Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore Enrico Boselli, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 5886 del 19 dicembre 1991,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine, dall'avv.
Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto in Roma presso
l'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della legge 2 dicembre 1991, n. 390, Norme sul diritto
agli studi universitari, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 291
del 12 dicembre 1991, e precisamente delle seguenti disposizioni:
art. 25, primo comma, in quanto prescrive una necessaria
cogestione paritetica delle funzioni amministrative tra regione e
universita', in violazione dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione;
art. 25, primo comma, in quanto determina un forzoso
accentramento della gestione in capo alla regione, in violazione
dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione;
art. 21, primo comma, in quanto assegna in "uso perpetuo e
gratuito" anziche' in proprieta' i beni destinati esclusivamente alle
funzioni amministrative regionali, in violazione dell'art. 119,
quarto comma, della Costituzione;
art. 21, secondo e quinto comma, in quanto con essi si dispone
da un lato che "gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria
relativi ai beni di cui al primo comma, nonche' ogni eventuale
tributo, sono posti a carico delle regioni", dall'altro che qualora
"per qualsiasi ragione", venga meno la destinazione all'assistenza
universitaria, i beni stessi dovranno essere "riconsegnati" allo
Stato, con violazione dell'autonomia finanziaria garantita dall'art.
119 della Costituzione;
art. 18, quarto comma, in quanto pone a carico delle regioni,
senza limitazione alcuna, gli oneri di manutenzione degli immobili
realizzati con la partecipazione delle universita';
F A T T O
Le funzioni amministrative in materia di assistenza universitaria
sono state trasferite alle regioni a statuto ordinario, ai sensi
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, dagli artt. 42 e 44
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. In attuazione di questo, il d.-l.
31 ottobre 1979 (convertito con modificazioni nella legge 22 dicembre
1979, n. 642), ha trasferito alle regioni i beni ed il personale
delle opere universitarie.
Sulla base del trasferimento, le regioni hanno desciplinato ed
esercitato le relative funzioni. La regine Emilia-Romagna, in
particolare, ha disciplinato la materia dapprima con la legge 31
gennaio 1983, n. 8, in seguito con la recente legge 19 ottobre 1990,
n. 46, Nuove norme sul diritto allo studio universitario, attualmente
vigente, entrata in vigore a seguito della sentenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale n. 437/1990.
Tale legge, perfezionando il sistema gia' instaurato dalla legge
del 1983, ha delegato le funzioni amministrative ai comuni sede di
universita' ed ha disposto che essi si avvalgano di appositi enti
pubblici, amministrati da un consiglio composto in modo da
rappresentare le istituzioni e le categorie interessate, cioe'
l'universita', nei suoi docenti e nei suoi studenti, e i comuni
stessi (cfr. art. 25, secondo comma).
In effetti tali enti, che pure per certi aspetti rimangono
nell'orbita regionale, operano fondamentalmente in stretto
collegamento con i comuni sedi di ateneo, in linea di principio
delegatari delle funzioni, e quasi quali strumenti di essi.
La nuova legge statale n. 390/1991 conferma la oramai consolidata
titolarita' regionale della materia - in modo per molti aspetti
corretto; e tuttavia, dettando nuovi principi organizzativi della
materia con una disposizione stravagante - contenuta nel capo sesto,
Norme finali ed essa stessa autodenominata "Norma finale" (e percio'
al di fuori del capo dedicato agli interventi regionali ed ai
relativi principi) - determina un assetto organizzativo basato in
sostanza su una gestione paritetica tra la stessa regione e le
universita', la quale contraddice il carattere regionale delle
funzioni, in violazione dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
Inoltre, nel nuovo assetto non c'e' piu' spazio per gli enti
locali, cioe' per i comuni sedi di ateneo, il che si traduce in una
violazione dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione: e cio' sia
in assoluto, sia in relazione alla disciplina gia' data alla materia
dalla regione Emilia-Romagna con la ricordata legge regionale 19
ottobre 1990, n. 46.
Lesivo risulta altresi' il meccanismo introdotto dalla legge n.
390/1991 per l'assegnazione alle regioni dei "beni immobili dello
Stato e del materiale mobile di qualsiasi natura in essi esistente,
destinati esclusivamente a servizi per la realizzazione del diritto
agli studi universitari".
In effetti, l'art. 21, primo comma, prevede per tali beni la
concessione in "uso perpetuo e gratuito" alle regioni, anziche' in
proprieta'. Non solo: pur rimanendo addossata alla regione stessa
ogni spesa di manutenzione ordinaria e straordinaria ed ogni tributo
(secondo comma), il quinto comma precisa che qualora, "per qualsiasi
ragione", venga meno la destinazione all'assistenza universitaria, i
beni stessi dovranno essere "riconsegnati" allo Stato.
Infine, lesivo risulta anche l'art. 18, quarto comma, in quanto
pone a carico delle regioni, senza limitazione alcuna, gli oneri di
manutenzione degli immobili realizzati con la partecipazione delle
universita' nell'ambito degli stanziamenti previsti dalla stessa
disposizione, in assenza di qualunque garanzia circa la permaneza
della destinazione e la gratuita' dell'uso.
D I R I T T O
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, primo comma, in
quanto, disciplinando il consiglio di amministrazione degli organismi
di gestione e la nomina del presidente, prescrive una necessaria
cogestione paritetica delle funzioni amministrative tra regione e
universita', in violazione dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
Come detto in narrativa, la legge n. 390/1991 prescrive che le
funzioni amministrative in materia di assistenza agli studenti
universitari siano esercitate da un apposito organismo di gestione
"il cui consiglio di amministrazione e' composto da un ugual numero
di rappresentanti della regione e dell'universita'".
Tale previsione contrasta con il disposto costituzionale sotto due
distinti profili. In primo luogo, e fondamentalmente, risulta
evidente il contrasto con l'art. 118, primo comma, il quale assegna
alle regioni la titolarita' delle funzioni amministrative nelle
materie nelle quali esse hanno potesta' legislativa.
Infatti, se la titolarita' della funzione amministrativa nella
materia e' regionale - come e' indubitabile alla stregua della
legislazione di trasferimento e della stessa legge n. 390/1991 qui
contestata - non ne puo' essere legittimamente imposta una cogestione
con altre amministrazioni o enti, sia pure a rilievo costituzionale,
quali sono le universita'.
Beninteso, la regione Emilia-Romagna ha essa stessa per prima,
nella propria legislazione oltreche' nella propria azione
amministrativa, voluto dare rilievo all'interesse evidente del quale
in simile materia sono partecipi le universita': al punto che la
legge regionale attualmente vigente, piu' volte ricordata, si ispira
essa stessa ad un criterio corrispondente, sotto questo profilo, a
quello imposto dalla legge statale, prevedendo che i consiglio di
amministrazione degli enti di gestione siano composti "per meta' da
rappresentanti del consiglio comunale .., per un quarto da
rappresentanti degli studenti e per un quarto da docenti designati
dal consiglio d'amministrazione dell'universita'" (art. 25, secondo
comma).
Altro e' pero' assumere una libera scelta di politica
istituzionale (con la corrispondente facolta' di mutarla ove essa si
rivelasse inadeguata), altro essere costretti a tale scelta da una
disposizione di legislazione statale: e la regione, mentre e' libera
di chiamare le componenti istituzionali locali e le componenti
universitarie a partecipare all'esercizio delle proprie funzioni
amministrative, non puo' essere costretta ad una simile scelta senza
una sostanziale espropriazione della propria titolarita'
costituzionale, assicurata dall'art. 118 della Costituzione.
La lesione risulta tanto piu' evidente in quanto gli organismi di
(co)gestione previsti dall'art. 25 amministrano esclusivamente gli
interventi delle regioni; mentre gli interventi delle universita',
disciplinati al capo quarto, sono gestiti dalle universita' in piena
autonomia ed indipendenza, con il solo generale dovere di
collaborazione previsto dall'art. 3, quarto comma, della legge.
In effetti, la legge n. 390/1991 nella sua tessitura generale e
fino alla norma finale concepisce gli interventi dei diversi livelli
e soggetti come realta' amministrativamente autonome, anche se
comunicanti: e proprio in tale spirito si comprende l'obbligo di
reciproca collaborazione posto in capo sia alle regioni che alle
universita'. La norma "finale" qui impugnata invece e' ispirata ad un
disegno amministrativo tutto diverso, contraddittorio con l'impianto
generale della legge, e contrastante, come detto, con la titolarita'
regionale di quella parte di funzioni.
Altrettanto illegittima poi, in quanto espressione dello stesso
disegno di necessaria cogestione, e' la ulteriore disposizione dello
stesso comma secondo la quale il Presidente degli organismi di
gestione e' nominato dalla regione "d'intesa con l'universita'".
Anche in questo caso, infatti, non puo' essere legittimamente
imposto di acquisire il consenso - e non solo la consultazione - di
soggetti che non sono titolari costituzionali della funzione.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, primo comma, in
quanto determina un forzoso accentramento della gestione in capo alla
regione, in violazione dell'art. 118, terzo comma, della
Costituzione.
Inoltre, i nuovi principi organizzativi della materia sono
illegittimi sotto un distinto profilo, in quanto prevedono che le
regioni costituiscano organismi di gestione i cui consigli di
amministrazione sono necessariamente composti da rappresentanti della
regione (oltreche', come detto, dell'universita'), e che il
presidente sia necessariamente nominato dalla regione.
Tali disposizioni infatti - quanto meno se intese in modo rigido -
precludono illegittimamente alla regione stessa di decentrare la
gestione dei servizi agli enti locali.
Cio' pare confermato dal fatto che anche da altre disposizioni
appare evidente l'emarginazione dei Comuni dall'organizzazione ed
erogazione dei servizi di assistenza universitaria. Cosi' l'art. 8,
primo comma, prevede che le regioni possano assegnare il compito di
"erogare" (ma in realta' assegnare" le borse di studio regionali alle
universita', ma non agli enti locali. L'art. 10 prevede un
coordinamento diretto tra regione e universita', cui rimangono
assenti i comuni sede di ateneo.
Piu' in generale, lo stesso art. 25, primo comma, sopra citato,
prevede che le regioni possano "affidare mediante convenzione la
gestione degli interventi in materia di diritto agli studi
universitari alle universita'", senza menzionare affatto gli enti
locali.
E' evidente la diversita' di siffatto quadro organizzativo e
funzionale rispetto a quello della l.r. n. 46/1990, nel quale le
funzioni erano in generale delegate ai comuni sede di ateneo (art.
22, primo comma, ed in concreto gestite da un apposito ente pubblico
locale, il cui consiglio di amministrazione era formato per meta' di
soggetti designati dal consiglio comunale (er l'altra meta' da
componenti universitarie).
Ma soprattutto e' evidente il contrasto di questo assetto con la
liberta' (prima ancora che il dovere), data alle regioni e
costituzionalmente garantita, di esercitare le proprie funzioni
attraverso gli enti locali, secondo quanto previsto dall'art. 118
della Costituzione, e ribadito in termini generali dall'art. 3 della
recente legge sulle autonomie locali, n. 142/1990.
Certamente la Regione non nega in assoluto che possono esistere
ragioni, per le quali lo stesso legislatore statale possa
eventualmente disporre l'esercizio di determinate funzioni
amministrative in modo accentrato al livello regionale. In questo
caso, tuttavia, una simile scelta non sarebbe ragionevole, dato che
in realta' i problemi di concreta gestione dell'assistenza
universitaria sono per loro natura concentrati nella citta'
universitaria ed interagiscono con gli altri di competenza comunale
(si pensi alle mense), e non hanno necessariamente carattere
"unitario" regionale (secondo il requisito previsto per le funzioni
che rimangano "regionali" dall'art. 3 della legge n. 142/1990).
Comunque, e soprattutto, nel caso concreto una simile scelta e'
smentita dalla stessa legge qui contestata, dato che essa prevede,
come sopra detto, che l'organismo di gestione sia costituito "per
ogni universita'": e dunque in forma decentrata, a conferma del
carattere essenzialmente "locale" delle funzioni.
Ma se tale e' il carattere delle funzioni, non puo' essere
precluso alle regioni di esercitarle per delega a quei comuni che
sono - accanto all'universita' - i principali soggetti coinvolti,
anche se con cio', come detto sopra, la regione Emilia-Romagna non
intende affatto escludere l'universita' dalla gestione, ma intende
invece poter seguire il criterio generale delle delega agli enti
locali delle funzioni regionali relative ai servizi pubblici locali,
secondo quanto l'art. 118, terzo comma, della Costituzione,
sicuramente consente.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 21, primo comma,
nonche' dell'art. 21, quinto comma.
L'art. 21, primo comma prevede la concessione in "uso perpetuo e
gratuito" dei "beni immobili dello Stato e del materiale mobile di
qualsiasi natura in essi esistente, destinati esclusivamente a
servizi per la realizzazione del diritto agli studi universitari".
Senonche' la formula della concessione in uso perpetuo e gratuito
di beni che sono destinati esclusivamente alla funzione trasferita
alla regione non solo e' assolutamente singolare - in relazione alla
regola sempre seguita del trasferimento in proprieta' - ma e' anche
priva di qualunque ragionevole giustificazione.
Infatti, se tali beni sono oggi adibiti esclusivamente alla
funzione dell'assistenza universitaria, si puo' ben dire che fanno
corpo con essa, nel senso che rappresentano le risorse materiali con
le quali essa gia' oggi viene esercitata: risorse che, dunque,
debbono seguire il medesimo regime di titolarita' piena che vale per
la funzione. E' percioo', d'altronde, che l'art. 119, 4 comma, della
Costituzione sancisce che la regione "ha un proprio demanio e
patrimonio".
L'irragionevolezza e' poi aggravata da quello che e', con ogni
evidenza, la ragione per la quale il legislatore ha disposto l'uso
gratuito e non il passaggio della proprieta': la prospettiva di un
"recupero" dei beni stessi qualora, "per qualsiasi ragione", venisse
meno la destinazione all'assistenza universitaria, nel qual caso i
beni stessi dovrebbero essere "riconsegnati" allo Stato, secondo il
disposto del quinto comma. Infatti, una simile disposizione non
considera che comunque la regione deve far fronte alla funzione,
anche con beni diversi da quelli iniziali, ed irrigidisce l'uso dei
beni al di la' del ragionevole, impedendo, ad esempio, che la stessa
regione destini all'assistenza universitaria un immobile piu' adatto,
non potendo "recuperare" quello liberato.
Non vi sono dunque ragioni per contrastare il principio generale
del trasferimento al patrimonio regionale delle risorse necessarie
all'esercizio della funzione, e la concessione in uso disposta viola
l'art. 119 della Costituzione.
Inoltre va affermato che, se anche la concessione in uso perpetuo
e gratuito anziche' in proprieta' si volesse considerare accettabile,
rimangono illegittime le disposizioni dell'art. 21, secondo e quinto
comma, della legge n. 390/1991, in quanto con essi si dispone da un
lato che "gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria
relativi ai beni di cui al primo comma, nonche' ogni eventuale
tributo, sono posti a carico delle regioni", dall'altro che "per
qualsiasi ragione", venga meno la destinazione all'assistenza
universitaria, i beni stessi dovranno essere "riconsegnati" allo
Stato.
E' infatti evidentemente iniquo, e viola l'autonomia finanziaria
delle regioni, l'imporre ad esse ogni spesa connessa ad un bene,
senza neppure una garanzia minima di godimento del medesimo.
Si noti che nei rapporti privati un simile regime e' connesso al
diritto di enfiteusi, nel quale infatti ogni spesa e' a carico
dell'enfiteuta: ma per tale rapporto e' stabilito un periodo minimo
di venti anni, che costituisce comunque una garanzia di godimento,
che qui manca.
Sembra dunque chiaramente affermabile il carattere lesivo
dell'apparente beneficio dell'"uso perpetuo e gratuito", che si
traduce in un mero escamotage per evitare - come era sin qui sempre
accaduto all'atto del trasferimento di funzioni - il passaggio della
proprieta' dei beni stessi; e sembra affermabile anche
l'irragionevolezza di una soluzione, per la quale la regione dovrebbe
sopportare ogni spesa e costo, anche di straordinaria manutenzione,
senza la stabilita' del godimento tipica della proprieta', ed anzi
sapendo che se "per qualsiasi ragione" dovesse cessare l'uso
specifico, ogni spesa andrebbe perduta, con ingiustificato
impoverimento della regione ed arricchimento dello Stato.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 18, quarto comma.
Infine si deve osservare in relazione all'art. 18, quarto comma,
che non si comprende a quale titolo possono esser posti a carico
delle regioni "gli oneri di manutenzione" degli immobili realizzati
con partecipazione delle universita' nell'ambito degli stanziamenti
previsti dalla stessa disposizione, in assenza della proprieta'
regionale ed anche, in questo caso di qualunque garanzia circa la
permanenza della destinazione e la gratuita' dell'uso.
Naturalmente, il rilievo non avrebbe peso se si dovesse intendere
che gli immobili di cui si tratta, realizzati nel quadro dei
programmi regionali, sono di proprieta' regionale, e che la
partecipazione dell'universita' ha carattere eminentemente
finanziario. Se cosi' fosse, tuttavia, la disposizione sugli oneri di
manutenzione sarebbe assolutamente inutile, rientrandosi nella regola
generale.