LA CORTE DI APPELLO
Riunita in camera di consiglio ha emesso la seguente ordinanza
nella causa civile di contenzioso elettorale in grado di appello
iscritta al n. 584 del ruolo generale contenzioso dell'anno 1991,
posta in decisione all'udienza collegiale del 24 maggio 1991 e
vertente tra Socciarelli Candido elettivamente domiciliatoto in Roma,
via Giovanni Paisiello n. 55, presso lo studio del prof. avv. Franco
Gaetano Scoca che lo rappresenta e difende, unitamente agli avv.ti
Wilfredo Vitalone e Antonio Cochetti, come da delega a margine
dell'atto di appello, appellante e Rosato Rosati, elettivamente
domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3, presso lo studio del prof.
avv. Giuseppe Guarino che lo rappresenta e difende come da delega a
margine del controricorso appellato e con l'intervento del
procuratore generale presso la Corte d'appello.
Oggetto: contenzioso elettorale. Dichiarazione di ineleggibilita'
a consigliere regionale.
Rilevato che Candido Socciarelli ha proposto appello avverso la
sentenza del tribunale di Roma - n. 8844 del 14/24 gennaio 1991 - con
la quale, in accoglimento del ricorso di Rosato Rosati, e' stato
dichiarato ineleggibile alla carica di consigliere regionale del
Lazio.
Considerato che l'ineleggibilita' e' stata ritenuta e dichiarata
con riferimento all'art. 2, primo comma, n. 11 della legge 23 aprile
1981, n. 154 perche': a) l'uso nello stesso testo legislativo del
termine "istituto" (consorzio o azienda) per definire una situazione
di ineleggibilita', e di quello di "ente" (istituto o azienda) per
definire una situazione di semplice incompatibilita' (art. 3, primo
comma, n. 1), non avrebbe sostanzialmente alcuna rilevanza perche'
entrambe le locuzioni (istituto ed ente) sarebbero riferibili a
qualsiasi gruppo organizzato, volto al conseguimento di una finalita'
o scopo concreto e determinato, indipendentemente dalla sua natura
pubblica o privata e dal conferimento al medesimo della personalita'
giuridica (Cass. 16 maggio 1972, n. 1479); b) l'ERSAL deve
qualificarsi come ente "dipendente" dalla regione, in base a vari
criteri essendo un tipico ente "strumentale", e non come ente
soggetto alla "vigilanza" della regione, si da' determinare per gli
amministratori la situazione di ineleggibilita' di cui al citato art.
2, primo comma n. 11, anzicche' quella di incompatibilita' di cui al
successivo art. 3, primo comma, n. 1; c) il Socciarelli ha dato le
dimissioni dalla carica soltanto il 17 maggio 1990, quindi oltre il
giorno fissato per la presentazione della candidatura, ed anzi ha
partecipato alla campagna elettorale del 6/7 maggio 1990
propagandando fra gli agricoltori la sua qualifica di membro del
comitato esecutivo dell'Ersal, incorrendo nella causa di
ineleggibilita' di cui al citato art. 2, primo comma n. 11 della
legge 154/1981;
Rilevato che il Socciarelli nel ricorso in appello, oltre a motivi
di merito, ha eccepito l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2,
primo comma, n. 11 della citata legge n. 154/1981, in riferimento
agli articoli 3 e 51 della Costituzione, sotto un duplice profilo:
per illogicita' e contraddittorieta' dell'intero testo legislativo e
per l'esistenza al suo interno di elementi di incogruita' rispetto
alla ratio degli istituti su cui e' fondata la disposizione stessa;
deducendo, sotto il primo profilo, che nonostante l'intenzione del
legislatore fosse quella di mettere ordine nel complesso settore, al
fine di realizzare in concreto una disciplina organica per tutte le
diverse ipotesi di ineleggilita' e incompatibilita' in conformita'
del dettato costituzionale in materia di elettorato passivo, il testo
legislativo approvato, come risulta dal tormentato iter normativo, e'
stato il frutto evidente di una estema superficialita' e
approssimazione, tanto e' che la disposizione in esame, introdotta
all'ultimo momento per designare un'ipotesi di ineleggibilita', usa
la locuzione di "enti dipendenti" che e' troppo generica ed ambigua
per poter soddisfare alle esigenze di certezza del diritto di
elettorato passivo garantito dalla costituzione; deducendo, sotto il
secondo profilo, che la disposizione de qua risulta illogica in
relazione alla ratio dell'ineleggibilita' in quanto non e'
sufficiente che l'ente di appartenza sia "dipendente" dall'ente
interessato alla consultazione elettorale, ma occorre che anche la
posizione del candidato sia tale in concreto, per il suo ruolo
nell'ambito dell'ente dipendente e soprattutto per il ruolo dell'ente
stesso, da poter influire sugli orientamenti degli elettori, cosa
difficilmente ravvisavile nel caso di enti con compiti esclusivamente
tecnici, come gli enti di sviluppo in agricoltura;
Considerato che questa Corte, con ordinanza del 22 maggio 1991,
nella causa tra Salvati Domenico e Gentile Giuseppe, ha gia'
sollevato eccezione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, primo
comma, n. 11 della legge n. 154/1981 in riferimento all'art. 51 della
Costituzione, osservando testualmente:
che la disposizione citata, in quanto riferita agli enti
"dipendenti" e' di contenuto estremamente generico ed improprio, tale
da portare ad un ampliamento della nozione oltre ogni limite ed a
rendere impossibile la distinzione tra enti dipendenti ed enti
vigilati che, invece, il legislatore ha ritenuto di fondamentale
rilievo, tanto da farne derivare, riguardo ai primi, la piu' grave
situazione di ineleggibilita' e, riguardo ai secondi la situazione di
incompatibilita';
che secondo la costante giurisprudenza della Corte
costituzionale, le cause di ineleggibilita' sono di stretta
interpretazione e devono essere contenute entro i limiti
rigorosamente necessari al soddisfacimento delle esigenze di pubblico
interesse, ricolleganti alla fusione elettorale cui sono di volta in
volta preordinate, sicche', se l'art. 51 della Costituzione rimette
alla legge di stabilire i requisiti di eleggibilita', i quali possono
essere cosi' positivi come negativi od ostativi, e' fuor di dubbio
che "proprio perche' questi ultimi, risolvendosi in cause di
ineleggibilita', formono altrettante eccezioni al generale e
fondamentale principio, enunciato in apertura dallo stesso art. 51,
del libero accesso, in condizioni di uguaglianza, di tutti i
cittadini alla cariche elettive, e' necessario che siano tipicizzati
dalla legge con determinatezza e precisione sufficienti ad evitare,
quanto piu' possibile, situazioni di persistente incertezza, troppo
frequenti contestazioni, soluzioni giurisprudenziali contradditorie,
che finirebbero per incrinare gravemente, in fatto, la proclamata
capacita' elettorale passiva dei cittadini" (cfr. sentenza 28
novembre 1972, n. 166, nonche' le conformi nn. 46 e 108 del 1969; 38
e 189 del 1971, 58/1972, 171/1974, 43/1987, 235/1988 e 510/1989);
che tale situazione e' perfettamente riscontrabile nella specie,
giacche' la categoria degli enti dipendenti non e' tipicizzata con
caratteri univoci, riconoscibili e definiti, tanto e' vero che anche
la dottrina piu' qualificata, pur richiamando criteri astratti di
differenziazione, distingue ora a seconda dell'intensita' dei poteri
di controllo dell'ente vigilante, ora dell'ampiezza della sfera di
autonomia dell'ente vigilato, ora del coordinamento dell'attivita'
dell'uno con l'attivita' dell'altro, ora della titolarita' -
esclusiva o concorrente o subordinata - del potere di scelta dei
fini, delle priorita' e dei mezzi d'azione, ora del potere
d'imprimere direttive e, quindi, di approvare il bilancio preventivo
dell'ente e cioe' l'attivita' che questo si propone di svolgere, gli
enti indipendenti dagli enti ausiliari e questi, a loro volta, dagli
enti strumentali sulla base di enunciazioni empiriche e spesso
svincolante dal dato concreto;
che criteri univoci di valutazione del parametro di "dipendenza"
non sono stati neppure espressi dalla giurisprudenza che si e'
occupata della questione, giacche', nell'adottare la soluzione
negativa, ora si e' privilegiata la circostanza dell'essere l'ente in
questione destinatario di ordini e di "disciplina" da parte dell'ente
sovraordinato (Cass. 17 marzo 1982, n. 1720); ora la circostanza che
a quest'ultimo siano riservate attribuzioni in ordine alla scelta
delle persone preposte alla sua organizzazione una costante e
penetrante ingerenza nella gestione o quando l'azione dell'ente
dipendente si riveli in qualche modo, sia pure lato sensu, riferibile
all'ente sovraordinato (Cass. 19 ottobre 1984, n. 5524); ora si e'
preteso il potere di quest'ultimo di incidere sul processo formativo
della volonta' dell'ente sottordinato (Cass. 9 marzo 1988, n. 2356);
ora, infine, se ne pretesa una "autonomia gestionale e finanziaria"
(Cass. 21 aprile 1988, n. 3081); nell'adottare invece, la soluzione
positiva, ora si e' apprezzata esclusivamente la circostanza
dell'operare in materie attribuite alla competenza legislativa e
amministrativa della regione (Cons. di Stato, sez. IV, 27-10-1981 n.
792; Cons. di Stato, sez. IV, 23 marzo 1979, n. 196); ora si e' dato
rilievo all'esercizio in concreto di funzioni e servizi propri
dell'ente sovraordinato (cass. 7 marzo 1990, n. 1808); ora, infine
alla natura del contro esercitato dall'ente sottordinato (consiglio
di Stato, sez. IV, 23 marzo 1979 n. 196; consiglio di Stato, sezione
IV, 27 settembre 1979, n. 738) sminuendo, peraltro - e nella sostanza
- la distinzione tra controllo in funzione di garanzia,
estrinsecantesi, per lo piu', nel riscontro di legittimita' degli
atti, e quello, invece, in funzione di indirizzo, nel quale il
controllante elabora, almeno in parte, il parametro in base al quale
emettere il giudizio e nel quale puo' venire in rilievo non tanto il
momento del riscontro, quanto quello delle direttive;
che ancora piu' incerti sono i dati legislativi, giacche', nella
estrema scarsezza dei riferimenti normativi agli "enti dipendenti
dalle regioni", l'unico riscontro e' costituito dall'art. 35 della
legge 20 marzo 1975, n. 10 che, nell'epigrafe, richiama l'espressione
e intende per tali gli "enti pubblici sottoposti al loro controllo o
alla loro vigilanza" superando, in tal modo, la stessa
contrapposizione tra enti dipendenti ed enti vigilati, sulla quale e'
fondata invece la ratio degli artt. 2, primo comma, n. 11 e 3, primo
comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981 e lasciando, anzi, intendere
che il rapporto di vigilanza e tutela costituisce il dato peculiare
della posizione di dipendenza di un ente rispetto ad un altro;
che di conseguenza, stante la genericita', polivalenza e
mancanza di tipicizzazione della norma di riferimento, tale da
determinare notevoli e fondate perplessita' circa il suo effettivo
contenuto e da consentire errori di applicazione con l'inclusione, o,
viceversa, con l'esclusione, di fattispecie che dovrebbero restare
rispettivamente escluse, o al contrario, comprese nel dettato
normativo, non ricorre neppure la situazione esaminata dalla Corte
costituzionale nella sentenza del 28 maggio 1975, n. 129, riguardo
alla quale, sul presupposto che "la faticosa elaborazione della
dottrina e della giurisprudenza" ha fatto si' che i termini enti,
istituti e aziende usati dal legislatore "esprimono concetti
sufficientemente precisi per evitare erronee interpretazioni", ha
ritenuto infondata la questione di costituzionalita' dell'art. 15 n.
3 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570;
che, per contro, sulla base della stessa sentenza deve ritenersi
sussistente l'ipotesi di illegittimita' costituzionale, allorche'
l'interprete, a fronte di una formulazione legislativa equivoca, non
e' in grado, con l'ausilio dei comuni canoni ermeneutici, e alla luce
dei principi costituzionali, di dare ad essa "contorni ancora piu'
netti e maggiore consistenza alla molteplice varieta' dei casi che
possano presentarsi nell'esperienza";
che, pertanto, nella obiettiva constatazione che non esiste una
categoria tipicizzata di enti dipendenti, con caratteri riconoscibili
e definiti ne' ad essa puo' pervenirsi in via interpretativa, deve
rilevarsi che ricorrono innumerevoli gradazioni di autonomia o di
dipendenza, a seconda della disciplina positiva dei molteplici
aspetti della relazione tra ente sovraordinato, con la conseguenza
che alla locuzione "enti dipendenti" di cui all'art. 2, primo comma,
n. 11 della legge n. 154/1981 non puo' attribuirsi alcun significato
tecnico e che essa appare troppo generica ed ambigua per poter
soddisfare alle esigenze di garanzia del diritto di elettorato
passivo assicurato dal'art. 51 della Costituzione e tale da prestarsi
ad applicazioni difformi e, nella loro difformita', tutte plausibili
o giustificabili;
"che, alla stregua di quanto sin qui considerato, non appare,
percio', manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale - e ne va rimessa la risoluzione alla Corte
costituzionale - dell'art. 2, primo comma, n. 11 della legge n. 154
del 1981, che prevede l'ineleggibilita' degli "amministratori e
dipendenti con funzioni di rappresentanza o con poteri di
organizzazione o coordinamento del personale di istituto, consorzio o
azienda dipendente rispettivamente dalla regione, provincia o
comune", per contrasto con l'art. 51 della Costituzione, in quanto,
stante la genericita' della situazione di riferimento, non superabile
in via interpretativa in modo certo e univoco, viene gravemente
pregiudicato il diritto di libero accesso, in condizioni di
eguaglianza, di tutti i cittadini alle cariche elettive";
Considerato che la questione di costituzionalita' va posta,
quindi, anche in relazione al principio di legalita' affermato
dall'art. 51 della Costituzione, che esige che il cittadino,
nell'esercizio del diritto di elettorato passivo, deve sapere in ogni
momento quali sono i requisiti richiesti, ed a tal fine e' necessario
che la legge lo dica con precisione e chiarezza definendo in modo
univoco e congruo le varie ipotesi; mentre, invece, la normativa in
esame lascia il cittadino in una situazione di estrema "incertezza",
anche perche' spesso non sa se si trova di fronte ad un caso di
ineleggibilita' o di incompatibilita';
Ritenuto che il principio di legalita', espressamente
costituzionalizzato in materia di esercizio di elettorato passivo
dall'art. 51 della Costituzione, trattandosi dell'esplicazione di uno
dei piu' importanti e fondamentali diritti democratici, evidenzia
come la Costituzione intende particolarmente garantire i cittadini
attraverso una normativa che dia la sicurezza giuridica delle
consentite, libere determinazioni di scelta, per cui il legislatore,
nello stabilire i requisiti per accedere alle cariche elettive, deve
utilizzare concetti ben determinati, univoci e chiari (ovvero farsi
carico di definirli) secondo le finalita' che intende perseguire;
Rilevato che la questione di costituzionalita' e' rilevante ai
fini della decisione, avendo il Socciarelli dato le dimissioni dalla
carica di consigliere dell'ERSAL in data 17 maggio 1990, cessando di
esercitare le funzioni nei termini di cui all'art. 6 ultimo comma
della legge n. 154/1981, senza piu' porre in essere atti inerenti
all'ufficio rivestito;