ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma,
limitatamente alla parte "o, se assegnati, non si e' proceduto alla
consegna al legittimo assegnatario", e secondo comma, nonche'
dell'art. 5, terzo comma, del disegno di legge nn.
456-605-908-985-990, approvato nella seduta n. 370 dell'1-2 maggio
1991 dall'Assemblea regionale della Sicilia, promosso con ricorso del
Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 10
maggio 1991, depositato in cancelleria il 17 maggio successivo ed
iscritto al n. 25 del registro ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
gli avvocati Francesco Castaldi ed Enzo Silvestri per la Regione
siciliana;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 17 maggio 1991, il Commissario
dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato l'art. 2, primo
comma (limitatamente alla parte "o, se assegnati, non si e' proceduto
alla consegna al legittimo assegnatario" e secondo comma, nonche'
l'art. 5, terzo comma, del disegno di legge nn. 456-605-908-985-990,
approvato dall'Assemblea regionale della Sicilia nella seduta n. 370
dell'1-2 maggio 1991, "per violazione dell'art. 53 della legge 5
agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale) in
connessione con l'art. 26 della legge 8 agosto 1977, n. 513
(Provvedimenti urgenti per l'accelerazione dei programmi in corso,
finanziamento di un programma straordinario e canone minimo
dell'edilizia residenziale pubblica), e dell'art. 11 del d.P.R. 30
dicembre 1972, n. 1035 (Norme per l'assegnazione e la revoca nonche'
per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica), in relazione ai limiti
posti dagli articoli 14 e 17 dello Statuto speciale".
Osserva l'Autorita' ricorrente che il disegno di legge in
argomento si propone di utilizzare il patrimonio immobiliare
realizzato con finanziamenti pubblici, disciplinando il fenomeno
delle occupazioni abusive e disponendo, a tal fine, all'art. 2, primo
comma, il censimento al 31 dicembre 1990 di coloro che "avevano in
godimento di fatto gli alloggi di edilizia sovvenzionata, realizzati
o acquistati con finanziamenti dello Stato alla Regione o al Comune,
sempreche' si tratti di alloggi per i quali non si e' proceduto
all'assegnazione o, se assegnati, non si e' proceduto alla consegna
al legittimo assegnatario".
Agli occupanti, se in possesso dei requisiti prescritti, gli
alloggi vengono definitivamente assegnati e - nell'ipotesi in cui
essi fossero gia' stati oggetto di assegnazione - al "legittimo
assegnatario, al quale non sia stato consegnato l'alloggio in
conseguenza dell'occupazione abusiva", viene riconosciuto un diritto
di precedenza per le future assegnazioni.
Il Commissario dello Stato esclude che alla Regione spetti una
potesta' legislativa esclusiva nella materia dell'edilizia economica
e popolare, al piu' ipotizzando un'affinita' con l'ambito della
assistenza sociale ex art. 17 lett. f) dello Statuto, che concerne
competenza legislativa vincolata al rispetto dei criteri fissati a
livello nazionale. A riguardo il legislatore (art. 53 della legge 5
agosto 1978, n. 457) ha previsto la possibilita' di regolarizzazione
dei rapporti con gli occupanti abusivi esclusivamente allorche' essi
non abbiano sottratto il godimento dell'alloggio ad assegnatario gia'
individuato in graduatorie pubblicate a norma di legge. Ove,
viceversa, cio' sia accaduto, l'occupante ex art. 25 della legge 8
agosto 1977, n. 513, resta definitivamente escluso dal diritto
all'assegnazione.
Per la normativa regionale impugnata, invece, il medesimo
occupante abusivo non solo non versa in tale situazione, ma
addirittura gli viene garantito il diritto all'alloggio, a discapito
del legittimo assegnatario (che puo' soltanto vantare un'aspettativa
per il futuro) e gli e' assicurata una situazione alloggiativa piu'
comoda rispetto a quella a quest'ultimo riconosciuta (la legge
regionale consente infatti di regolarizzare l'occupazione anche per
un numero di vani maggiore di due rispetto alla consistenza del
nucleo familiare). Opina il ricorrente che cio' concreterebbe una
sorta di premio per chi abbia occupato un alloggio destinato ad altro
soggetto, il quale, a sua volta, vedrebbe ricompensata la sua attesa
della legittima consegna con una mera precedenza sulle future
assegnazioni, contraddizione che nessuna specificita' territoriale
potrebbe mai giustificare.
Conclude il Commissario rilevando come il testo della legge sia
stato comunicato al proprio ufficio oltre il termine statutario di
tre giorni: precisamente il quarto giorno dall'approvazione. In
proposito il ricorrente chiede che questa Corte riveda il proprio
orientamento, espresso nella sentenza n. 365 del 1990, secondo cui
resta comunque integro il termine di giorni cinque per l'impugnazione
riservato al Commissario dello Stato, in quanto permarrebbero
incertezze circa il computo dell'ulteriore termine di giorni otto in
cui il Presidente della Regione puo' promulgare la legge.
In aggiunta alla declaratoria d'illegittimita' di cui sopra, viene
quindi richiesta "in rito, l'inefficacia del disegno di legge per
tardiva comunicazione".
2. - Si e' costituita la Regione siciliana, affermando che
l'Assemblea regionale ha soltanto tentato di risolvere la grave
situazione delle occupazioni abusive che, tuttavia, non consentirebbe
uno sgombero manu militari per l'alto costo sociale di tale
intervento.
La valutazione dell'equilibrio tra salvaguardia della legalita' ed
interessi pratici resterebbe riservata al legislatore regionale, in
quanto essenzialmente politica. Nella specie, si e' ritenuta
preminente l'esigenza di non arrecare turbamenti all'ordine pubblico,
differendo il momento della realizzazione del diritto degli
assegnatari legittimi e tale differimento avrebbe un "valore ideale"
che porterebbe ad escludere l'equiparazione alla perdita
dell'assegnazione. L'impugnativa sarebbe esasperata nei toni e
fondata sull'erroneo presupposto dell'intangibilita' della posizione
degli assegnatari.
La regolarizzazione delle situazioni abusive risulterebbe percio'
legittima in quanto sarebbero consentite alla Regione una diversa
valutazione delle posizioni soggettive ed anche la deroga al
principio per cui il numero dei vani assegnabili non puo' superare il
numero dei componenti il nucleo familiare dell'assegnatario aumentato
di uno.
Circa l'asserita tardivita' della comunicazione, osserva la
Regione che il testo della legge, approvato giovedi'
2 maggio 1991, venne trasmesso all'Ufficio del Commissario il
successivo lunedi' 6 maggio, primo giorno non festivo del termine
statutario di tre giorni, e quindi tempestivamente (si fa a riguardo
riferimento alla gia' citata sentenza di questa Corte n. 365 del
1990).
Considerato in diritto
1. - Con ricorso depositato il 17 maggio 1991 (Reg. ric. n. 25 del
1991), il Commissario dello Stato per la Regione siciliana impugna la
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta n.
370 dell'1-2 maggio 1991 (disegno di legge n. 456-605-908-985-990)
dal titolo "Nuove norme per l'assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica e proroga del termine di cui all'art. 2 della
legge regionale 6 luglio 1990, n. 11".
Le questioni su cui questa Corte deve pronunciarsi sono tre:
a) inefficacia del disegno di legge per tardiva comunicazione
dell'approvazione da parte dell'Assemblea regionale al Commissario
dello Stato;
b) illegittimita' costituzionale dell'art. 2, primo e secondo
comma, della legge regionale impugnata, per violazione dell'art. 53
della legge n. 457 del 5 agosto 1978 (Norme per l'edilizia
residenziale), in connessione con l'art. 26 della legge 8 agosto
1977, n. 513 (Provvedimenti urgenti per l'accelerazione dei programmi
in corso, finanziamento di un programma straordinario e canone minimo
dell'edilizia residenziale pubblica), in relazione ai limiti posti
dagli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione siciliana;
c) illegittimita' costituzionale dell'art. 5, terzo comma,
della stessa legge impugnata, in relazione all'art. 11 del d.P.R. 30
dicembre 1972, n. 1035.
2. - La questione sub a) e' nel fatto identica a quella gia'
prospettata con ricorso commissariale del 12 aprile 1990, su cui
questa Corte non puo' che ribadire la non fondatezza, dichiarata con
sentenza n. 365 del 1990.
L'invio al Commissario dello Stato dell'approvato disegno di legge
entro il primo giorno successivo al terzo festivo non configura
violazione del termine stabilito dall'art. 28 dello Statuto regionale
a carico dell'Assemblea. Una volta inviato il disegno stesso - anche,
in ipotesi, in un termine piu' breve - cominceranno a decorrere gli
ulteriori cinque giorni per l'impugnativa, in assenza della quale
potra' essere esercitato il potere di promulgazione.
Pertanto il computo di tali giorni e' condizionato dal dies a quo
dell'effettivo invio del testo approvato al Commissario dello Stato.
Nell'ipotesi, che nella specie non ricorre, di invio tardivo, altro
effetto non puo' prodursi che quello di una dilazione del termine
iniziale - per il computo dei cinque giorni utili per l'impugnazione
- al giorno successivo alla ricezione del testo.
3. - La questione sub b) e' fondata.
Con l'art. 2, primo e secondo comma, la Regione provvede a
regolarizzare l'occupazione abusiva di alloggi di edilizia
sovvenzionata, compensando il gia' individuato legittimo
assegnatario, cui non sia stata consegnata l'abitazione perche'
illecitamente occupata, con mera attribuzione di precedenza
nell'assegnazione di altro alloggio popolare, anche se non incluso
nella graduatoria generale vigente.
Pur dandosi atto che la Regione e' stata indotta a procedere a
tale sanatoria dalla difficolta' di fronteggiare emergenze di ordine
pubblico, derivanti da operazioni di sgombero coattivo, degli
occupanti senza titolo, dagli alloggi da consegnare ai legittimi
assegnatari; non si puo' non rilevare che una normativa consolidante
situazioni di fatto costituitesi illegalmente a danno di assegnatari
gia' individuati in pubbliche graduatorie, e' di per se' causa di ben
piu' gravi e durature tensioni sociali, oltre che esempio di
diseducazione civile, dimostrandosi ai cittadini rispettosi delle
leggi che essi, anziche' tutelati, sono spogliati delle loro
spettanze a favore di chi, anche se spinto dall'impulso di soddisfare
l'esigenza fondamentale dell'abitazione ha violato la legge. Si tocca
qui uno dei princip/' costitutivi dell'ordine giuridico, il divieto
di farsi ragione da se' con lesione del diritto altrui. Ogni norma
che sopravvenga ad omologare fatti conseguiti alla violazione del
neminem laedere si pone fuori del quadro dei valori su cui e'
costruito lo Stato di diritto.
Nel caso di specie, proprio ad impedire ogni regolarizzazione
postuma di situazioni di abuso, il legislatore statale ha comminato,
per atti posti in essere violando le prescrizioni dettate in materia,
non solo sanzioni amministrative, ma la nullita' assoluta ed
insanabile, fatta valere da chiunque vi abbia interesse e rilevabile
d'ufficio dal giudice (art. 26, ultimo comma, della legge n. 513 del
1977).
E' inconfutabile la violazione dell'art. 53 della legge 5 agosto
1978, n. 457, che esclude la regolarizzazione dell'occupazione quando
essa "abbia sottratto il godimento dell'alloggio ad assegnatario gia'
individuato in graduatorie pubblicate a norma di legge", nonche'
dell'art. 26, quarto comma, della legge 8 agosto 1977, n. 513, che
esclude dalla assegnazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica "chiunque occupi un alloggio di edilizia residenziale
pubblica senza autorizzazioni previste dalle disposizioni in vigore".
4. - E' opportuno ricordare che, tra le materie di competenza
primaria delle Regioni elencate nell'art. 117 della Costituzione, non
compare l'edilizia residenziale pubblica. E' stata questa Corte, con
sentenza n. 221 del 1975, ad individuare tre fasi nella materia
dell'edilizia residenziale pubblica (gia' variamente denominata come
"case popolari", "edilizia popolare", "edilizia comunque
sovvenzionata"): a) quella urbanistica; b) quella dei "lavori
pubblici di interesse regionale"; c) quella della "prestazione e
gestione del servizio della casa", nella quale rientra la disciplina
dell'assegnazione degli alloggi. Essendo l'urbanistica e i lavori
pubblici nell'elenco dell'art. 117 della Costituzione e non potendosi
al loro interno isolare l'edilizia residenziale pubblica, ecco che e'
identificata su questa una competenza primaria della Regione.
Nel caso di specie e' da richiamare l'art. 4 del d.P.R. 1 luglio
1977, n. 683 (Modificazioni ed integrazioni al decreto del Presidente
della Repubblica 30 luglio 1950, n. 878, recante norme di attuazione
dello Statuto della Regione siciliana in materia di opere pubbliche)
che - sostituendo l'art. 5 del d.P.R. n. 878 del 1950 - dispone: "la
Regione esercita le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato
nelle materie attinenti all'edilizia economica e popolare o comunque
sovvenzionata".
Il d.P.R. n. 683 del 1977 opera, dunque, la devoluzione alla
Regione siciliana di una competenza qualificabile, per l'oggetto,
come specificazione della materia che globalmente lo Statuto designa
come "lavori pubblici" (art. 14 lett. g), alla stregua delle norme di
attuazione dello Statuto stesso ("materie attinenti all'edilizia
economica e popolare o comunque sovvenzionata" art. 4, primo comma,
d.P.R. n. 683 del 1977 cit.: cfr. sentenze n. 566 e n. 534 del 1988).
Dato che la Regione siciliana ha per Statuto legislazione
esclusiva sulla materia dei lavori pubblici, una volta che sia
ricompresa in questa l'edilizia residenziale pubblica, e' indubbia la
legittimazione del legislatore regionale a legiferare anche in tema
di assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, specie
dopo che questa Corte, con le sentenze nn. 727 e 1115 del 1988,
nonche' n. 493 del 1990, ha disconosciuto un preteso principio
generale di livello costituzionale per il quale l'assegnazione di
alloggi, sia quanto a legislazione e/o normazione generale, sia
quanto ad amministrazione concreta, sarebbe di competenza non
regionale.
Tuttavia, stabilendo l'art. 88, n. 13, del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, la competenza dello Stato nella "determinazione dei criteri
per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei canoni", il
legislatore regionale, che per vincolo di Statuto (artt. 14 e 17) si
impegna a non contraddire "princip/' ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato", e' tenuto ad uniformarsi in
materia alla normativa statale.
Tale vincolo e' tanto piu' cogente quando, come nei divieti e
nelle sanzioni in esame, e' tutelato un principio cardine dell'ordine
giuridico, quale si e' innanzi descritto.
5. - La questione sub c) e' parimenti fondata.
L'art. 5, terzo comma, della legge impugnata, recita: "In deroga
alle disposizioni di cui al secondo comma, dell'articolo 11 del
decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035, si
puo' procedere all'assegnazione di alloggi aventi un numero di vani
maggiore di due rispetto alla consistenza del nucleo familiare
dell'assegnatario".
L'art. 11, secondo comma, del d.P.R. n. 1035 del 1972 stabilisce:
"Non puo' essere assegnato un alloggio con un numero di vani
abitabili superiore al numero dei componenti il nucleo familiare
dell'assegnatario aumentato di uno".
Non vi e' dubbio che la quantificazione della densita' abitativa
in rapporto fisso - numero dei componenti il nucleo familiare
aumentato di un'unita' - appartenga a quella "competenza dei
criteri", riservata allo Stato, che viene richiamata in tutta la
legislazione successiva: art. 88, n. 13, del d.P.R. n. 616 del 1977;
art. 2, secondo comma, punto 2), della legge n. 457 del 1978 (cfr.
sentenza n. 1115 del 1988).
La Regione, derogando alla disciplina prestabilita dall'art. 11,
secondo comma, del d.P.R. n. 1035 del 1972, ha legiferato in materia
coperta da riserva statale, e cioe' non propria.