Ricorso per conflitto di attribuzioni per la regione Toscana in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale
rappresentato e difeso per mandato a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio elettivamente
domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in forza della
deliberazione g.r. n. 10981 del 13 dicembre 1991 contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore per l'annullamento del decreto
del Ministro del turismo e dello spettacolo 16 ottobre 1991
"determinazione delle modalita' di trasmissione e di pubblicazione
dei prezzi dei servizi delle strutture ricettive, nonche' delle
attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di
concessione", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 28
ottobre 1991, pagg. 4 e segg.
1. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 205 del 2 settembre 1991 veniva
pubblicata la legge 25 agosto 1991, n. 284, avente ad oggetto la
"liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di
sostegno alle imprese turistiche".
Tale legge, per il suo contenuto lesivo delle competenze regionali
costituzionalmente garantite, e per il contrasto con gli artt. 117,
118 e 97 della Costituzione, veniva impugnata davanti alla Corte
costituzionale da varie regioni, tra cui la regione Toscana, con
ricorso attualmente pendente con il n. reg. ric. 45/1991.
Successivamente, nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 28 ottobre
1991, e' stato pubblicato il decreto del Ministro del turismo del 16
ottobre 1991 che determina le modalita' di trasmissione e di
pubblicazione dei prezzi dei servizi delle strutture ricettive,
nonche' delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime
di concessione.
Per effetto di tale decreto, viene ulteriormente perseguito il
disegno di violazione delle competenze regionali costituzionalmente
garantite nella materia del turismo e dell'industria alberghiera, dal
momento che il provvedimento impugnato indica modalita' di
trasmissione e pubblicazione dei prezzi senza tener conto
dell'avvenuto trasferimento delle funzioni amministrative relative
alla predetta materia, il quale concerne, sulla base degli artt.
56-60 del d.P.R. n. 616/1977, tutti i servizi le strutture e le
attivita' pubbliche o private riguardanti l'organizzazione e lo
sviluppo del turismo regionale, anche nei suoi aspetti ricreativi e
dell'industria alberghiera.
2. - Il decreto e' adottato ai sensi dell'art. 1, quarto comma,
della legge n. 284/1991.
Il fatto che la sua emanazione sia prevista dalla legge non
smentisce ne' sminuisce la sua natura di provvedimento illegittimo e
la lesivita' delle sue prescrizioni rispetto alle competenze
regionali costituzionalmente garantite.
Il contenuto del decreto, infatti, comporta che, in virtu' degli
artt. 3 e segg., i soggetti indicati nell'art. 2, ossia gli operatori
di tutte le strutture ricettive di cui all'art. 6 della legge-quadro
sul turismo (legge n. 217/1983), debbano comunicare i prezzi minimi e
massimi dei servizi sulla base dello schema tipo all'allegato A del
decreto, e non possano praticare prezzi superiori ai massimi o
inferiori ai minimi, ad eccezione dei casi indicati nell'art. 3,
terzo comma, del decreto.
Inoltre, ai sensi dell'art. 3, quarto comma, qualora venga
praticato un prezzo complessivo, questo non potra' essere superiore
alla somma dei prezzi comunicati per i singoli servizi offerti.
Ai sensi dell'art. 4, la comunicazione deve avvenire entro il 1
marzo (per i prezzi da praticarte dal 1 giugno dello stesso anno) ed
entro il 1 ottobre (per i prezzi da praticare dal 1 gennaio
dell'anno successivo) da parte dei soggetti indicati dall'art. 2 alle
regioni competenti e alle province autonome di Trento e Bolzano o
agli enti dalle stesse delegate (nonche' - per gli stabilimenti
balneari - alle capitanerie di porto competenti per territorio).
L'art. 4, quarto comma, stabilisce che per gli esercizi di nuova
apertura la comunicazione deve essere effetuata entro trenta giorni
dalla data di apertura e che nel medesimo termine sara' comunicata
l'eventuale cessione dell'esercizio o la cessazione dell'attivita'.
3. - Come gia' accennato, il decreto viola non meno della legge n.
284/1991 le competenze regionali in materia di turismo, dal momento
che insiste nel perseguire il disegno di liberalizzazione dei prezzi
turistici che la legge aveva introdotto.
Va dunque ricordato anche in questa sede che con gli artt. 56-60
del d.P.R. n. 616/1977 era stato indicato con chiarezza che il
trasferimento delle funzioni amministrative relative alla materia in
oggetto concerneva "tutti i servizi, le strutture e le attivita'
pubbliche o private riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del
turismo regionale, anche negli aspetti ricreativi e dell'industria
alberghiera", rendendosi in tal modo manifesta l'ampiezza del
trasferimento, dal quale nessuna funzione poteva ritenersi esclusa.
La legge n. 217/1983, nel definire i principi fondamentali in
materia di turismo ed industria alberghiera, stabiliva esplicitamente
che "restano ferme le competenze previste dal d.P.R. n. 616/1977", e
tale disposizione e' stata sottolineata dalla Corte nella sentenza n.
195/1986, punto 2.1.
In ordine ai prezzi, la legge-quadro per il turismo non conteneva
nesuna disposizione, salvo quella dell'art. 7, ultimo comma, secondo
la quale "il regime dei prezzi concordati, previsto dalla presente
legislazione per gli alberghi, e' esteso a tutte le strutture
ricettive indicate nell'art. 6, gestite da imprese turistiche".
E' evidente pertanto che la norma non conteneva altro precetto se
non quello di una estensione a tutte le strutture ricettive del re-
gime dei prezzi sino ad allora vigente, che a torto la legge definiva
come regime di prezzi "concordati", in quanto il diritto vivente ha
avuto piu' volte occasione di tornare sull'art. 7, ultimo comma,
sempre constatando che tale espressione costituisce il frutto di un
mero errore materiale e non ha l'effetto di sottrarre gli alberghi
dal regime prorpio delle tariffe "amministrate" delineato dal r.d.-l.
n. 2049/1935 e dal d.l.l. n. 347/1947 e successive modificazioni,
cfr. t.a.r. Lazio, Latina, 30 aprile 1990, n. 390 in t.a.r. 1990, I,
1865; t.a.r. Lazio, sezione terza, 19 agosto 1988, n. 954 Foro amm.,
1989, 288; t.a.r. Lazio, sezione terza, 10 ottobre 1988, n. 1134,
ivi, 1989, 761; t.a.r. Emilia-Romagna, Parma, 6 marzo 1989, n. 76
t.a.r., 1989, I, 1827; t.a.r. Emilia-Romagna, sezione Parma, 11
febbraio 1986, n. 54, ivi, 1986, I, 1407).
4. - Per conseguenza, la portata precettiva della legge n.
217/1983 non era quella di una indicazione contenutistica sul modo di
formazione dei prezzi, rispetto al quale la legge-quadro non contiene
alcuna innovazione e si limita a far riferimento ad una disciplina
previgente: ma era quella della estensione di tale regime a tutte le
strutture turistico-ricettive, e dunque quella di un vincolo a non
consentire che il regime dei prezzi di esse fosse tra di loro
differenziato.
In altre parole, non puo' dirsi che dalla legge-quadro emerga
alcuna innovazione, ne' alcun principio vincolante per l'esercizio
delle competenze regionali in materia in ordine al regime dei prezzi
delle strutture ricettive, se non quello della attribuzione di una
identica disciplina a tutte le strutture ricettive. La legge-quadro
si limita a richiamare la disciplina previgente, rendendo
generalizzato il regime da essa previsto: e dunque, se di principio
puo' parlarsi, esso consiste semplicemente nella necessita' che sia
riservato un trattamento identico alle varie strutture ricettive dal
punto di vista della disciplina dei prezzi, in ordine alla quale, e
al contenuto di essa, nulla e' innovato.
5. - In questa situazione, pertanto, nulla impediva e impedisce
alle regioni di intervenire nella materia dei prezzi delle strutture
turistico-ricettive, salvo il rispetto della attribuzione di una
stessa disciplina agli alberghi e alle altre strutture ricettive in-
dicate nell'art. 6 della legge-quadro, anche modificando la
legislazione statale previgente. Questa era legittima sino al momento
in cui la materia del turismo e dell'industria alberghiera non era
stata trasferita alle regioni, ma veniva legittimamente sostituita da
differenti normative regionali al momento in cui le regioni, a
seguito del trasferimento di competenze, avessero fornito una loro
autonoma disciplina dei prezzi, ossia di un profilo tipico, rilevante
e strettamente connesso, sotto il profilo funzionale, alla
esplicazione delle attivita' e delle funzioni in materia turistico-
alberghiera.
Cio' e' quanto infatti avvenuto in realta'.
Legittimamente, e sempre con l'assenso degli organi governativi
competenti, la legislazione regionale e' intervenuta dopo la legge n.
217/1983 per fornire una autonoma disciplina di prezzi "concordati",
in attuazione della generalizzata competenza regionale in materia.
Si puo' ricordare che la regione Lazio ha emanato una propria
legge in materia di tariffe alberghiere (legge regione Lazio n.
49/1985), conferendo al presidente della giunta regionale il potere
di fissarne annualmente i criteri di determinazione e alla
commissione tecnica provinciale il potere di concordare il prezzo,
con disciplina che il diritto vivente ha riconosciuto legittima) cfr.
t.a.r. Lazio, Latina n. 390/1990 cit.).
Anche la regione Toscana e' intervenuta in materia, da ultimo con
la legge regione Toscana 30 maggio 1988, n. 40, ritualmente vistata
dal commissario di Governo e pubblicata sul B.U.R.T. n. 33 dell'8
giugno 1988.
Ai sensi dell'art. 1 della legge, essa - in conformita' alla legge
n. 217/1973 - "disciplina le procedure per l'attuazione del regime
dei prezzi concordati per le strutture ricettive indicate nell'art. 6
della detta legge e gestite da imprese turistiche"; delega alla
provincia le funzioni amministrative relative al regime dei prezzi
concordati; stabilisce che la determinazione dei prezzi spetta ad una
apposita commissione provinciale (art. 3) e disciplina le modalita'
di nomina e le procedure del funzionamento di tale determinazione
(artt. 4, 5 e 6).
Prezzi liberi sono consentiti solo per gli alberghi classificati 5
stelle lusso, 5 stelle e 4 stelle, e per i campeggi e le residenze
turistico-alberghiere classificati 4 stelle (art. 5, quarto comma);
negli altri casi, e' stabilito per l'appunto un regime di prezzi
effettivamente concordati, e non piu' amministrati. Conformemente poi
al principio (la cui legittimita' e' stata piu' volte sottolineata
dalla Corte, cfr. sentenze nn. 1034 e 740 del 1988 e 77/1987) secondo
il quale nelle materie in cui la regione ha competenze sostanziali
essa gode altresi' del potere di disciplinare e irrogare le sanzioni
amministrative, la legge regione Toscana n. 40/1988 stabilisce un re-
gime di vigilanza e controllo e di sanzioni (artt. 9 e 10).
6. - Tale normativa, va ripetuto, costituisce legittima
estrinsecazione delle competenze regionali in materia di turismo ed
industria alberghiera, la cui estensione e' tale da ricomprendere
tutti i servizi, le strutture e le attivita' riguardanti
l'organizzazione e lo sviluppo del turismo.
7. - In questa situazione, l'intervento del Ministero per il
turismo e lo spettacolo, che conferma quello incostituzionale del
legislatore statale, viola la competenza regionale in materia
disciplinando con una norma di dettaglio un profilo essenziale della
disciplina dell'attivita' alberghiera, come tale gia' oggetto di
specifica disciplina normativa regionale.
Le regole stabilite dal decreto, e in particolare quelle di cui
agli artt. 3 e 4, introducono nel dettaglio un meccanismo
diametralmente opposto a quello preesistente, confermato dalla legge-
quadro sul turismo e che aveva introdotto le regioni, tra cui la
regione Toscana ad emanare una prorpia normativa in materia, in
attuazione delle competenze ad esse spettanti nella materia
turistico-alberghiera.
La lesione e' tanto piu' grave in quanto, da un lato, la natura di
estremo dettaglio delle previsioni contenute nel decreto costituisce
una interferenza tanto piu' indebita e lesiva quanto piu'
particolareggiata; e, dall'altro, il decreto dimostra di inserirsi in
un disegno complessivo di eversione di tali competenze, proseguendo
nel meccanismo di sottrazione alle regioni della disciplina dei
prezzi nelle strutture ricettive che rientra nella funzione ad esse
organicamente trasferita di disciplina della materia del turismo e
dell'industria alberghiera.
8. - L'art. 1 della legge n. 284/1991 indica che il decreto del
Ministro del turismo previsto dal quarto comma "stabilisce .. le
modalita' di trasmissione e di pubblicazione dei prezzi di cui al
secondo comma": e cio' per consentire agli operatori del settore di
comunicare i prezzi ai soli fini della pubblicita' di cui al r.d.-l.
n. 2049/1935 convertito nella legge n. 526/1936 e successive
modificazioni (art. 1, secondo comma).
L'ambito del potere attribuito al Ministro e' dunque
specificamente indicato dalla legge, sia in relazione al contenuto
dell'emanando decreto, sia in relazione ai suoi fini.
Orbene, il provvedimento impugnato esorbita da tale ambito sotto
molteplici profili.
Esso, infatti, contiene disposizioni prescrittive sulla necessaria
configurazione dei prezzi "liberalizzati" in prezzi minimi e massimi
(laddove la legge riservata al Ministro solo l'indicazione delle
modalita' di comunicazione dei prezzi liberalizzati, ossia
liberamente fissati dagli operatori); in tema di eccezioni alla
praticabilita' di prezzi massimi indicati (per i soggetti individuati
dall'art. 3, terzo comma); in tema di contenimento dei prezzi
complessivi nella somma dei prezzi comunicati per i singoli servizi
(art. 3, quarto comma, che ancora una volta contravviene alla
prescrizione di liberalizzazione contenuta nella legge n. 284/1991,
in tema - ancora - di comunicazione dell'eventuale cessione
dell'esercizio o della cessazione dell'attivita' (art. 4, quarto
comma).
Si tratta, in questi ed in altri casi, di profili non ricompresi
ne' ricomprendibili, direttamente o indirettamente, nel regime di
comunicazione e pubblicazione dei prezzi liberalizzati, e pertanto
del tutto eserbitanti dall'ambito legislativamente previsto entro il
quale avrebbe dovuto mantenersi il decreto.
E' evidente che i profili suesposti non sono riconducibili alla
liberalizzazione. Se questa e', come viene preteso dalla legge n.
284/1991, la "libera determinazione" dei prezzi da parte degli
operatori, e' contraddittoria e viziata da eccesso di potere la
pretesa di mantenere forme di controllo e regolamentazione sui
prezzi, quali sono quelle che impongono la determinazione di prezzi
minimi e massimi; la previsione di eccezioni (che sono soltanto
quelle previste dal decreto) alla non praticabilita' di prezzi
inferiori ai minimi o superiori ai massimi dichiarati; l'introduzione
della facolta' di praticare prezzi complessivi, purche' il loro
ammontare non sia superiore alla somma di quelli comunicati per i
singoli servizi offerti.
Tutto cio', da un lato conferma che il decreto non si limita a
dettare regole sulle modalita' di comunicazione dei prezzi: e, per
cio' stesso, incorre nelleccesso di potere, nella violazione dei
principi in tema di gerarchia delle fonti, nella violazione di legge;
dall'altro, manifesta che la pretesa "liberalizzazione" in realta'
altro non e' se non un modo per ritrasferire indebitamente allo Stato
competenze regionali - per giunta, gia' esercitate dalla regione
Toscana - attinenti alla materia del turismo e dell'industria
alberghiera.
Quando si pretese (come fa il decreto) di disciplinare con atto
amministrativo ministeriale persino i casi in cui l'offerta turistica
puo' godere di trattamenti privilegiati (questa e' il caso, ad
esempio, delle eccezioni poste dall'art. 3, terzo comma), non si puo'
concludere ne' che e' in atto una liberalizzazione, ne' che non si
violano competenze regionali, dal momento che si stabilisce che sono
i soggetti suscettibili di fruire di un'offerta turistica
privilegiata e' funzione attinenti alla disciplina del turismo, ossia
di una materia trasferita alle regioni.
La realta' e' pertanto che la pretesa liberalizzazione si conferma
- con il decreto impugnato - semplicemente un modo per sottrarre alla
regioni competenze che ad esse indubitabilmente spettano
nell'esercizio delle funzioni attinenti alla materia del turismo e
dell'industria alberghiera, come gia' avevamo la legge n. 284/1991.
9. - Il fatto che il decreto contenga disposizioni che vanno oltre
la mera disciplina della comunicazione e pubblicazione dei prezzi
significa che il Ministro esercita il proprio potere in un ambito nel
quale, in virtu' degli artt. 117 e 118 della Costituzione, e delle
norme interposte costituite dagli artt. 56-60 del d.P.R. n. 616/1977
e dalla legge n. 217/1983, la competenza e' invece costituzionalmente
riservata alle regioni.
Anche qualora si potesse ammettere (e non si puo', come abbiamo
visto) che il regime dei prezzi e' sottratto a tale competenza, cio'
non potrebbe dirsi in alcun modo per aspetti che non coincidono con
tale regime e con la relativa disciplina, quali sono quelli in
precedenza segnalati.
Tali aspetti rientrano pienamente nell'ambito della competenza
regionale in tema di turismo e costituiscono forme di estrinsecazione
di tale competenza: cosicche' non puo' essere accettato, in quanto
costituente lesione di poteri costituzionalmente garantiti, che il
Ministro del turismo svolga attivita' ed eserciti poteri per i quali
non ha competenza.