Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta ing. Antonio Cabras, rappresentata e difesa
come da procura a margine del presente atto, dal prof. avv. Sergio
Panunzio e domiciliata nel di lui studio in Roma, piazza Borghese, 3,
e giusta deliberazione della giunta regionale del 30 dicembre 1991
(48/37) contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona
del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione di
incostituzionalita' della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro
sulle aree protette) ed in particolare degli art. 6, terzo comma, 18,
primo comma, 22, quinto comma, e 32, terzo comma, per violazione
degli artt. 3 e 6 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3,
recante lo statuto speciale per la Sardegna, e delle relative norme
di attuazione, approvate con d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348.
F A T T O
1. - In base agli artt. 3 e 6 dello statuto speciale per la
Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) la regione
autonoma della Sardegna ha potesta' legislativa ed amministrativa
primaria in materia, fra l'altro, di: "agricoltura e foreste",
"edilizia ed urbanistica", "caccia e pesca", nonche' anche di
"turismo" (art. 3 st. rispettivamente lettere d, f, i e p).
Spetta dunque alla regione una generale competenza per quanto
riguarda gli interventi per la protezione della natura. Ed infatti
l'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (recante "Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla
legge 22 luglio 1975, n. 382, ed al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616")
ha trasferito alla regione le funzioni amministrative "concernenti
gli interventi per la protezione della natura, le riserve ed i parchi
naturali".
2. - Cio' premesso, nel s.o. n. 292 della Gazzetta Ufficiale del
13 dicembre 1991 e' stata pubblicata la legge 6 dicembre 1991, n. 394
(legge quadro sulle aree protette). L'art. 6, terzo comma, della
legge n. 394/1991 stabilisce, fra l'altro, che "sono vietati .. per
gravi motivi di salvaguardia ambientale, con provvedimento motivato,
anche nei centri edificati, l'esecuzione di nuove costruzioni e la
trasformazione di quelli esistenti, qualsiasi mutamento
dell'utilizzazione dei terreni con destinazione diversa da quella
agricola e quant'altro possa incidere sulla morfologia del
territorio, sugli equilibri ecologici, idraulici e idrogeotermici e
sulle finalita' istitutive dell'area protetta".
3. - Il successivo art. 18, stabilisce poi che "in attuazione del
programma (sc.: il programma triennale per le aree naturali protette,
previsto dall'art. 4 della legge impugnata) il Ministro
dell'ambiente, di concreto con il Ministro della marina mercantile e
d'intesa con il Ministro del tesoro, istituisce le aree protette ma-
rine, autorizzando altresi' il finanziamento definito dal programma
medesimo. L'istruttoria preliminare e' in ogni caso svolta, ai sensi
dell'art. 26 della legge 31 dicembre 1982, n. 979, della Consulta per
la difesa del mare dagli inquinanti".
4. - L'art. 22, quinto comma, inoltre, prescrive che "non si
possono istituire aree protette regionali nel territorio di un parco
nazionale o di una riserva naturale statale".
5. - Infine, ai sensi dell'art. 33, terzo comma, "all'interno
delle aree contigue (sc.: aree contigue alle aree protette, v. primo
comma dell'art. 32) le regioni possono disciplinare l'esercizio della
caccia, in deroga al terzo comma dell'art. 15 della legge 27 dicembre
1977, n. 968, soltanto nella forma della caccia controllata,
riservata ai soli residenti dei comuni dell'area naturale protetta e
dell'area contigua, gestita in base al secondo comma dello stesso
art. 15 della medesima legge".
La legge 6 dicembre 1991, n. 394, e, in particolare, le
disposizioni legislative sopra indicate sono gravemente lesive delle
competenze costituzionalmente garantite alla regione autonoma della
Sardegna, che le impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze regionali di cui agli artt. 3 e 6
dello Statuto speciale per la Sardegna e relative norme di attuazione
(spec. art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348) da parte dell'art.
6, terzo comma, della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
Come riferito in narrative, il terzo comma dell'art. 6 della legge
n. 394/1991 pretende di estendere anche ai centri edificati, sia pure
"per gravi motivi di salvaguardia ambientale, (e) con provvedimento
motivato" il divieto di eseguire nuove costruzioni e la
trasformazione di quelle esistenti, nonche' il divieto di apportare
qualsiasi mutamento dell'utilizzazione dei terreni con destinazione
diversa da quella agricola e quant'altro possa incidere sulla
morfologia del territorio, sugli equilibri ecologici, idraulici ed
idrogeotermici e sulle finalita' istitutive dell'area protetta. Tali
divieti, tuttavia, sono con tutta evidenza in contrasto con la
competenza primaria della regione ricorrente in materia di
urbanistica di cui all'art. 3 dello Statuto.
La disposizione statale in questione non potrebbe infatti
certamente considerarsi espressione di alcuno dei limiti
costituzionalmente previsti nei confronti delle attribuioni regionali
esclusive. In particolare, essa non puo' essere assimilata ad un
principio generale dell'ordinamento. Infatti, i principi generali
debbono consistere, com'e' chiarito dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte, o in "orientamenti o criteri direttivi di cosi' ampia
portata e cosi' fondamentali da potersi desumere ... soltanto dalla
disciplina legislativa relativa a piu' settori naturali"; ovvero, in
analoghi orientamenti e criteri eccezionalmente desumibili da singole
materie, purche' "in quest'ultimo caso il principio sia diretto a
garantire il rispetto di valori supremi, collocabili al livello delle
norme di rango costituzionale o di quelle di immediata attuazione
della Costituzione" (sentenza n. 1107/1988, punto 3 della
motivazione). Ora, sembra evidente alla regione autonoma della
Sardegna che la norma impugnata, lungi dal contenere "orientamenti e
criteri direttivi" dotati delle caratteristiche e della valenza che,
come s'e' visto, codesta Ecc.ma Corte richieda per poter qualificare
un precetto come principio generale dell'ordinamento giuridico, si
limiti ad un'indicazione di portata molto ristretta, che si sostanzia
nella formulazione di un divieto specifico ed illegittimamente
limitativo delle competenze regionali.
Per analoghe ragioni, deve pure escludersi che il terzo comma
dell'art. 6 possa considerarsi come norma fondamentale di riforme
economico-sociali. Anche in questo caso, infatti, e' pur sempre
necessario, per poter qualificare come norma fondamentale di riforma
una determinata disposizione, verificare che quest'ultima si traduca
nella posizione di "norme-principio o della disciplina di istituti
giuridici .. che rispondono complessivamente ad un interesse unitario
ed esigono pertanto, un'attuazione su tutto il territorio nazionale
.. e che, in ogni caso, lascino alle regioni, nelle materie di
propria competenza, uno spazio normativo sufficiente per adattare
alle proprie peculiarita' locali i principi e gli istituti introdotti
dalle leggi nazionali di riforma" (sentenza n. 1033/1988, punto 4
della motivazione). E' evidente, al contrario, che da un lato
l'interesse sotteso alla norma impugnata ben potrebbe essere tutelato
anche dalla Regione ricorrente, nell'esercizio delle proprie
competenze costituzionalmente garantite; e dall'altro, che la
suddetta norma non potrebbe qualificarsi come norma principio, per la
sua struttura puntuale e dettagliata che non lascia, per giunta,
alcun margine di intervento normativo alla Regione.
2. - Violazione delle competenze regionali di cui agli artt. 3 e 6
dello statuto speciale per la Sardegna e relative norme di attuazione
(spec. art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348) da parte dell'art.
18, primo comma, della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
L'art. 18, primo comma, della legge n. 394, affida, come s'e'
visto, al Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della
marina mercantile e d'intesa con il Ministro del tesoro,
l'istituzione delle aree protette marine. La disposizione non prevede
alcuna forma di intesa con la regione autonoma della Sardegna, e per
questa parte deve ritenersi sicuramente incostituzionale. L'esigenza
dell'intesa con la regione ricorrente e' infatti chiaramente
desumibile dalla normativa di attuazione di cui al d.P.R. n.
348/1979, nonche' dalla stessa legge n. 394, che, all'art. 1, quinto
comma, stabilisce che "nella tutela e nella gestione delle aree
naturali protette, lo Stato, le regioni e gli enti locali attuano
forme di cooperazione e di intesa". Anche codesta ecc.ma Corte, nella
sent. n. 337/1989, ricordava, con riferimento alla disciplina posta
dall'art. 18, lett. c, della legge n. 67/1988, concernente, fra
l'altro, l'istituzione del parco marino del golfo di Orosei,
l'esigenza dell'intesa con la regione Sardegna. Piu' di recente, con
sentenza n. 464/1991, codesta ecc.ma Corte ha inoltre ribadito che in
ogni ipotesi in cui l'esercizio di competenze spettanti allo Stato
"comporta interferenze con l'esercizio di attribuzioni
costituzionalmente affidate alle regioni", il raccordo fra queste
ultime ed il primo deve considerarsi "attuazione del principio
costituzionale di cooperazione".
3. - Violazione delle competenze regionali di cui agli artt. 3 e 6
dello statuto speciale per la Sardegna e relative norme di attuazione
(spec. art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348) da parte dell'art.
22, quinto comma, della legge 6 dicembre 1931, n. 394.
L'art. 22, quinto comma, della legge n. 394 vieta l'istituzione da
parte della regione di aree protette nel territorio di un parco
nazionale o di una riserva naturale statale. La norma, che si pone in
contrasto con l'art. 58 del d.P.R. n. 348/1979, appare chiaramente
irrazionale, poiche' inibisce una tutela rafforzata, che potrebbe
provenire dalla regione ricorrente, delle aree aventi rilevante
interesse natualistico ed ambientale (tutela peraltro fondata sugli
artt. 9 e 32 della Costituzione). In altre parole, l'istituzione di
aree protette da parte regionale si sostanziarebbe in una garanzia
aggiuntiva e non sostitutiva rispetto a quella apprestata con il
parco nazionale o con la riserva naturale statale, ed e' percio'
irragionevole, ed in contrasto con le medesime esigenze di tutela
ambientale che la legge n. 394 intende perseguire, escludere la
possibilita', per la regione autonoma della Sardegna, di istituire,
in via concorrente, proprie aree protette sul territorio di parchi o
riserve naturali statali.
4. - Violazione delle competenze regionali di cui agli artt. 3 e 6
dello statuto speciale per la Sardegna e relative norme di attuazione
(spec. art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348) da parte dell'art.
32, terzo comma, della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
Infine, valgono per l'art. 32, terzo comma, della legge n. 394,
considerazioni in tutto analoghe a quelle svolte supra, sub 1, a
proposito dell'art. 6, terzo comma. La disposizione in oggetto
esclude che, all'interno delle aree contigue a quelle protette, la
regione ricorrente possa estendere la facolta' di cacciare a soggetti
diversi dai residenti nei commi dell'area naturale protetta e
dell'area contigua. Senonche', anche tale norma, come quella
dell'art. 6, terzo comma, non puo' considerarsi, per le regioni gia'
indicate, espressione di un principio generale dell'ordinamento o di
una norma fondamentale di riforma economico-sociale, per la natura
strettamente puntuale e dettagliata del divieto che dispone e per
l'assenza di un residuale spazio normativo per la regione. Per tali
ragioni, essa deve considerarsi in contrasto con la competenza
regionale esclusiva in materia di caccia, di cui alla lett. i)
dell'art. 3 dello statuto.