ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 7
della legge provinciale di Trento 9 dicembre 1978, n. 56
(Disposizioni transitorie in materia di protezione della fauna e
disciplina della caccia); degli artt. 1 e 2 della legge della Regione
Trentino-Alto Adige 7 settembre 1964, n. 30 (Costituzione e gestione
delle riserve di caccia nel territorio regionale) e degli artt. 1, 2
e 5 del decreto del Presidente della Giunta regionale 13 agosto 1965,
n. 129 (Approvazione delle norme per la gestione delle riserve di
caccia nel territorio regionale), promosso con ordinanza emessa il 20
novembre 1990 dal Pretore di Trento - Sezione distaccata di Tione di
Trento - nel procedimento civile vertente tra Mattei Luciano e
Provincia autonoma di Trento - Servizio foreste, caccia e pesca -
iscritta al n. 352 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale,
dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento della Provincia autonoma di Trento
nonche' l'intervento in giudizio dell'Associazione cacciatori della
Provincia di Trento;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Udito l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di opposizione avverso alcune
ordinanze-ingiunzioni emesse dalla Provincia autonoma di Trento a
titolo di sanzione amministrativa per esercizio della caccia senza il
permesso del concessionario, il Pretore di Trento - Sezione
distaccata di Tione di Trento - con ordinanza del 20 novembre 1990
(R.O. n. 352 del 1991), ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti degli artt. 1, 2 e 3 della legge
provinciale di Trento 9 dicembre 1978, n. 56 (Disposizioni
transitorie in materia di protezione della fauna e disciplina della
caccia), per violazione degli artt. 5, 116 e 117 della Costituzione,
in relazione agli artt. 4, primo comma, e 8, n. 15, dello Statuto
regionale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
nonche' dell'art. 7 della stessa legge provinciale n. 56 del 1978,
degli artt. 1 e 2 della legge regionale 7 settembre 1964, n. 30
(Costituzione e gestione delle riserve di caccia nel territorio
regionale), e degli artt. 1, 2 e 5 del decreto del Presidente della
Giunta regionale 13 agosto 1965, n. 129, per violazione degli artt.
2, 3, 5, 18, 97, 116, 117, 118 e 120 della Costituzione, in relazione
agli artt. 4, primo comma, 8, n. 15, 18 e 105 dello Statuto
regionale.
Nell'ordinanza si espone che la legge della Provincia di Trento n.
56 del 1978, agli artt. 1, 2 e 3, nel regolare transitoriamente la
materia della caccia in attesa dell'emanazione di una legge
provinciale organica, ha stabilito che nel territorio provinciale
continuino ad avere applicazione il Testo unico delle norme sulla
caccia del 5 giugno 1939, n. 1016 (modificato con legge 2 agosto
1967, n. 799), le leggi regionali del Trentino-Alto Adige 7 settembre
1964, n. 30, 16 novembre 1969, n. 12, e 31 agosto 1970, n. 19,
nonche' la legge provinciale di Trento 5 ottobre 1976, n. 38.
Per effetto di tali norme, l'intero territorio della Provincia
autonoma di Trento (con esclusione delle zone riservate ai privati)
risulta costituito, ai fini dell'esercizio della caccia, in riserva
di diritto, la cui gestione e' stata affidata alla sezione
provinciale di Trento della Federazione italiana della caccia, che
rilascia, agli iscritti ed ai non iscritti, il permesso di caccia,
subordinatamente al versamento di un contributo per le spese di
gestione, sorveglianza e ripopolamento.
Secondo il giudice a quo, tale rinvio recettizio alle norme
statali e regionali precedenti la legge-quadro sulla caccia 27
dicembre 1977, n. 968, costituirebbe, anche per effetto del suo
protrarsi nel tempo, una sostanziale elusione dei principi di questa
legge che, invece, in quanto destinata a esprimere norme fondamentali
di una riforma economico-sociale, deve trovare applicazione anche nei
confronti della potesta' legislativa esclusiva della Provincia
autonoma. In particolare, risulterebbero in tal modo violati i
principi fondamentali relativi al riconoscimento dell'appartenenza
della fauna al patrimonio indisponibile dello Stato (art. 1); alla
soppressione delle tradizionali riserve di caccia (art. 15);
all'abbandono del contenuto concessorio dell'uso della fauna connesso
al rilascio delle licenze di caccia (art. 8); all'estensione della
validita' di queste ultime a tutto il territorio nazionale, con
carattere di gratuita' in regime di caccia controllata (art. 10).
Il giudice remittente rileva, in proposito, che l'illecito
amministrativo che e' all'origine del giudizio a quo discende
dall'aver esercitato la caccia senza il permesso rilasciato dalla
Federcaccia, previsto dalla normativa provinciale impugnata quale
unico titolo abilitante all'esercizio dell'attivita' venatoria nel
territorio della Provincia di Trento, in contrasto con la legge
nazionale che ha disposto, invece, la soppressione del "permesso del
concessionario" e istituito un "tesserino venatorio" rilasciato dalle
Regioni e dalle Province autonome, con validita' per l'intero
territorio nazionale.
Ulteriori profili di illegittimita' vengono poi indicati, in
riferimento al diritto di libera associazione e al principio di
imparzialita' della pubblica amministrazione (oltre che alle gia'
ricordate norme fondamentali espresse dalla legge-quadro n. 968 del
1977), nelle disposizioni che attribuiscono alla sola Federazione
italiana della caccia la gestione delle riserve provinciali e dei
relativi proventi, con esclusione di ogni altra associazione
venatoria.
Con formula dubitativa viene, infine, prospettata l'eventualita'
che le stesse disposizioni possano risultare in contrasto anche con
il principio solidaristico espresso dall'art. 2 della Costituzione.
2. - E' intervenuta in giudizio la Provincia di Trento, eccependo
l'inammissibilita' o comunque l'infondatezza delle questioni
sollevate.
Inammissibili per irrilevanza nel giudizio a quo vengono ritenute
le questioni relative all'art. 2 della legge regionale n. 30 del 1964
e all'art. 7 della legge provinciale n. 56 del 1978, che
stabiliscono, rispettivamente, l'affidamento alla Federcaccia della
gestione delle riserve e la disciplina delle convenzioni tra la
stessa Federcaccia e la Giunta provinciale ai fini della vigilanza,
laddove il giudizio a quo riguarda esclusivamente l'opposizione ad
ordinanze-ingiunzioni emesse per esercizio della caccia senza il
permesso del concessionario e cioe' per una violazione che, a
giudizio della Provincia, sussisterebbe a prescindere dall'identita'
del concessionario stesso e dall'eventuale illegittimita' delle
disposizioni relative alla sua individuazione ed alla
regolamentazionedei rapporti con il concedente.
Parimenti inammissibili, oltre che per i motivi di cui sopra,
anche per inidoneita' delle norme impugnate a formare oggetto del
giudizio, sono ritenute le questioni relative agli artt. 1, 2 e 5 del
decreto del Presidente della Giunta regionale n. 129 del 1965, in
quanto riferite ad un atto sprovvisto della forza di legge.
In ordine alle restanti questioni, la Provincia - dopo aver
sostenuto la legittimita' della tecnica del rinvio recettizio alla
legislazione statale - osserva che, diversamente da quanto viene
affermato nell'ordinanza di rimessione, le norme fondamentali di
riforma economico-sociale, suscettibili di condizionare la potesta'
legislativa esclusiva, riguarderebbero, anche alla luce della
giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 1002 del 1988),
esclusivamente l'appartenenza della fauna selvatica al patrimonio
indisponibile dello Stato, l'affievolimento del tradizionale diritto
di caccia rispetto alla conservazione del patrimonio faunistico ed
alla protezione dell'ambiente, l'imposizione di un regime di caccia
controllata su tutto il territorio nazionale, nonche' l'elenco delle
specie cacciabili.
Rispetto a tali norme fondamentali, il sistema vigente nella
Provincia di Trento - anche se diverso da quello generale previsto
dalla legge-quadro n. 968 del 1977 - non presenterebbe motivi di
contrasto. In particolare, il mantenimento di un regime riservistico
costituirebbe una scelta legittimamente operata dal legislatore lo-
cale nell'ambito di una pluralita' di opzioni, al fine di garantire
la tutela degli interessi pubblici esistenti in materia di caccia.
Del resto, la stessa legge-quadro avrebbe inteso preservare la
specificita' del sistema trentino laddove ha stabilito (art. 7) che
la zona alpina costituisce zona faunistica a se' stante nella quale
le Regioni interessate possono emanare norme particolari, al fine di
proteggere la fauna e di disciplinare la caccia.
Secondo la Provincia, infine, l'individuazione della Federcaccia
quale unico concessionario della gestione delle riserve - non
comportando obbligo di iscrizione a tale associazione da parte dei
cacciatori ne' una gestione a favore dei soli iscritti - non
violerebbe la liberta' associativa ne' lederebbe il principio del
pluralismo delle associazioni venatorie, che resterebbe comunque
garantito dalle norme che prevedono e disciplinano la partecipazione
alle assemblee ed ai consigli direttivi della Federcaccia delle altre
associazioni venatorie in grado di rappresentare almeno il cinque per
cento dei cacciatori nell'ambito provinciale.
3. - In prossimita' dell'udienza la Provincia di Trento ha
prodotto una memoria, dove vengono ribadite le tesi enunciate
nell'atto di intervento.
Fuori termine ha presentato atto di intervento anche
l'Associazione cacciatori della Provincia di Trento - Sezione
provinciale della Federazione italiana della caccia.
Considerato in diritto
1. - Va innanzitutto dichiarata l'inammissibilita' dell'intervento
in giudizio dell'Associazione cacciatori della Provincia di Trento,
che, oltre ad aver presentato fuori termine il proprio atto di
costituzione, non risulta essere parte nel giudizio a quo.
Va inoltre accolta l'eccezione di inammissibilita' per difetto di
rilevanza sollevata dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti
della questione relativa all'art. 7 della legge provinciale 9
dicembre 1978, n. 56, dove si regolano le convenzioni che la Giunta
provinciale e' autorizzata a stipulare con la sezione provinciale di
Trento della Federazione italiana della caccia al fine di consentire
l'impiego del personale di vigilanza dipendente dalla stessa sezione
nello svolgimento di compiti inerenti la tutela dell'ambiente
naturale. La disciplina espressa in tale articolo risulta, infatti,
non rilevante nel giudizio a quo, che attiene ad una controversia in
tema di applicazione di sanzioni amministrative per esercizio della
caccia senza il permesso del concessionario.
Parimenti inammissibili si presentano le questioni prospettate
dall'ordinanza nei confronti degli artt. 1, 2 e 5 del decreto del
Presidente della Giunta regionale 13 agosto 1965, n. 129, per la non
idoneita' delle norme espresse da tali disposizioni a formare oggetto
del giudizio di costituzionalita' in quanto sprovviste della forza di
legge. Il decreto in questione, adottato ai sensi dell'art. 3 della
legge regionale 7 settembre 1964, n. 30, si caratterizza, infatti,
per le sue connotazioni formali e sostanziali, come atto
regolamentare della Giunta regionale.
Va ritenuta, invece, ammissibile la questione relativa all'art. 2
della legge regionale n. 30 del 1964, dal momento che l'eventuale
accoglimento di tale questione verrebbe a togliere fondamento
giuridico ai poteri di vigilanza sulla riserva conferiti alla
concessionaria e, conseguentemente, anche all'accertamento operato
dagli agenti della stessa in ordine all'illecito amministrativo di
cui e' causa.
2. - L'esame di merito va, pertanto, limitato alle questioni rela-
tive agli artt. 1, 2 e 3 della legge provinciale 9 dicembre 1978, n.
56, ed agli artt. 1 e 2 della legge regionale 7 settembre 1964, n.
30.
Tali questioni non sono fondate per le considerazioni di seguito
esposte.
3. - La legge provinciale n. 56 del 1978, al fine di formulare una
disciplina transitoria in tema di protezione della fauna e di caccia,
ha stabilito, all'art. 1, che "fino a quando non sara' emanata una
legge provinciale organica per la protezione della fauna e la
disciplina della caccia, continuano ad avere applicazione nel
territorio della Provincia autonoma di Trento le norme del T.U. 5
giugno 1939, n. 1016, modificato con la legge 2 agosto 1967, n. 799,
le leggi della Regione Trentino-Alto Adige 7 settembre 1964, n. 30;
16 dicembre 1969, n. 12, e 31 agosto 1970, n. 19, nonche' la legge
provinciale 5 ottobre 1976, n. 38". L'art. 2 della stessa legge n. 56
regola il quadro delle sanzioni amministrative conseguenti alle
violazioni di tali norme e stabilisce, in particolare, l'aggravamento
della sanzione prevista nell'art. 43 del T.U. n. 1016 del 1939, per
violazione del divieto di caccia nelle riserve senza l'autorizzazione
del concessionario. L'art. 3 detta, infine, alcune prescrizioni in
tema di sequestro delle armi e della selvaggina da parte degli agenti
di vigilanza venatoria.
Secondo l'ordinanza di rinvio tali disposizioni verrebbero a
violare gli artt. 5, 116 e 117 della Costituzione, in relazione alla
competenza provinciale in materia di caccia prevista dallo Statuto
speciale del Trentino-Alto Adige (art. 4, primo comma, e 8, n. 15),
dal momento che - attraverso il ricorso alla tecnica del rinvio
recettizio - avrebbero conservato dentro i confini territoriali della
Provincia la sopravvivenza di una normazione non piu' vigente (quale
quella espressa nel T.U. del 1939, abrogata ai sensi dell'art. 34,
ultimo comma, della legge n. 968 del 1977), cosi' da concretare
l'ipotesi (censurata da questa Corte con l'ordinanza n. 117 del 1988,
in relazione all'art. 105 dello Statuto speciale) di una legge
provinciale che "pur non regolando la materia, pretenda di impedire
l'applicazione di norme statali".
Inoltre - sempre ad avviso del giudice a quo - gli effetti di tale
disciplina, in quanto diretti a mantenere le riserve di caccia con-
template nell'art. 43 del T.U. n. 1016 del 1939, verrebbero a
contrastare con i principi fondamentali della legge di riforma
economico-sociale n. 968 del 1977, dove le riserve di caccia
risultano, invece, abolite (art. 36).
4. - Tali censure trascurano di considerare che la Provincia
autonoma di Trento, nell'esercizio della propria competenza esclusiva
in materia di caccia e nel rispetto dei limiti apposti a tale
competenza (art. 8, n. 15, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), dispone
della possibilita' di disciplinare la materia in questione anche
mediante un rinvio recettizio a norme statali gia' abrogate o in
corso di abrogazione, senza per questo eludere la condizione posta
dall'art. 105 dello Statuto speciale ai fini dell'applicazione, in
via suppletiva, delle leggi statali. E questo tanto piu' ove la legge
regionale - come e' accaduto nel caso di specie - non si sia limitata
a operare un rinvio ad una precedente disciplina, statale e
regionale, ma abbia anche attuato un autonomo intervento normativo,
prevedendo prescrizioni nuove e diverse, che in parte sono venute a
rettificare i contenuti della disciplina anteriore, in parte hanno
richiamato i contenuti della nuova legge statale (v. artt. n. 2 e n.
3).
Posta questa premessa, il giudizio va, pertanto, limitato alla
verifica della compatibilita' tra i contenuti dispositivi recepiti
attraverso il rinvio e i limiti statutari apposti al tipo di
competenza normativa che la Provincia ha inteso esercitare.
Vertendosi in una materia di competenza primaria, una simile verifica
andra' in primo luogo attuata ponendo a confronto le disposizioni
della legislazione statale, regionale e provinciale richiamate
nell'art. 1 della legge n. 56 del 1978 con le norme fondamentali
della legge-quadro sulla caccia n. 968 del 1977, in quanto legge di
riforma economico-sociale (v. sent. n. 1002 del 1988).
Su questo piano non e' dato, peraltro, rilevare tra la disciplina
provinciale impugnata (con riferimento particolare al mantenimento
delle riserve di caccia) e le norme fondamentali della legge n. 968
del 1977 un contrasto suscettibile di giustificare una pronuncia di
illegittimita' costituzionale. Non si presenta, invero, irragionevole
che la norma fondamentale espressa nell'art. 8 di tale legge in tema
di caccia controllata (come esercizio venatorio sottoposto a
limitazioni di tempo, di luogo e di specie cacciabili) possa trovare,
nell'ambito delle Regioni e delle Province a speciale autonomia,
modalita' attuative diverse, tali da comportare anche la
sopravvivenza dell'istituto della riserva di caccia affidata ad un
concessionario, ove detto istituto risulti orientato non tanto verso
la conservazione di un privilegio del passato, quanto verso la
realizzazione di quelle finalita' pubblicistiche, connesse alla
protezione della fauna selvatica, quale patrimonio indisponibile
dello Stato, che la legge-quadro statale ha inteso perseguire anche
attraverso "la gestione sociale delle attivita' rivolte ad un uso
razionale del territorio" (v. art. 15 legge n. 968 del 1977). Tali
finalita' possono ritenersi, infatti, connaturate alle
caratteristiche proprie delle riserve "di diritto" di cui e' causa,
istituite con legge dalla Regione Trentino-Alto Adige in vista del
perseguimento di un obbiettivo preminente di tutela del particolare
patrimonio faunistico della zona alpina.
Ne' valore di norma fondamentale, esclusiva di qualsivoglia
diversa disciplina da parte della Provincia autonoma, puo' essere
riconosciuto all'ultimo comma dell'art. 8, dove si regola il rilascio
del c.d. "tesserino venatorio" gratuito: tesserino che la Provincia
di Trento, con la propria normazione, non ha inteso eliminare, quando
ha stabilito (nell'art. 5 del decreto del Presidente della Giunta
regionale 13 agosto 1965, n. 129, che e', peraltro, disposizione non
compresa nell'oggetto del presente giudizio) che, per l'esercizio
della caccia nei territori inclusi nella riserva provinciale, il
cacciatore debba munirsi anche di un permesso annuale rilasciato a
titolo oneroso. Il carattere oneroso di tale permesso - correlato
alla copertura delle spese per la gestione, la sorveglianza ed il
ripopolamento della riserva (cfr. sent. 148 del 1979) - non puo',
d'altro canto, ritenersi in contrasto con le norme fondamentali della
legge-quadro n. 968, tenuto conto che anche in tale legge risulta
prevista la possibilita' di un contributo finanziario a carico dei
cacciatori ammessi a esercitare la caccia nei territori affidati alla
gestione sociale delle associazioni venatorie o di altre strutture
associative (v. art. 15, secondo, terzo e quarto comma).
Quanto precede viene a trovare conferma anche nel richiamo al
trattamento speciale che la stessa legge-quadro, all'art. 7, ha
inteso riservare al territorio delle Alpi come "zona faunistica a se
stante", da regolare con norme particolari "al fine di proteggere la
caratteristica fauna e disciplinare la caccia, tenute presenti le
consuetudini e le tradizioni locali": e questo tanto piu' ove si
consideri il rilievo che tale richiamo assume con riferimento al
Trentino-Alto Adige, dove l'esigenza di un regime speciale viene a
trovare il suo fondamento anche nella particolarita' dell'evoluzione
storica che ha caratterizzato, in questa Regione, la disciplina
dell'attivita' venatoria ( v. sentt. nn. 59 del 1965 e 71 del 1967).
L'insieme di queste premesse conduce, dunque, a dichiarare non
fondate le questioni prospettate, con riferimento ai limiti propri
della competenza provinciale in tema di caccia, nei confronti degli
artt. 1, 2 e 3 della legge della Provincia di Trento n. 56 del 1978.
5. - Risultano altresi' infondate le questioni sollevate nei
confronti degli artt. 1 e 2 della legge regionale 7 settembre 1964 n.
30, dove si stabilisce che i territori inclusi nell'elenco allegato
alla stessa legge (che coprono l'intero spazio territoriale delle due
Province autonome di Trento e Bolzano, con esclusione delle sole zone
gia' riservate ai privati) "sono costituiti di diritto in riserve di
caccia" e che "la gestione di tali riserve e' affidata, per il
territorio delle rispettive Province, alle sezioni provinciali
cacciatori di Trento e Bolzano della Federazione italiana della
caccia a vantaggio dei cacciatori iscritti e non iscritti".
Queste norme vengono censurate - oltre che con riferimento a
profili del tutto identici a quelli gia' esaminati in relazione alla
legge provinciale n. 56 del 1978 (preteso contrasto della
conservazione del regime riservistico e del permesso di caccia
rilasciato dal concessionario con norme fondamentali della legge n.
968 del 1977; pretesa elusione della disciplina statale da parte
della normazione regionale e provinciale) - per avere la legge in
questione vincolato a riserva l'intero territorio della Provincia di
Trento, affidando la gestione della stessa, in esclusiva, alla
rispettiva sezione provinciale della Federazione nazionale della
caccia.
Tali previsioni, ad avviso del giudice a quo, oltre a violare i
limiti della competenza propria della Regione Trentino-Alto Adige in
materia di caccia (artt. 5, 116, 117 e 118 della Costituzione, in
relazione agli artt. 4, primo comma, e 8, n. 15, dello Statuto
speciale), risulterebbero lesive, per i loro contenuti, anche degli
artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione.
A questo proposito va rilevato che, ai sensi della disciplina
impugnata, la Federazione nazionale della caccia opera, attraverso le
sue sezioni provinciali, come concessionaria ex lege della Provincia,
con un vincolo di gestione della riserva a vantaggio di tutti i
cacciatori "iscritti e non iscritti" all'organismo associativo. Tale
scelta, operata nell'ambito della discrezionalita' spettante al
legislatore regionale nell'esercizio di una sua competenza primaria,
non si presenta, di per se', lesiva dei principi di ragionevolezza,
di eguaglianza e di imparzialita' garantiti dal dettato
costituzionale, ove si consideri che la Federazione nazionale caccia,
pur nella sua veste privatistica, si caratterizza come l'associazione
maggiormente rappresentativa in sede nazionale e locale della
categoria dei cacciatori, associazione cui la stessa legge-quadro n.
968 del 1977 ha voluto attribuire, insieme con il riconoscimento
(art. 29, quarto comma), lo svolgimento di particolari funzioni
(artt. 5 e 30). Ne' dall'affidamento in esclusiva della gestione
della riserva alla sezione provinciale della Federazione risulta
possibile derivare una lesione della liberta' di associazione di cui
all'art. 18 della Costituzione, ove si tenga presente - anche a
prescindere dalla considerazione della partecipazione alla gestione,
consentita dal secondo comma dell'art. 2 della legge impugnata, anche
delle associazioni minori, che rappresentino almeno il cinque per
cento dei cacciatori - che tale sezione, nella sua funzione di
concessionaria, e' tenuta per legge a operare a vantaggio di tutti i
cacciatori "iscritti e non iscritti" e che non sussistono ostacoli in
grado di escludere o limitare l'adesione e la partecipazione dei
singoli cacciatori alla vita dell'organismo associativo (cfr. sentt.
nn. 69 del 1962; 71 del 1963; 33 e 59 del 1965; 71 del 1967).
Va, di conseguenza, esclusa la violazione degli artt. 3, 97 e 18
della Costituzione da parte della disciplina in esame.
6. - Per la sua prospettazione perplessa deve ritenersi, infine,
inammissibile la censura enunciata nei confronti delle stesse
disposizioni della legge regionale n. 30 con riferimento al principio
solidaristico di cui all'art. 2 della Costituzione, mentre le
doglianze formulate in relazione all'art. 120 della Costituzione ed
all'art. 18 dello Statuto speciale non possono trovare ingresso nel
giudizio, venendo a investire esclusivamente norme contenute nel
decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 129 del 1965,
sottratte - secondo quanto gia' rilevato - al controllo di
legittimita' costituzionale, in quanto sprovviste della forza di
legge.