IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1873/828 - 1987
r.g., proposto da Davani Coco Maria Carmela, rappresentata e difesa
dall'avv. Francesco Tinaglia, presso il cui studio, in Palermo, via
Santuario di Cruillas n. 8, e' elettivamente domiciliata contro il
Ministero della pubblica istruzione, in persona del Ministro pro-
tempore, rappresentato e difeso, come per legge, dall'avvocatura
dello Stato del distretto di Palermo, domiciliataria, per
l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento con il quale e'
stato determinato di non procedere alla nomina della ricorrente a
professore universitario di ruolo I fascia, comunicatole con nota
ministeriale protocollo n. 3900 del 10 luglio 1987;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti depositati dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il cons. dott. Calogero Ferlisi;
Uditi, alla pubblica udienza del 28 giugno 1991, l'avv. F.
Tinaglia per la ricorrente e l'avvocatura dello Stato per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
La ricorrente, docente universitario di seconda fascia di lingua e
letteratura inglese, e' nata il 9 novembre 1921 ed ha compiuto il
sessantacinquesimo anno d'eta' il 9 novembre 1986: compira' settanta
anni il 9 novembre 1991.
Ella ha partecipato (e con esito favorevole) al concorso pubblico
per docente di prima fascia (di lingua e letteratura inglese) indetto
con d.m. 24 maggio 1984. Ma poiche', nelle more del concorso, ha
raggiunto il sessantaciquesimo anno d'eta', l'amministrazione, col
provvedimento di cui in epigrafe, ha ritenuto di non procedere alla
nomina della stessa a professore universitario di prima fascia.
Avverso tale provvedimento e' insorta l'interessata, che con
ricorso a questo tribunale, notificato il 26 settembre 1987,
depositato il 9 ottobre successivo, ne ha chiesto l'annullamento,
vinte le spese, deducendo, con unico motivo, violazione dell'art. 3,
primo comma, della Costituzione italiana.
Lamenta, l'interessata, che mentre per gli incaricati
stabilizzati, divenuti - anche dopo il sessantacinquesimo anno -
professori di seconda fascia a seguito di giudizio di idoneita', la
legge (art. 24 del d.P.R. n. 382/1980 come modificato dall'art. 6
della legge n. 705/1985) consente, in via transitoria, il
mantenimento in servizio fino a settanta anni, analogo trattamento
non e' previsto per i docenti di seconda fascia che - tramite
concorso pubblico - accedano dopo il sessantacinquesimo anno alla
docenza di prima fascia, ancorche' per tale ultima categoria di
docenti sia prevista (art. 19 del d.P.R. n. 382/1980), in via
ordinaria, la permanenza in servizio fino a settanta anni in
posizione di fuori ruolo.
Tale disparita' di trattamento sarebbe ingiustificata onde la
prospettata questione di illegittimita' costituzionale della norma di
cui all'art. 24 del d.P.R. n. 382/1980.
Rileva, a tal fine, la parte, che, per effetto della
interpretazione di cui all'art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49,
convertito in legge con modificazioni dall'art. 1 della legge n.
120/1986, il beneficio previsto dall'art. 24, citato, spetta anche i
docenti che al momento del conseguimento del giudizio di idoneita'
avessero gia' compiuto il sessantacinquesimo anno d'eta' e che ove si
applicasse tale disposizione alla ricorrente, ella avrebbe diritto
alla nomina che le e' stata negata.
L'avvocatura dello Stato, costituita in giudizio per
l'amministrazione intimata, non ha depositato difese scritte.
La ricorrente, con memoria depositata in vista dell'udienza di
trattazione, ha ulteriormente illustrato la sollevata eccezione di
incostituzionalita', evidenziando in particolare come ad essa non
siano di pregiudizio, in quanto riferentisi a fattispecie diverse,
ne' l'orientamento espresso dalla Corte costituzionale, con la
sentenza n. 990/1988, ne' l'orientamento espresso dal Consiglio di
Stato, sezione quarta, con la sentenza n. 933/1990.
All'udienza camerale del 10 aprile 1990 l'esame della istanza di
sospensione del provvedimento impugnata veniva rinviato al merito su
accordo delle parti.
Alla pubblica udienza del 28 giugno 1991, presenti i procuratori
delle parti - che si sono riportati a quanto dedotto negli scritti
difensivi insistendo nelle relative conclusioni - la causa e' stata
posta in decisione.
D I R I T T O
1. - La questione di costituzionalita' sollevata in ricorso
ipotizza un eccesso di potere legislativo, sotto il profilo della
violazione del principio di egualianza, nella scelta operata dal
legislatore, in ordine alla mancata estensione ai docenti
universitari di seconda fascia, da immettere nel ruolo dei docenti
ordinari dopo il sessantacinquesimo anno d'eta', del beneficio del
mantenimento in servizio (ancorche' fuori ruolo) fino al settantesimo
anno; beneficio che, viceversa, l'art. 24, primo comma, del d.P.R. n.
312/1'980 (come sostituito dall'art. 6 della legge n. 705/1985 ed
autenticamente interpretato dall'art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986,
n. 49, convertito con legge n. 120/1986), riserva ai soli docenti
incaricati stabilizzati passati, anche dopo il raggiungimento del
sessantacinquesimo anno d'eta', alla docenza di seconda fascia a
seguito di giudizio di idoneita'.
2. - La questione, ad avviso del Collegio, nei sensi e nei termini
di cui infra, e' rilevante e non manifestamente infondata.
3. - In ordine alla rilevanza della questione, ai fini del
decidere, occorre considerare che la ricorrente (come risulta dalla
motivazione del provvedimento impugnato) non ha potuto conseguire la
nomina a professore ordinario in quanto, per effetto dei tempi
necessari per il procedimento concorsuale, ha superato il
sessantacinquesimo anno d'eta' prima della nomina.
L'amministrazione, pertanto, ha ritenuto non applicabile, nella
specie, l'art. 9 del d.-l. n. 49/1986, il quale, in effetti, si
riferisce agli incaricati stabilizzati che passino alla docenza di
seconda fascia dopo il sessantacinquesimo anno d'eta'.
E' ovvio, quindi, che la rimozione del limite soggettivo di cui
all'art. 9 implicherebbe l'illegittimita' del provvedimento impugnato
e dunque il diritto della ricorrente alla nomina a professore
ordinario, con contestuale collocamento fuori ruolo fino al
settantesimo anno d'eta', a sensi dell'art. 19 del d.P.R. n.
382/1980.
5. - In ordine alla non manifesta infondatezza il collegio osserva
quanto segue.
L'art. 19 del d.P.R. n. 312/1980 dispone che i professori ordinari
(o altrimenti detti di prima fascia) dopo il sessantaciquesimo anno
d'eta' sono collocati fuori ruolo fino a settantanta anni; dopo di
che sono collocati a riposo.
Il successivo art. 24 dispone, a sua volta, che i professori
associati (o altrimenti detti di seconda fascia) debbono essere, di
regola, collocati a riposo al sessantacinquesimo anno d'eta'.
In via derogatoria e transitoria lo stesso art. 24 del d'P.R. n.
382/1980, nella sua originaria formulazione, accordava (per un
quinquennio) il beneficio del mantenimento in servizio fino al
settantesimo anno agli incaricati stabilizzati che fossero divenuti -
genericamente - professori di ruolo.
Tale disposizione e' stata riscritta dall'art. 6 della legge n.
705/1985, secondo cui il beneficio in qustione si applica, senza
alcuna limitazione temporale, agli incaricati stabilizzati passati a
professore associato a seguito di giudizio d'idoneita' (nuovo art.
24, secondo comma).
Di conseguenza solo per i docenti pervenuti alla seconda fascia a
seguito di pubblico concorso, l'eta' massima per il collocamento a
riposo e' rimasta fissata inderogabilmente al sessantaciquesimo anno
(art. 24, primo comma).
Successivamente, l'art. 24, secondo comma, e' stato autenticamente
interpretato dall'art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49,
convertito con legge n. 120/1986, secondo cui il beneficio in
questione si applica anche agli incaricati stabilizzati riconosciuti
idonei (ed aventi diritto alla nomina in ruolo) dopo il
sessantacinquesimo anno d'eta'.
Per effetto di tale norma, il beneficio in argomento e' stato, da
un lato limitato agli incaricati stabilizzati divenuti professori
associati (e non anche ordinari; art. 6 della legge n. 705/1985) e
dall'altro e' stato esteso (art. 9 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49)
anche agli incaricati che, al momento del conseguimento del giudizio
di idoneita' ad associato, avessero compiuto il sessantacinquesimo
anno d'eta'.
6. - Le riferite disposizioni si inquadrano nel disegno
legislativo di riordino della docenza universitaria e le particolarti
norme dettate per i docenti incaricati stabilizzati si spiegano con
l'intento di immettere un ruolo senza concorso, ma tramite giudizi di
idoneita', soggetti che da piu' anno operavano nel settore
universitario a titolo precario e senza un ben definito status
giuridico ed economico.
Lo scopo e' stato, quindi, perseguito anche con la particolare
disciplina derogatoria, in tema di collocamento a riposo, prima
ricordata; disciplina che accorda al detto personale un trattamento
giuridico ancora migliore di quello riservato dall'art. 19 d.P.R. 312
ai docenti ordinari, per i quali, il trattamento in servizio fino a
settanta anni e' condizionato al contestuale e necessario
collocamento fuori ruolo negli ultimi cinque anni di servizio. E non
v'e' dubbio che le norme in questione hanno carattere eccezionale e
di favore e cio' in coerenza col discrezionale ed insindacabile
disegno normativo di sistemazione organica dei docenti incaricati
(stabilizzati).
7. - Senonche', nel contesto normativo che si e' ora tracciato,
assume particolare rilievo al disposizione di cui all'art. 9 del
d.-l. n. 49/1986, che - come gia' detto - ha esteso, in via
asseritamente interpretativa, il beneficio del mantenimento in
servizio fino a settanta anni anche agli idonei che fossero gia' ul-
tra sessantacinquenni all'atto dell'idoneita' e della nomina a
professore associato.
Qui, in vero, la norma, oltre che ispirata alla sistemazione del
personale incaricato (intento, questo, gia' pienamente delineato ed
attuato con le disposizioni relative all'accesso alla seconda fascia
tramite giudizi di idoenita', anziche' per concorso, e con previsione
di collocamento a riposo a settanta anni, anziche' a sessantacinque),
appare dettata anche (e forse principalmente) dall'intento di non
penalizzare quegli incaricati che, in possesso del requisito
dell'eta' al momento della partecipazione alla tornata del giudizio
di idoneita' per associato, avesse perso detto requisito nelle more
del concorso, con conseguente perdita del diritto alla nomina.
La disposizione, pertanto, ha finito con l'applicare alla suddetta
ipotesi il principio di ordine generale contenuto nell'art. 2, ultimo
comma, del d.P.R. n. 3/1957, secondo cui i requisiti prescritti per
l'accesso, tramite concorso, a posti di pubblico impiego (ivi
compreso il requisito dell'eta') debbono essere poseduti alla data di
scadenza del termine stabilito nel bando di concorso per la
presentazione della domanda di ammissione. Sicche', una volta
accordato ai docenti di seconda fascia, nominati a seguito di
giudizio di idoneita', il collocamento a riposo al settantantesimo
anno d'eta', si e' ritenuto che la relativa nomina in ruolo non
potesse essere impedita dall'eventuale sopravvenuto compimento del
sessantacinquesimo anno d'eta'.
Il problema cui la norma ha inteso porre rimedio e', dunque, anche
quello della possibile incidenza sul diritto alla nomina in ruolo
della maggiore o minore durata della procedura relativa ai giudizi di
idoneita'. E la soluzione e' stata quella di neutralizzare, per cosi'
dire, i possibili effetti negativi dovuti alla durata della procedura
di accesso.
8. - Se cosi' e', la ratio dell'art. 9 del d.-l. n. 49/1986 va
ascritta ad una problematica di ordine generale che va ben al di la'
del favor legis relativo alla sistemazione degli incaricati
stabilizzati. Invero, posto che l'ammissione alle procedure di
selezione per l'accesso ai ruoli di professore universitario non e'
soggetta ad un limite massimo d'eta' che non sia quello dell'eta'
massima per il collocamento a riposo, la norma citata si ricollega ad
un problema che non e' specifico dei professori associati di cui
all'art. 24, secondo comma, del d.P.R. n. 382/1980, ma si pone anche
per ogni altra categoria di docenti universitari il cui collocamento
a riposo sia previsto dopo il sessantacinquesimo anno d'eta; e tale
e' la situazione relativa ai professori docenti ordinari.
Ma proprio perche' la norma regolamenta una fattispecie di
rilevanza non esclusiva degli associati ex art. 24, secondo comma,
non poteva limitare la sua portata solamente alla detta categoria di
docenti, pena la sostanziale violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Si vuol dire, in sostanza, che nel complesso quadro legislativo,
ora richiamato, cosi' incerto e mutevole, si e' finito, merce' l'art.
9 citato, per attribuire, senza alcuna validita ragione, un
trattamento deteriore a quei docenti che pur accedendo ad un ruolo
(quello di prima fascia) che non prevede il collocamento a riposo al
sessantacinquesimo anno d'eta (art. 19 del d.P.R. n. 382/1980), non
possono essere nominati quando - come e' avvenuto nella specie -
superino il sessantacinquesimo anno d'eta nelle more del procedimento
di selezione.
Se, come detto, la norma in questione, si rivolge, piu' che alla
regolamentazione del collocamento a riposo dei docenti ex art. 24,
secondo comma, alla disciplina del procedimento di accesso, tale sua
connotazione, finisce col discriminare senza alcuna plausibile
ragione la disciplina dell'accesso al ruolo dei professori ordinari,
ai quali, pure e' riconosciunto, con l'art. 19 del d.P.R. n.
382/1980, il diritto al collocamento a riposo al settantesimo anno
d'eta (ancorche' previo collocamento fuori ruolo). L'art. 9, quindi,
lascia i detti docenti, a differenza degli incaricati passati ad
associati, irrimediabilmente esposti agli effetti negativi del
possibile sopravvenuto compimento del sessantacinquesimo anno d'eta
nelle more dell'espletamento del concorso.
9. - E' pur vero che i docenti di prima fascia debbono essere
collocati fuori ruolo (per cinque anni) al compimento del
sessantacinquesimo anno, mentre i docenti di cui all'art. 24, secondo
comma, sono mantenuti in ruoli fino al settantesimo anno (di guisa
che la nomina dei primi, oltre il sessantacinquesimo anno,
implicherebbe da un lato la immissione in ruolo e dall'altro la
contestuale collocazione fuori ruolo), ma tale circostanza non
sembra, al collegio, decisiva per giustificare la diversita' di
trattamento di cui ci si occupa, poiche' resta pur fermo il principio
che anche i docenti di prima fascia non possono essere collocati a
riposo al sessantacinquesimo anno d'eta; e la previsione dell'art. 19
e' certamente vanificata quando, per effetto dei tempi necessari per
il collocamento di selezione, il docente superi i sessantacinque anni
e non possa (come ritenuto dalla p.a. nel caso della ricorrente)
accedere al ruolo.
D'altro canto, e' di tutta evidenza che, nonostante l'art. 19 del
d.P.R. n. 382/1980 preveda il collocamento a riposo dei docenti
ordinari al settantesimo anno, il trattamento del docente avente
titolo alla nomina ad ordinario finisce, in tal modo, per essere
(ingiustamente) analogo a quella del docente che tramite regolare
concorso abbia titolo alla nomina del ruolo di seconda fascia, per la
quale, invece, opera - di regola - la previsione (art. 24, primo
comma), del collocamento a riposo al sessantacinquesimo anno.
Gli artt. 3 e 98 della Costituzione ne risultano, quindi,
vulnerati anche in ragione dell'identico trattamento riservato a
docenti cui pure si riconoscono posizioni giuridiche differenziate.
Quanto, poi, al fatto che il complesso normativo in argomento e'
sostanzialmente e chiaramente ispirato alla esigenza di sanare e
salvaguardare, con norme particolari e derogatorie, la posizione
giuridica degli incaricati stabilizzati riconosciuti idonei (ritenuti
dal legislatore meritevoli di tale specifica attenzione), non vale a
scalfire la sostanziale identita', sotto il profilo dell'eta' massima
di servizio, dei docenti ordinari e degli associati espressamente
indicati dall'art. 24, secondo comma. Tanto piu' che lo status
giuridico dei primi, implica in via di regola (e non in via di
eccezione, come nel caso dei secondi) il mantenimento in servizio
fino a settanta anni, anche se in posizione di fuori ruolo.
Premessa la sostanziale identita' della data di collocamento a
riposo dei docenti fin qui considerati a ferma discrezionalita'
legislativa, in ordine alla sistemazione dei docenti incaricati ed
alla disciplina del loro collocamento a riposo, la limitata portata
dell'art. 9, non appare, al collegio, conforme al principio di
eguaglianza ed a quello del buon andamento della p.a., i quali
postulano, come costantemente insegnato dalla giurisprudenza
costituzionale, che situazioni sostanzialmente eguali abbiano lo
stesso trattamento giuridico, e che, di contro, situazioni differenti
abbiano trattamenti giuridici differenziati.
10. - Non ignora, peraltro, il collegio che la Corte
costituzionale con sentenza n. 990/1988, ha ritenuto
costituzionalmente legittime le disposizioni che non consentono ai
docenti gia' stabilizzati passati alla secondo fascia ed aventi
diritto a restare in servizio fino a settanta anni di conservare tale
diritto anche in ipotesi di passaggio per concorso alla fascia degli
ordinari. Ma tale pronunzia riguarda problematiche diverse da quella
in esame.
Invero, la Corte, premesso che la docenza di prima fascia non e'
prosecuzione della carriera della seconda fascia, ha posto in rilievo
il fatto che il professore associato nel suo nuovo status di
professore di prima fascia e' pur sempre collocato a riposo al
settantesimo anno, dopo il quinquennio trascorso in fuori ruolo. E da
tale argomentazione si evince chiaramente la diversita' della
presente fattispecie, che inerisce ad ipotesi di soggetto che alla
data del bando era entro il limite del sessantacinquesimo anno e che
non ha potuto conseguire la nomina ad ordinario solo perche' nelle
more del concorso ha raggiunto tale eta', perdendo i benefici
connessi con lo status di associato (ed ex contrattista
stabilizzato), senza contemporaneamente poter conseguire quello di
professore ordinario.
11. - Anche la giustizia amministrativa ha avuto modo di occuparsi
delle tematiche generali di cui si discorre (Consiglio di Stato,
sezione sesta, sentenze nn. 138/1987 e 993/1990), ma le fattispecie
esaminate (che hanno dato luogo a pronuncie negative) riguardavano
sempre il problema del "trascinamento", in prima fascia, del
beneficio del collocamento a riposo a settanta anni accordato
all'associato.
Ma il caso della ricorrente e' diverso, perche' non postula alcun
"trascinamento" del precedente status di associato, quanto invece
l'ingiustizia insita nello sbarramento alla nomina ad ordinario,
rappresentato dalla sopravvenuta eta'; eta' che non ha consentito
alla ricorrente, pur in presenza dell'art. 9 piu' volte citato, di
essere immessa in ruolo e quindi collocata fuori ruolo fino a
settanta anni.
11. - Occore peraltro considerare che recentemente lo stesso
legislatore ha ritenuto opportuno ridisegnare la normativa in materia
e con legge n. 239/1990 (artt. 1 e 2) ha innovativamente disposto:
a) per i docenti di prima fascia, il collocamento fuori ruolo -
per cosi' dire - "opzionale" dal sessantacinquesimo al settantesimo
anno d'eta';
b) per tutti i docenti di seconda fascia, il collocamento fuori
ruolo de iure dal sessantacinquesimo al settantesimo anno d'eta'.
L'evoluzione normativa segnata dalla recente novella, sembra
essere, essa stessa, la migliore prova della indicata precedente
confusione normativa e della indicata ingiusta discriminazione; la
quale - si ripete - impedisce agli ultra sessantacinquenni l'accesso
alla fascia superiore, pur in presenza di norma di favore che, senza
alcuna plausibile ragione, e' stata limitata ad una sola categoria di
docenti.
La legge n. 239/1990, riconoscendo, oggi, al docente di prima
fascia un diritto di opzione tra il mantenimento in ruolo fino a
settanta anni ed il collocamento fuori ruolo fino alla stessa eta',
ha risolto, anche, il problema sotteso alla fattispecie in esame. Ed
invero, posto che il professore ordinario che abbia superato i
sessantacinque anni d'eta' non dev'essere piu' necessariamente
collocato fuori ruolo fino al settantesimo anno (ragione questa che
costituisce motivazione del provvedimento impugnato), la p.a., oggi,
puo' e deve nominare nel ruolo di prima fascia anche quei soggetti
che, nelle more del concorso, abbiano maturato il sessantacinquesimo
anno d'eta' (e non sembra possa ragionevolmente dubitarsi del fatto
che sotto l'impero della nuova legge la ricorrente avrebbe avuto
certamente diritto alla nomina, salva la possibilita' di optare,
immediatamente dopo la nomina, per il collocamento fuori ruolo).