Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale dott. Luis Durnwalder,
giusta deliberazione della giunta provinciale n. 7370/1991 del 9
dicembre 1991 (all. 1), rappresentata a difesa, tanto unitamente
quanto disgiuntamente, in virtu' di procura speciale del 9 dicembre
1991, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario
generale della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 16270; all. 2),
dagli avvocati prof. Sergio Panunzio e prof. Roland Riz, e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, ricorrente; contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidentre del Consiglio in carica; per il regolamento
di competenza in relazione al decreto del Ministero dell'interno di
concerto con il Ministro del tesoro, in data 19 ottobre 1991,
pubblicato il 26 ottobre 1991, recante "modalita' relative alle
certificazioni concernenti il bilancio preventivo 1992 delle
amministrazioni provinciali comunali e delle comunita' montane".
F A T T O
1. - Con il decreto imputato 19 ottobre 1991, il Ministro
dell'interno di concerto con il Ministro del tesoro ha approntato ed
approvato i "modelli" di certificati che sono allegati ad decreto
stesso, precisando che essi "devono essere usati dai comuni, dalle
province e dalle comunita' montane per compilare un certificato sul
bilancio 1992".
Secondo il decreto impugnato "detto certificato va allegato al
bilancio di previsione e con lo stesso inviato al competente organo
regionale di controllo in un originale e sei copie autentiche" e
"l'organo regionale di controllo, dopo aver attestato in calce al
certificato che lo stesso e' regolarmente compilato e corrispondente
alle previsioni del bilancio divenuto esecutivo, lo inoltra in
originale e tre copie autenticate, entro dieci giorni dall'avvenuto
esame e comunque entro il 28 febbraio 1992" .. "al commissariato del
Governo competente per gli enti e le comunita' montane delle province
di Bolzano e Trento".
Sempre secondo il decreto impugnato "il comitato regionale di
controllo invia, inoltre, copia del certificato alla regione e ne
restituisce una all'ente interessato" .. "ed il commissariato del
Governo competente per gli enti e le comunita' montane delle province
di Bolzano e Trento, provvedono ad inviare l'originale dei
certificati relativi agli enti ed alle comunita' montane, al
Ministero dell'interno ed una copia dei certificati stessi alla Corte
dei conti - sezione enti locali ed all'I.S.T.A.T.".
Nell'art. 2 il decreto impugnato prevede che "il certificato e'
firmato dal sindaco, dal presidente dell'amministrazione provinciale
o della comunita' montana, dal segretario, dal ragioniere ove esista
e dal revisore o dal presidente del collegio dei revisori" e che esso
"deve inoltre contenere l'attestazione firmata dal presente dal
comitato regionale di controllo" e che "Il certificato deve essere
redatto nel formato di cm 21 x 29,7 e scritto a macchina in ogni sua
parte senza aggiunte od omissioni. Tutti i dati finanziari debbono
essere espressi in migliaia di lire".
2. - Il decreto non tiene conto che la disciplina della materia
rientra nella competenza della provincia autonoma di Bolzano.
Infatti, in base allo statuto di autonomia d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (art. 8, primo comma, n. 21; art. 16, primo comma; art. 54,
cifra 5; art. 80 e art. 81, modificato dalla legge rinforzata 30
novembre 1989, n. 386) ed in base a precise nomie di attuazione che
regolano le zone e le comunita' montane (d.P.R. 22 marzo 1974, n.
279, art. 7) e che contengono le norme di attuazione dello statuto in
materia di finanza locale (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473), la materia
e' di competenza della provincia autonoma di Bolzano.
3. - Visto che l'impugnato decreto del Ministero dell'interno 10
settembre 1991 e' lesivo nelle sue singole parti e nel suo complesso
delle attribuzioni costituzionalmente garantite della provincia
autonoma di Bolzano, questa e' costretta a proporre ricorso per
regolamento di competenza per i seguenti motivi di
D I R I T T O
I. Violazione delle attribuzioni provinciali di cui all'art. 8,
primo comma, n. 21: art. 16. primo comma; art. 54, n. 5, nonche' agli
artt. 80 e 81 dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (nel testo
modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, che viene richiamata
anche in ragione dell'art. 5), nonche' alle relative norme di
attuazione di cui in modo particolare al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279
e al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473.
1. - L'impugnato decreto 19 ottobre 1991 prevede all'art. 1 che "I
comuni, le province e le comunita' montane devono compilare un
certificato sul bilancio 1992 conforme agli allegati modelli che
fanno parte integrante del presente decreto. Detto certificato va
allegato al bilancio di previsione e con lo stesso inviato al
competente organo regionale di controllo in un originale e sei copie
autentiche. L'organo regionale di controllo, dopo aver attestato in
calce al certificato che lo stesso e' regolarmente compilato e
corrisponde alle previsioni del bilancio divenuto esecutivo, lo
inoltra in originale e tre copie autenticate, entro dieci giorni
dall'avvenuto esame e comunque entro il 28 febbraio 1992 alle
prefetture competenti per territorio, alla presidenza della giunta
regionale della Valle d'Aosta, per gli enti e le comunita' montane di
quella regione, ed al commissariato del governo competente per gli
enti e le comunita' montane delle province di Bolzano e Trento. Il
comitato regionale di controllo invia, inoltre, copia del certificato
alla regione e ne restituisce una all'ente interessato. Le prefetture
la presidenza della giunta regionale della Valle d'Aosta per gli enti
e le comunita' montane di quella regione ed il commissariato del
governo competente per gli enti e le comunita' montane delle province
di Bolzano e Trento, provvedono ad inviare l'originale dei
certificati relativi agli enti ed alle comunita' montane, al
Ministero dell'interno ed una copia dei certificati stessa alla Corte
dei conti - sezione enti locali ed all'I.S.T.A.T.".
L'art. 2 del decreto ministeriale prescrive poi che "il
certificato e' firmato dal sindaco, dal presidente
dell'amministrazione provinciale o della comunita' montana, dal
segretario, dal ragioniere ove esista e dal revisore o dal presidente
del collegio dei revisori. Deve inoltre contenere l'attestazione
firmata dal presente del comitato regionale di controllo. Il
certificato deve essere redatto nel formato di cm 21 x 29,7 e scritto
a macchina in ogni sua parte senza aggiunte od omissioni. Tutti i
dati finanziari debbono essere espressi in migliaia di lire".
2. - Questo decreto impugnato invade le competenze ed attribuzioni
della provincia autonoma di Bolzano, la quale ha competenza
secondaria "in materia di finanza locale" (art. 80 statuto) con
potere-obbligo di corrispondere "ai comuni stessi idonei mezzi
finanziari, da concordare fra il presidente della relativa giunta
provinciale ed una rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni"
(art. 81 statuto).
Alla giunta provinciale della provincia autonoma di Bolzano spetta
poi ai sensi dell'art. 54, n. 5, statuto "5) la vigilanza e la tutela
sulle amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficienza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti
locali, compresa la facolta' di sospensione e scioglimento dei loro
organi in base alla legge. Nei suddetti casi e quando le
amministrazioni noti siano in grado per qualsiasi motivo di
funzionare spetta anche alla giunta provinciale la nomina di
commissari, con l'obbligo di sceglierli, nella provincia di Bolzano,
nel gruppo linguistico che ha la maggioranza degli amministratori in
seno all'organo piu' rappresentativo dell'ente.
Restano riservati allo Stato i provvedimenti straordinari di cui
sopra allorche' siano dovuti a motivi di ordine pubblico e quando si
riferiscono a comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti".
3. - In esecuzione delle norme statutarie e' stata emanata la
norma di attuazione "d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473 (norma di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di finanza locale"), con la quale e' stato disposto il
trasferimento delle competenze statali alla provincia autonoma di
Bolzano: art. 1 "Le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in
ordine alle autorizzazioni in materia di finanza locale e alle
integrazioni, anche ai fini del risanamento dei bilanci dei comuni,
esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello
Stato, sia per il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere
nazionale o sovraprovinciale e quelle gia' spettanti alla regione
Trentino-Alto Adige nelle stesse materie, sono esercitate, per il
rispettivo territorio, dalle province di Trento e di Bolzano, con
l'osservanza delle norme del presente decreto. Restano salve le
competenze della regione in materia di ordinamento dei comuni".
La stessa nomina di attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473)
dispone poi, all'art. 2, che: "Nella vigilanza e tutela di cui
all'art. 54, n. 5), del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, si intendono compresi tutti i provvedimenti di
controllo in materia di finanza locale".
4. - Visto che' tutta la disciplina della finanza locale, compresa
la verifica e il controllo della spesa, attiene alla competenza
provinciale, il Ministro dell'interno e il Ministro del tesoro non
avevano nessun potere di predisporre ed approntare "modelli" sui
quali gli enti e le comunita' montane della provincia autonoma di
Bolzano "devono" compilare un certificato sul bilancio preventivo
1992.
5. - Si aggiunga che la predisposizione dei conti preventivi degli
enti e delle comunita' montane, e il relativo controllo attengono
alla materia di controllo e vigilanza della finanza locale che e'
anch'essa di spettanza della giunta provinciale di Bolzano e non gia'
del commissario del governo o dei Ministri che hanno emanato il
decreto impugnato.
6. - Palesemente lesivo e' anche l'obbligo previsto dal decreto
che i conti preventivi degli enti locali e delle comunita' montane
della provincia autonoma di Bolzano debbano essere trasmessi al
"competente organo regionale di controllo" che poi lo deve
trasmettere al commissariato del Governo, che sono organi del tutto
incompetenti in niateria, anziche' all'organo che ha specifica
competenza in materia, cioe' alla giunta provinciale.
Altrettanto lesiva e' poi la prevista trasmissione di tale atto al
Ministero dell'intenio, alla Corte dei conti sezione enti locali,
all'I.S.T.A.T., oltre che agli enti e alle comunita' montane.
7. - Il decreto impugnato viola, inoltre, il chiaro disposto della
norma di attuazione d.P.R. n. 473/1975 che all'art. 6 disciplina
espressamente il coordinamento fra le province di Trento e di Bolzano
e lo Stato, ribadendo che le prime devono comunicare annualmente i
propri programmi, nei settori della finanza locale, dei lavori
pubblici e dell'edilizia comunque sovvenzionata, al Ministro per il
tesoro che, sentiti i competenti organi della cassa depositi e
prestiti, indica il limite dei mezzi che la cassa sara'
presumibilmente in grado di destinare nelle rispettive province in
base ai criteri generali stabiliti per i propri interventi.
Il decreto impugnato sovrappone a questo coordinamento una
disciplina esclusiva dello Stato che palesemente viola ed invade la
sfera di competenza attribuita alla provincia autonoma di Bolzano.
II. Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie gia' indicate, anche per violazione del principio di
legalita'.
1. - Il decreto impugnato richiama nelle premesse una disposizioni
di legge, che non conferisce affatto il potere de quo ai due
Ministri.
L'art. 25, secondo comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142,
infatti, non assegna ai Ministri in questione la possibilita' di
decretare riguardo ai conti preventivi degli enti e delle comunita'
montane della provincia autonoma di Bolzano: non solo, ma il Ministro
del tesoro e il Ministro dell'interno non sono neppure menzionati
nell'articolo in questione.
Basta leggere tale disposizione per accorgersi che nulla lascia
desumere che spetti ai due Ministri erogare alla competenza
provinciale.
2. - Anzi proprio tale legge 8 giugno 1990, n. 142, alla quale il
decreto impugnato fa espressamente richiamo, prevede la salvaguardia
delle competenze della provincia autonoma di Bolzano: "La presente
legge detta i principi dell'ordinamento dei comuni e, delle province
e ne determina le funzioni. 2. Le disposizioni della presenta legge
non si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province
autonome di Trento e Bolzano se incompatibili con le attribuzioni
previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione. 3. Ai
sensi dell'art. 128 della Costituzione, le leggi della Repubblica non
possono introdurre deroghe ai principi della presente legge se non
mediante espressa modificazione delle sue disposizioni" (art. 1,
secondo comma).
Trattandosi nella fattispecie di attivita' connesse con competenze
devolute alla provincia autonoma di Bolzano, ogni ingerenza diretta
dello Stato in materia e' esclusa.
3. - Il decreto impugnato e' quindi privo di apertura legislativa
e viola palesemente il principio di legalita'.
Secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (da ultimo
sentenza n. 204/1991, ed ivi riferimenti alla giurisprudenza
precedente), e' principio ormai pacifico quello secondo cui la
carenza di una idonea base legislativa del provvedimento statale
impugnato sia un vizio deducibile in sede di conflitto di
attribuzione fra Stato e regioni (o province autonome).
4. - La manifesta carenza di potere dei Ministri del tesoro e
dell'interno a decretare in materia per quel che riguarda il
territorio della provincia autonoma di Bolzano, risulta poi dalla
stessa finalita' indicata nel decreto stesso.
Infatti, nella provincia autonoma di Bolzano il finanziamento dei
comuni e delle comunita' montane e degli enti locali e' competenza
della provincia stessa, ed e' quindi la provincia che emana ogni anno
una legge provinciale in tema di finanza locale, creando i
presupposti e gli elementi essenziali per la formazione dei bilanci
preventivi di tali enti.