IL PRETORE
All'udienza dibattimentale del 15 aprile 1991, nel procedimento
penale n. 14183/1990 reg. not. reato a carico di Veneziani Sergio
nato il 22 maggio 1931 ed ivi residente via Angiolieri n. 2;
Imputato: del reato p. e p. dall'art. 21, terzo comma, legge 10
maggio 1976, n. 319, in rif. agli artt. 32, 33 e 35 legge regionale
29 gennaio 1983, n. 7, con le modificazioni apportate dalla legge
regionale 28 novembre 1986, n. 42, perche' essendo direttore generale
(legale rappresentante) dell'azienda gas acqua consorziale di Reggio
Emilia e, come tale, titolare di pubblica fognatura di prima classe,
dotata di impianto di depurazione di secondo livello, nel comune di
Collagna, effettuava uno scarico di reflui provenienti dalla medesima
fognatura in acque superficiali (Canale Cerretano) eccedendo nei
parametri di Bod, Cod ed azoto ammoniacale i limiti di accettabilita'
di cui alla tabella C) (per il Bod e l'azoto ammoniacale) ed A) (per
il Cod), allegate alla legge n. 319 del 1976, rispettivamente
equivalenti ai limiti di cui alle tabelle II e III allegate alla
legge regionale n. 7/1983 cit.; accertato in Collagna, a seguito di
campionamento del 13 agosto 1989;
Ha pronunciato la seguente ordinanza della quale ha dato lettura
in dibattimento.
Premesso che il p.m. ha sollevato eccezione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 11, primo comma, lett. B) nn. 1 e 2 della
legge regionale Emilia-Romagna 28 novembre 1986 n. 42, cosi'
argomentando:
In via principale, tenuto conto della qualificazione come
"pubblica fognatura" della fonte dello scarico de quo trattandosi di
questione sicuramente rilavante ai fini della decisione, tenuto conto
altresi' dell'autorevole indicazione in materia della Corte
costituzionale nella recente sentenza n. 255 del 1990, viene proposta
l'eccezione di illegittimita' costituzionale dell'art. 11, primo
comma, lett. b), nn. 1 e 2, della legge regionale Emilia Romagna 28
ottobre 1986, n. 42, nella parte in cui prevede, a carico dei
titolari di scarichi da pubblica fognatura; l'applicazione di
sanzioni amministrative pecuniarie, nel caso di mancato adeguamento
degli scarichi ai limiti di accettabilita' di cui alla legge
regionale Emilia Romagna 29 gennaio 1983, n. 7, e successive
modifiche limiti equivalenti a quelli previsti dalle tabelle C) ed A)
allegate alla legge dello Stato 10 maggio 1976, n. 319, e successive
modifiche), come pure nel caso di violazione dell'obbligo della
preventiva richiesta di autorizzazione e di inosservanza delle
prescrizioni in essa indicate, ovvero di violazione del divieto di
effettuare o mantenere gli scarichi prima dell'autorizzazione e non
autorizzazione negata e revocata.
E' noto invero, che la legge 10 maggio 1976, n. 319, piu' volte
modificata, contenente "norme per la tutela delle acque
dall'inquinamento" dopo aver definito, nei primi tre titoli, le sue
finalita' generali e i compiti dello Stato, degli enti territoriali e
dei consorzi in materie di scarichi, con specifica previsione del
censimento dei corpi idrici e della relazione dei piani (nazionale e
regionali) di risanamento delle acque, disciplina nel titolo quarto
tutti gli scarichi, introducendo una fondamentale distinzione tra
scarichi di insediamenti civili (nuovi ed esistenti) e da pubbliche
fognature: cfr, rispettivamente, gli artt. 12 e 13 per i primi, e gli
artt. 14 e 15 per i secondi.
Tale distinzione, concerne tempi e modi di definizione della
disciplina dei due tipi di scarichi ispirata ad una maggior "favore"
per gli insediamenti civili (in cui sono ricompresi quelli agricoli)
e per le pubbliche fognature, in considerazione della minore
capacita' inquinante e della maggiore diffusione dei medesimi sul
territorio nazionale, con conseguente necessita' di tener conto delle
diverse situzioni locali; la medesima distinzione, tuttavia, non
autorizza in alcun modo a ritenere ce il legislatore abbia inteso
attribuire alle regioni (cfr artt. 8 e 14, primo cpv., legge
319/1976) una regolamentazione degli scarichi e delle pubbliche
fognature del tutto autonoma e differenziata da quella statale sugli
scarichi produttivi.
In particolare, non e' esatto che l'obbligo dell'autorizzazione
sia previsto solo per gli scarichi produttivi e non per quelli
civili, giacche' le legge n. 319/1976 e succ. modifiche, riservando
alle regioni la disciplina di quest'ultimi ai sensi del cit. art. 14,
primo cpv., consentirebbe alle medesime di introdurre o meno il
principio autorizzatorio.
Parimenti, non e' esatto che la riserva di disciplina degli
scarichi civili e delle pubbliche fognature a favore delle regioni,
permetterebbe a quest'ultime di adottare standards di accettabilita'
degli scarichi meno restrittivi di quelli previsti dalle tabelle A) e
C) allegate alla legge statale, con conseguente inapplicabilita' agli
scarichi delle pubbliche fognature delle sanzioni penali previste
dagli artt. 21, 22 e 23 legge 319 cit. (cfr., in senso conforme alla
tesi qui sostenuta, Cass. 30 maggio 1989, n. 7769, e Cass. 2 aprile
1990, n. 4450).
L'affermazione contrasta con il principio fondamentale della
ripetuta legge 319, quale emerge dall'art. 1 ("La presente legge ha
per oggetto: a) la disciplina degli scarichi di qualsiasi
tipo"........) e dall'art. 9, primo, secondo e ultimo comma, ove si
prevede "un'unica disciplina degli scarichi" basata sui limiti di
accettabilita' previsti nelle tabelle A) e C) allegate alla legge
statale, di cui e' disposta l'applicazione "secondo le modalita' e di
termini" previsti nei successivi articoli, espressamente disponendosi
infine che: "tutti gli scarichi debbono essere autorizzati".
L'esistanza di principi generali unitari nella disciplina degli
scarichi di qualsiasi tipo, pur nella differenziazione dei tempi e
modi di applicazione e/o definizione della medesima disciplina in
relazione al diverso tipo (produttivo o civile: di insediamento,
trova i seguenti ulteriori riscontri testuali nella legge n. 319/1976
con successive modifiche:
a) nel disposto dell'art. 10, capoverso, nuovo testo, che
prevede l'obbligo di richiesta di una nuova autorizzazione per gli
scarichi da insediamenti civili soggetti a trasferimenti, diversa
destinazione ecc.;
b) nell'art. 11, nuovo testo, che fa riferimento
all'autorizzazione agli scarichi diretti nelle acque del mare".. ..
..;
c) nell'art. 17 che prevede per tutti gli utenti dei servizi di
fognature e depurazione, morosi per oltre un anno nel pagamento delle
tariffe, la "decadenza dell'autorizzazione";
d) negli artt. 21, primo comma, cpv., terzo alinea, e terzo
comma; 22, 23 e 23-bis, ove il riferimento del precetto e' allo
scarico, senza distinzione tra quello produttivo o civile o da
pubbliche fognature; mentre tale distinzione e' ben presente negli
artt. 21, c.no, primo alinea e nell'art. 15, primo comma.
Sembra chiaro, pertanto, che il rinvio dell'art. 14, capoverso,
nuovo testo, alla disciplina regionale non e' un rinvio "in bianco",
poiche', conformemente all'obiettivo di uniformita' della disciplina,
perseguito dal richiamato art. 9, esso tiene fermi; come punti-
cardine della normativa regionale, sia il principio autorizzatorio
degli scarichi "civili" e di quelli delle pubblice fognature, sia
l'osservanza dei limiti di accettabilita' tabellari di cui allo
stesso art. 9, secondo le direttive del comitato interministeriale ed
in ragione delle situazioni locali e degli obiettivi dei piani di
risanamento.
In sostanza, come e' stato autorevolmente osservato, il
provvedimento autorizzatorio e gli standards di accettabilita' dello
scarico rappresentano il nucleo omogeneo della legge statale
vincolante per la legislazione regionale sugli scarichi civile e su
quelli provenienti dalle pubbliche fognature.
I due indicati principi sono stati, infatti, applicati dalle leggi
regionali finora emanate in subiecta materia. Ci si riferisce, in
particolare, alle leggi del Lazio, della Liguria e, per quanto piu'
interessa in questa sede, dell'Emilia Romagna.
Quest'ultima regione, invero, con la legge 29 gennaio 1983, n. 7,
modificata e integrata dalla legge 23 marzo 1984, n. 13, facendo
esplicito riferimento "agli adempimenti di cui al piano regionale di
risanamento delle acque, previsto dall'art. 8 della legge 10 maggio
1976, n. 319 e successive modifiche ed integrazioni" (cfr. art. 1,
primo comma, legge n. 7/1983), ha disciplinato, tra l'altro, gli
scarichi civili che non recapitano in pubbliche fognature,
distinguendoli in tre classi (A, B e C) e, all'interno di ciascuna
classe, in scarichi da insediamenti nuovi ed esistenti, prevedendo
per tutti l'obbligo di munirsi della autorizzazione e di rispettare,
entro tempi differenziati, i limiti di accettabilita' di cui alle
allegate tabelle assimilabili rispettivamente ai limiti previsti
dalle tabelle C) ed A) della legge statale (cfr. tit. II della legge
n. 7/1983 e, in particolare, gli artt. 3, 17).
Ne discende, per gli scarichi civili e delle pubbliche fognature
della regione Emilia Romagna recapitanti in corpi d'acqua
superficiali, l'attuale operativita' dei limiti di cui alle citate
tabelle II e III assimilabili a quelli delle tabelle statali C) ed
A), e in particolare la vincolativita', a partire dal 17 febbraio
1984, dei limiti previsti dalla tabella II (C) e, a partire dal 1ยบ
marzo 1986, dei limiti definitivi di accettabilita' di cui alla
tabella III (A), relativamente agli insediamenti civili "esistenti"
della classe C (comprensiva delle imprese agricole); e' prevista,
invece, la conformita', sin dall'attivazione, ai piu' rigorosi limiti
di cui alla tabella III per gli scarichi degli insediamenti civili:
"nuovi" della medesima classe C, di cui all'art. 6 della legge (cfr.
artt. 16 e 17, legge regionale 7/1983).
La sanzione per la violazione dei predetti limiti tabellari e',
evidentemente, prevista dall'art. 21 terzo comma, legge n. 319/1976,
in riferimento agli artt. 9 (primo e secondo comma) e 14 (secondo
comma) della medesima legge.
Infatti, posto che "in tutto il territorio nazionale viene
stabilita un'unica disciplina degli scarichi basata sulla
prescrizione per gli stessi dei limiti di accettabilita' previsti
nelle tabelle A e C allegate alla legge statale........ i
quali........ si applicano con le modalita' e i termini di cui ai
successivi articoli della medesima legge" (cfr. art. 9, primo e
secondo comma legge n. 319/1976), e posto che compete alle regioni
di definire tale disciplina tendenzialmente unitaria, per gli
scarichi degli insediamenti civili e delle pubbliche fognature, da
regolamentare tenendo conto, in particolare, dei limiti di
accettabilita' fissati dalle tabelle allegate alla legge statale
(cfr. art. 14, secondo comma, in fine legge 319/1976), ne discende
evidente che, una volta intervenuta la disciplina regionale degli
scarichi degli insediamenti civili e delle pubblice fognature, in
armonia e non in contrasto con la disciplina statale degli scarichi
degli insediamenti produttivi, le sanzioni previste dal titolo IV
della legge statale per gli scarichi tout court siano applicabili
anche a quelli civili parimenti soggetti al rispetto dell'obbligo
autorizzatorio disposto per tutti gli scarichi (art. 9 ultimo comma,
cit.), e parimenti tenuti all'osservaza dei limiti di accettabilita'
di cui alle tabelle allegate alla legge statale "nei rispettivi
limiti e modi di applicazione", come definiti dalla vigente normativa
regionale.
L'autonoma fattispecie criminosa di cui all'art. 21, comma terzo,
lege 319/1976 costituisce, dunque, tipica norma penale in bianco che
rimanda la sua parte precettiva, integrata dal superamento dei limiti
di accettabilita' di cui alle tabelle A) e C) della legge statale, ai
"rispettivi limiti e modi di applicazione" delle medesime tabelle,
definiti, per gli insediamenti civili e delle pubbliche fognature,
dalle regioni con i piani di risanamento delle acque di cui all'art.
4 della legge 319/1976.
In altri termini, come e' stato autorevolmente affermato, le
prescrizioni regionali "costituiscono, a loro volta, applicazione,
nei limiti e modi rispettivi, delle tabelle di legge", configurandosi
in tal modo, il primo e il terzo comma dell'art. 21 come vere e
proprie norme penali in bianco. Una interpretazione strettamente
letterale e formalistica dell'espressione legislativa, del reato,
finirebbe per compromettere l'applicabilita' dell'art. 21, terzo
comma, anche a gran parte degli insediamenti produttivi (cio' che,
invece, e' pacifico in dottrina e giurisprudenza); si pensi, infatti,
che gli scarichi da insediamenti produttivi, recapitanti in pubblica
fognatura, solo provvisoriamente debbono attenersi al rispetto dei
limiti tabellari in esame, dovendo fare riferimento in via
definitiva, ai limiti, alle norme e alle prescrizioni regolamentari
stabilite dai comuni o dai consorzi ce gestiscono gli impianti
centrali di depurazione (v. art. 12, primo comma n. 2, per gli
insediamenti produttivi nuovi, e art. 13, primo comma, n. 2, lett.
b), per gli insediamenti esistenti).
E altrettanto potrebbe dirsi per gli scarichi da insediamenti
produttivi sul suolo (art. 12, n. 3 e 13, n. 3) soggetti, in via
definitiva, al rispetto della normativa specifica di cui all'art. 2,
lett. e) punto 2 e 4 lett. e), da emanarsi da parte di Stato e
regioni. Ne' puo' trascurarsi il fatto che l'inciso suddetto, "nei
rispettivi limiti e modi di applicazione", resterebbe privo di
significato, e sarebbe del tutto pleonastico, se non venisse posto in
relazione alla legislazione ora richiamata.
L'interpretazione qui sostenuta, oltre ad essere piu' conforme
alla lettera e alla ratio della legge n. 319/1976 sulla tutela delle
acque dall'inquinamento (fenomeno quest'ultimo ce puo' presentarsi,
con identiche caratteristiche, sia nel caso di scarichi produttivi,
sia nel caso di scarichi civili e di pubbliche fognature, con uguale
lesione del bene penalmente protetto), e' anche quella piu'
rispettosa del fondamentale principio costituzionale che impone la
tutela del paesaggio della nazione e della salute dei cittadini,
intesa come fondamentale diritto dell'individuo e interesse
dell'intera collettivita', in condizioni di parita', di trattamento a
parita' di rischi per la salubrita' dell'ambiente e la salute
pubblica (cfr. art. 9 cpv. e 32 primo comma della Costituzione, in
riferimento all'art. 3 primo comma della medesima Costituzione).
Cio' posto, il contrasto di costituzionalita' denunciato si
configura piu' specificamente tra l'art. 11, legge regionale Emilia-
Romagna n. 42 del 1985 e gli artt. 25 e 117 della Costituzione in
riferimento alla legge 10 maggio 1975, n. 319, con successive
modifiche, la quale ha per dichiarato oggetto, come si e' gia'
osservato, "la disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo, pubblici
e privati, diretti ed indiretti, in tutte le acque superficiali e
sotterranee, interne e marine, sia pubbliche che private, nonche' in
fognature, sul suolo e nel sottosuolo" (art. 1), delegando alle
regioni, al di fuori dell'ambito di materie tassativamente indicate
dall'art. 117 della Costituzione come oggetto di legislazione
regionale autonoma, la sola definizione della disciplina degli
"scarichi delle pubbliche fognature e degli insediamenti civili che
non racapitano in pubbliche fognature", nel prescritto rispetto di
tutta una serie di parametri tra cui sono espressamente previsti i
"limiti di accettabilita' fissati nelle tabelle allegate alla
presente legge" (cfr. art. 14, secondo comma, in fine, della legge n.
319 del 1976 cit.).
E' evidente, invero, che l'intervento di definizione
disciplinatrice degli scarichi delle pubbliche fognature e degli
insediamenti civili non recapitanti in pubbliche fognature, da
attuarsi con i prescritti "piani" regionali, tenendo conto dei limiti
di qualita' degli scarichi sanciti nelle tabelle allegate alla legge
statale, non puo' risolversi nella sostanziale eversione dei precetti
fondamentali (previsti per tutti i tipi di scarichi) dalla legge
statale, con il disposto corredo di sanzioni penali, trattandosi di
materia non costituzionalmente riservata alla legislazione regionale,
la quale si profila illegittimamente interferente con la predetta
disciplina statale e intrinsecamente inosservante dello stesso
strumento normativo delegato, determinato dalla legge statale come
"piano" (norma sub-primaria di attuazione o atto amministrativo
generale di normazione secondaria) e non come "legge regionale",
unica fonte (quest'ultima abilitata a disporre sanzioni
amministrative insieme alla legge statale (art. 1 legge 24 novembre
1981, n. 689).
Vi e' dunque una illegittimita' costituzionale innanzitutto
formale della normativa regionale essendosi rivestita del rango di
legge (norma primaria) e non di quello di semplice "piano" (norma
sub-primaria di attuazione della legge statale), in contrasto con la
disposizione costituzionale (art. 117, primo comma della
Costituzione; che riserva proprio alla Costituzione e a leggi
costituzionali l'indicazione delle materie soggette alla potesta'
legislativa autonoma delle regioni, affidando alle leggi della
Repubblica la possibilita' di demandare alle regioni il solo potere
di emanare norme per la loro attuazione (art. 117, secondo comma
della Costituzione).
Ma vi e' pure una illegittimita' di contenuto sostanziale delle
predette norme regionali, le quali non si limitano a perseguire
obiettivi di risanamento delle acque con il "piano" (e non la legge)
oggetto della delega statale, ma, formulando autonomamente l'intera
disciplina degli scarichi civili, arbitrariamente escludendo
dall'ambito della fattispecie penalmente rilevante di cui all'art. 21
legge n. 319/1976 lo scarico, non precedute da domanda di
autorizzazione e/o eccedente i limiti tabellari previsti negli
allegati alla stessa legge statale, solo perche' proveniente da
imprese agricole equiparate all'insediamento civile ovvero a
pubbliche fognature. Si determina, cosi', una illegittima
interferenza riduttiva del contenuto del precetto statale penalmente
sanzionato, in contrasto con l'art. 25, secondo comma della
Costituzione, che riserva esclusivamente alla legge dello Stato da
definizione dei fatti di rilievo penale.
In proposito, la Corte costituzionale ha piu' volte precisato che
la "fonte del potere punitivo risiede nella sola legislazione statale
e che le regioni non hanno la possibilita' di comminare, rimuovere o
variare con proprie leggi le pene previste in una data materia.
Non possono, cioe', interferire negativamente con le norme penali
statali disciplinando e considerando lecita una'attivita' che invece
l'ordinamento statale sanziona penalmente" (sentenza Corte
costituzionale n. 79 del 1977, n. 370 del 1989, nn. 43 e 309, del
1990).
Si insiste, dunque, nel denunciare l'illegittimita' delle sanzioni
amministrative introdotte dalla legge regionale Emilia-Romagna. n. 42
del 1986 ct., per intrinseca radicale illegittimita' della legge
regionale in materia non rientrante in alcuna previsione
costituzionale di legislazione regionale autonoma (violazione del
principio di riserva costituzionale - art. 117 della Costituzione
cit., - delle materie attribuite alla legislazione regionale), e,
ancora, per illegittima interferenza della disciplina regionale
sanzionatoria in una materia (tutela delle acque dall'inquinamento)
oggetto di legge dello Stato con previsione di principi generali di
disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo (cfr., in particolare,
l'art. 9, primo, secondo ed ultimo comma, della ripetuta legge n.
319/1976) e correlative sanzioni penali (cfr., in particolare, gli
artt. 21, 22, 23 e 23-bis, della legge n. 319/1976), non modificabili
da una disciplina regionale espressamente prevista come attuativa di
quegli stessi principi (art. 14, secondo comma, legge cit.,)
attraverso lo strumento del piano di risanamento delle acque, nella
vincolante cornice di principi e parametri, con relativo corredo
sanzionatorio penale, adottati con legge dello Stato (art. 25 della
Cosituzione).
Per completezza si rileva che l'adesione alle linee interpretative
finora esposte, pur fondando solidamente la proposta eccezione di
illegittimita', potrebbe consentirne il superamento attraverso
l'applicazione dell'art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689, nei
rapporti tra l'art. 11 della legge reg. n. 42 del 1986 e l'art. 21
della legge n. 319 del 1976.
E' noto, infatti, che il concorso di illecito penale ed
amministrativo con riguardo ad uno stesso fatto e' risolto dall'art.
9 della legge 24 novembre 1981, n. 689, secondo un criterio di tipo
misto.
In particolare, si e' accolto il principio di specialita' per il
concorso tra disposizioni penali e amministrative nel caso in cui
queste ultime siano previste da leggi dello Stato (art. 9, primo
comma, della legge cit.); si e' stabilita, invece, la prevalenza
della sanzione penale (art. 9, secondo comma) allorche' lo stesso
fatto sia previsto come violazione amministrativa da una disposizione
regionale o delle province autonome di Trento e Bolzano.
La ratio del secondo comma e' evidente. L'applicazione del
principio di specialita' anche nei casi ivi contemplati si sarebbe,
infatti, risolta nel conferimento di un sostanziale potere di
depenalizzazione alle regioni ed alle province autonome di Trento e
Bolzano, giacche' tutte le volte che la disposizione amministrativa
della legge regionale o provinciale avesse dovuto qualificarsi come
speciale rispetto alla disposizione penale, quest'ultima non sarebbe
stata piu' applicabile, con l'ulteriore discrasia che l'ambito
spaziale dell'efficacia di una norma penale avrebbe potuto essere
diverso da regione a regione (o a provincia autonoma), siccome
restringibile ad libitum da una fonte normativa sub-primaria, con
patente violazione del principio di uguaglianza (art. 3, primo comma,
della Costituzione) ed in contrasto coi principi di cui agli artt. 28
delle disposizioni sulla legge in generale, 3 e 6 del codice penale.
Ne discende che la fattispecie di scarico civile e da pubbliche
fognature eccedente i limiti tabellari, penalmente rilevante a sensi
dell'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 (con succ. mod.)
per le ragioni ampiamente riferite sopra, e nello stesso tempo
integrante un illecito amministrativo a sensi dell'art. 11 della
legge regionale n. 42/1986, deve essere disciplinata soltanto dalla
disposizione penale prevalente su quella regionale in virtu' del
disposto dell'art. 9, secondo comma, della legge n. 689/1981 cit.
Ritenuto che la proposta eccezione non appare manifestamente
infondata, sembrando evidente che, cosi' come sostenuto dal p.m., la
Regione Emilia-Romagna ha legiferato eccedendo tanto i limiti di
materia imposti dall'art. 117 della Costituzione, quanto quelli dei
principi fondamentali stabiliti dalla legge statale 10 maggio 1976,
n. 319, (limiti dei quali lo stesso art. 117 della Costituzione
impone l'osservanza), finendo per "rimuovere" o per "ridurre", con
l'emanazione della norma della quale si eccepisce l'illegittimita',
la disposizione penale statale (art. 21 della legge n. 319/1976).