Ricorso per la regione Toscana in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, via G. Carducci n. 4, in
forza di deliberazione g.r. n. 7894 del 20 settembre 1991, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge 25 agosto 1991, n. 284 "liberalizzazione dei prezzi del settore
turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche".
1. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 205 del 2 settembre 1991 e' stata
pubblicata la legge 25 agosto 1991, n. 284, avente ad oggetto la
"liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di
sostegno alle imprese turistiche".
L'art. 1, primo comma, della legge stabilisce che dalla data di
entrata in vigore della stessa "i prezzi dei servizi alberghieri e
delle altre strutture ricettive di cui alla legge 17 maggio 1983, n.
217, e successive modificazioni, sono liberamente determinati dai
singoli operatori".
I successivi commi stabiliscono le modalita' di comunicazione dei
prezzi da parte degli operatori; attribuiscono al Ministro del
turismo e dello spettacolo di stabilire, con proprio decreto, le
modalita' di trasmissione e pubblicazione dei prezzi e abrogano
l'ultimo periodo dell'undicesimo comma dell'art. 7 della legge n.
217/1983.
Infine, l'ultimo comma dell'art. 1 dispone che "sono altresi'
liberamente ed annualmente determinati e comunicati alle regioni e
alle capitanerie di porto competenti per territorio, con le modalita'
stabilite nel decreto di cui al quarto comma, entro il 1º ottobre di
ogni anno con validita' dal 1º gennaio dell'anno successivo, i prezzi
delle attivita' turistiche ad uso pubbliche gestite in regime di
concessione".
2. - La liberalizzazione dei prezzi del settore turistico non era
stata originariamente prevista dalla legge. Il disegno di legge n.
2652, presentato al Senato della Repubblica dal senatore Foschi ed
altri il 13 febbraio 1991, aveva infatti ad oggetto "disposizioni
concernenti il fondo centrale di garanzia istituito dall'art. 7 della
legge 12 marzo 1968, n. 326, presso la sezione autonoma di credito
alberghiero, turistico e sportivo presso la Banca Nazionale del
Lavoro".
Solo successivamente, nel corso dei lavori della decima
commissione (industria) del Senato il 27 marzo 1991, cui il testo era
stato affidato in sede deliberante, il comitato ristretto cui era
stato affidato l'esame del testo aveva aggiunto un articolo con il
quale i prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture
ricettive venivano determinati annualmente dagli operatori e da
questi comunicati alle aziende di promozione turistica competenti per
territorio (cfr. atti Senato, decima commissione, 27 marzo 1991, p.
49, relatore Mancia).
La modifica aveva suscitato immediata perplessita' e rilievi di
legittimita' costituzionale precisamente in relazione alle competenze
delle regioni in materia turistico-alberghiera: cfr. verbale della
duecentottantunesima seduta della commissione industria, mercoledi'
20 marzo 1991, p. 45, ove si riportano le parole del senatore
Cardinale che giudicava incongrua la proposta "anche perche' investe
l'ambito di competenza istituzionale delle regioni": tant'e' che,
nella stessa seduta, il presidente Cassola ravvisava "la necessita'
di acquisire il prescritto parere della commissione affari
costituzionali sugli emendamenti presentati", p. 46. Il "prescritto
parere" non risulta mai essere stato chiesto ne' essere intervenuto.
3. - La liberalizzazione dei prezzi turistici viola le competenze
regionali nella materia del turismo e dell'industria alberghiera.
Va premesso che con gli artt. 56 e 60 del d.P.R. n. 616/1977 era
stato indicato con chiarezza che il trasferimento delle funzioni
amministrative relative alla materia in oggetto concerneva "tutti i
servizi, le strutture e le attivita' pubbliche o private riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche negli
aspetti ricreativi e dell'industria alberghiera", rendendosi in tal
modo manifesta l'ampiezza del trasferimento, dal quale nessuna
funzione poteva ritenersi esclusa.
La legge n. 217/1983, nel definire i principi fondamentali in
materia di turismo ed industria alberghiera, stabiliva esplicitamente
che "restano ferme le competenze previste dal d.P.R. n. 616/1977", e
tale disposizione e' stata sottolineata dalla Corte nella sentenza n.
195/1986, punto 2.1.
In ordine ai prezzi, la legge-quadro per il turismo non conteneva
nessuna disposizione salvo quella dell'art. 7, ultimo comma, secondo
la quale "il regime dei prezzi concordati, previsto dalla presente
legislazione per gli alberghi, e' esteso a tutte le strutture
ricettive indicate nell'art. 6, gestite da imprese turistiche".
E' evidente pertanto che la norma non conteneva altro precetto se
non quello di una estensione a tutte le strutture ricettive del re-
gime dei prezzi sino ad allora vigente, che a torto la legge definiva
come regime di prezzi "concordati", in quanto il diritto vivente ha
avuto piu' volte occasione di tornare sull'art. 7, ultimo comma,
sempre constatando che tale espressione costituisce il frutto di un
mero errore materiale e non ha l'effetto di sottrarre gli alberghi
dal regime proprio delle tariffe "amministrate" delineato dal r.d.-l.
n. 2049/1935 e dal d.-l. l.g.t. n. 347/1947 e successive
modificazioni, cfr. t.a.r. Lazio, Latina, 30 aprile 1990, n. 390, in
t.a.r. 1990, I, 1865; t.a.r. Lazio, sez. terza, 19 agosto 1988, n.
954, Foro amm., 1989, 288; t.a.r. Lazio, sez. terza, 10 ottobre 1988,
n. 1134, ivi, 1989, 761; t.a.r. Emilia-Romagna, Parma, 6 marzo 1989,
n. 76, t.a.r., 1989, I, 1827; t.a.r. Emilia-Romagna, sez. Parma, 11
febbraio 1986, n. 54, ivi, 1986, I, 1407).
4. - La portata precettiva dell'art. 7, ultimo comma, non e'
pertanto quella di una indicazione contenutistica sul modo di
formazione dei prezzi, rispetto al quale la legge-quadro non contiene
alcuna innovazione e si limita a far riferimento ad una disciplina
previgente: ma e' invece quella della estensione di tale regime a
tutte le strutture turistico-ricettive, e dunque quella di un vincolo
a non consentire che il regime dei prezzi di esse fosse tra di loro
differenziato.
In altre parole, non puo' dirsi che dalla legge-quadro emerga
alcuna innovazione, ne' alcun principio vincolante per l'esercizio
delle competenze regionali in materia in ordine al regime dei prezzi
delle strutture ricettive, se non quello della attribuzione di una
identica disciplina a tutte le strutture ricettive. La legge-quadro
si limita a richiamare la disciplina previgente, rendendo
generalizzato il regime da essa previsto: e dunque, se di principio
puo' parlarsi, esso consiste semplicemente nella necessita' che sia
riservato un trattamento identico alle varie strutture ricettive dal
punto di vista della disciplina dei prezzi, in ordine alla quale, e
al contenuto di essa, nulla e' innovato.
4. - In questa situazione, pertanto, nulla impediva e impedisce
alle regioni di intervenire nella materia dei prezzi delle strutture
turistico-ricettive, salvo il rispetto della attribuzione di una
stessa disciplina agli alberghi e alle altre strutture ricettive in-
dicate nell'art. 6 della legge-quadro, anche modificando la
legislazione statale previgente. Questa era legittima sino al momento
in cui la materia del turismo e dell'industria alberghiera non era
stata trasferita alle regioni, ma veniva legittimamente sostituita da
differenti normative regionali al momento in cui le regioni, a
seguito del trasferimento di competenze, avessero fornito una loro
autonoma disciplina dei pressi, ossia di un profilo tipico, rilevante
e strettamente connesso, sotto il profilo funzionale, alla
esplicazione delle attivita' e delle funzioni in materia turistico-
alberghiera.
Cio' e' quanto infatti avvenuto in realta'.
Legittimamente, e sempre con l'assenso degli organi governativi
competenti, la legislazione regionale e' intervenuta dopo la legge n.
217/1983 per fornire una autonoma disciplina di prezzi "concordati",
in attuazione della generalizzata competenza regionale in materia.
Si puo' ricordare che la regione Lazio ha emanato una propria
legge in materia di tariffe alberghiere (legge Lazio n. 49/1985),
conferendo al presidente della giunta regionale il potere di fissarne
annualmente i criteri di determinazione e alla commissione tecnica
provinciale il potere di concordare il prezzo, con disciplina che il
diritto vivente ha riconosciuto legittima (cfr. t.a.r. Lazio, Latina,
n. 390/1990 citato).
Anche la regione Toscana e' intervenuta in materia, da ultimo con
la legge Toscana 30 maggio 1988, n. 40, ritualmente vistata dal
Commissario di Governo e pubblicata sul B.U.R.T. n. 33 dell'8 giugno
1988.
Ai sensi dell'art. 1 della legge, essa - in conformita' alla legge
n. 217/1973 - "disciplina le procedure per l'attuazione del regime
dei prezzi concordati per le strutture ricettive indicate nell'art. 6
della detta legge e gestite da imprese turistiche"; delega alla
provincia le funzioni amministrative relative al regime dei prezzi
concordati; stabilisce che la determinazione dei prezzi spetta ad una
apposita commissione provinciale (art. 3) e disciplina le modalita'
di nomina e le procedure del funzionamento di tale determinazione
(artt. 4, 5 e 6).
Prezzi liberi sono consentiti solo per gli alberghi classificati 5
stelle lusso, 5 stelle e 4 stelle, e per i campeggi e le residenze
turistico-alberghiere classificati 4 stelle (art. 5, quarto comma);
negli altri casi, e' stabilito per l'appunto un regime di prezzi
effettivamente concordati, e non piu' amministrati. Conformemente poi
al principio (la cui legittimita' e' stata piu' volte sottolineata
dalla Corte, cfr. sentenze nn. 1034 e 740 del 1988, e 77/1987)
secondo il quale nelle materie in cui la regione ha competenze
sostanziali essa gode altresi' del potere di disciplinare e irrogare
le sanzioni amministrative, la legge regione Toscana n. 40/1988
stabilisce un regime di vigilanza e controllo e di sanzioni (artt. 9
e 10).
5. - Tale normativa, va ripetuto, costituisce legittima
estrinsecazione delle competenze regionali in materia di turismo ed
industria alberghiera, la cui estensione e' tale da ricomprendere
tutti i servizi, le strutture e le attivita' riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo.
In questa situazione, l'intervento del legislatore statale con la
legge n. 284/1991, viola la competenza regionale in materia,
disciplinando con una norma di dettaglio un profilo essenziale della
disciplina dell'attivita' alberghiere e, come tale gia' oggetto di
specifica disciplina normativa regionale.
6. - La disposizione censurata inoltre, introducendo
inopinatamente, senza alcuna previa consultazione con le regioni e
con gli organismi in cui esse sono rappresentate unitamente allo
Stato, all'interno di un d.d.l. nato con altre finalita' e altro
contenuto, una regola in materia di disciplina dei prezzi
diametralmente opposta a quella preesistente, confermata dalla legge-
quadro sul turismo e che aveva indotto le regioni, tra cui la regione
Toscana ad emanare una propria normativa in materia, in attuazione
delle competenze ad esse spettanti nella materia turistico-
alberghiera, e' gravemente lesiva del principio di collaborazione e
leale cooperazione di cui la Corte ha piu' volte (cfr. tra le molte
sentenze nn. 214, 514, 924, 1029, 1031, 1035, 1044, 1141 e 1145 del
1988) riaffermato la natura di principio e la necessita' nella
regolamentazione di settori in cui sussiste una competenza
concorrente di Stato e regioni.
Lo stesso principio e' stato affermato dalla Corte anche nella
materia del turismo (sent. n. 335/1988).
Ne segue che la violazione delle competenze regionali e' tanto
piu' grave dal momento che essa si e' concretamente realizzata con la
lesione del principio di collaborazione e leale cooperazione cui deve
informarsi il comportamento dello Stato e delle regioni nelle materie
a competenza concorrente.