ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Trento
notificato il 22 giugno 1991, depositato in cancelleria il 6 luglio
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 1' marzo 1991
(Ripartizione tra i bacini di rilievo nazionale, interregionale e
regionale dei fondi disponibili nel periodo 1989-93 da destinare
all'attuazione degli schemi previsionali e programmatici per il
riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), ed
iscritto al n. 34 del registro conflitti 1991;
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il giudice
relatore prof. Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione all'art. 3, secondo e terzo
comma, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1' marzo
1991 (Ripartizione tra i bacini di rilievo nazionale, interregionale
e regionale dei fondi disponibili nel periodo 1989-93 da destinare
all'attuazione degli schemi previsionali e programmatici per il
riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), che,
nel prevedere l'emanazione futura di due atti di indirizzo e
coordinamento privi di qualsiasi base legislativa, violerebbe le
attribuzioni statutariamente spettanti alla Provincia autonoma,
ponendosi in contrasto con la consolidata giurisprudenza di questa
Corte, la quale esige per quegli atti un fondamento sostanziale in
disposizioni di legge, diretto a precisare gli interessi unitari da
salvaguardare e i criteri per l'esercizio della potesta' statale
d'indirizzo.
Piu' precisamente, la ricorrente - dopo aver precisato che l'art.
3, al secondo comma, prevede l'emanazione di atti di indirizzo e
coordinamento destinati a determinare i criteri d'integrazione delle
attivita' conoscitive e le modalita' per lo svolgimento delle stesse
e, al terzo comma, predetermina l'adozione di atti dello stesso tipo
diretti a stabilire le procedure, gli obiettivi e i criteri per
l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle opere - osserva
che nell'ordinamento non sussiste alcuna disposizione di legge che
offra fondamento sostanziale ai predetti atti.
Infatti, tale non puo' essere la disposizione che li prevede, la
quale e' contenuta in un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, cioe' in un atto amministrativo cui l'art. 31, quarto
comma, della legge n. 183 del 1989 affida solo il compito di disporre
la ripartizione fra i bacini e le regioni (o province autonome) dei
fondi disponibili per l'attuazione degli schemi previsionali e
programmatici. Ne' quel fondamento puo' esser rintracciato nell'art.
2, terzo comma, lettera d), della legge n. 400 del 1988, pur
menzionato dalla disposizione impugnata, poiche', come questa Corte
ha piu' volte sottolineato, si tratta di norma che mira semplicemente
a determinare, all'interno della complessa istituzione del Governo,
l'organo attributario in via diretta e immediata della competenza a
deliberare i predetti atti, e non gia' a stabilire il fondamento
legislativo sostanziale della relativa disciplina. Ne', allo stesso
fine, puo' essere invocato l'art. 31, quarto comma, della legge n.
183 del 1989, il quale prevede il potere di adottare decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri in ordine alla predisposizione
degli schemi previsionali e programmatici, potere che e' stato gia'
esercitato con il d.P.C.M. 23 marzo 1990. Ne', infine, sempre allo
stesso scopo, si puo' fare riferimento all'art. 4, primo comma, della
legge n. 183 del 1989 (peraltro non richiamato dalle premesse
dell'atto impugnato), che prevede l'emanazione di "ogni altro atto di
indirizzo e coordinamento nel settore disciplinato" dalla stessa
legge, poiche' il decreto contestato lungi dal porsi come atto di
esercizio della potesta' d'indirizzo e coordinamento ivi prevista,
pretende, piuttosto, di fondare esso stesso una potesta' dello stesso
tipo.
In conclusione, afferma la ricorrente, se l'impugnato art. 3,
secondo comma, sembra avere una vaga assonanza con la materia
disciplinata dall'art. 2, secondo comma, della legge n. 183 del 1989
(modalita' di coordinamento e di collaborazione fra i soggetti
pubblici del settore in ordine alle attivita' conoscitive da
adottarsi con deliberazione del Presidente del Consiglio dei
ministri), al contrario il comma successivo dispone su una materia
(procedure, obiettivi e criteri per l'adozione dei capitolati per
l'esecuzione delle opere) che non puo' in alcun modo essere oggetto
di atti di indirizzo e coordinamento, trattandosi di profili che lo
Stato puo' disciplinare soltanto nei confronti delle amministrazioni
proprie o di enti da esso dipendenti.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 1' marzo 1991 (Ripartizione
tra i bacini di rilievo nazionale, interregionale e regionale dei
fondi disponibili nel periodo 1989-93 da destinare all'attuazione
degli schemi previsionali e programmatici per il riassetto
organizzativo e funzionale della difesa del suolo), con riguardo
all'art. 3, secondo e terzo comma, che prevede l'adozione di due atti
di indirizzo e coordinamento, aventi ad oggetto, rispettivamente, "i
criteri di integrazione e di coordinamento tra le attivita'
conoscitive dello Stato, delle autorita' di bacino e delle regioni,
nonche' le modalita', anche tecniche, per lo svolgimento di dette
attivita'" e "le procedure, gli obiettivi e i criteri per
l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle opere attinenti
la difesa del suolo". Secondo la ricorrente, poiche' le potesta' ivi
previste sarebbero totalmente prive di un fondamento sostanziale in
disposizioni di legge, vo'lto a precisare gli interessi unitari da
salvaguardare e i criteri per lo svolgimento delle relative funzioni,
le disposizioni impugnate costituirebbero esercizio illegittimo di un
potere statale, ridondante in lesione delle competenze
statutariamente assegnate alla Provincia autonoma di Trento in
relazione alle proprie attivita' di organizzazione amministrativa.
2. - Il ricorso va accolto.
Con la sentenza n. 150 del 1982, questa Corte, nell'inquadrare la
funzione statale di indirizzo e coordinamento nell'ambito delle norme
costituzionali relative al rapporto tra la potesta' legislativa e
amministrativa dello Stato e l'autonomia delle regioni (e delle prov-
ince autonome), ha enunciato il principio che l'esercizio in via
amministrativa, da parte dello Stato, della funzione d'indirizzo e
coordinamento "e' giustificato solo se trova un legittimo e apposito
supporto nella legislazione statale". Da questo principio derivano
due corollari: a) che ogni esercizio della potesta' di indirizzo e
coordinamento dev'essere appositamente previsto da norme di legge
statale, dirette a istituire la relativa funzione con riguardo a un
determinato ambito di attivita' attribuito alle competenze delle
regioni o delle province autonome; b) che, come e' stato precisato
dalla stessa sentenza n. 150 del 1982 e come e' stato confermato da
successive pronunzie di questa Corte (v., da ultimo, sentt. nn. 338
del 1989, 37, 49 e 359 del 1991), gli atti di indirizzo e
coordinamento possono validamente incidere sull'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni e alle province autonome
soltanto sulla base di disposizioni di legge vo'lte a delimitare "il
possibile contenuto sostanziale degli atti di questo tipo".
Le due disposizioni del d.P.C.M. 1' marzo 1991, in relazione alle
quali e' stato sollevato il conflitto di attribuzione in esame, sono
lesive delle competenze provinciali.
2.1. - L'art. 3, terzo comma, del decreto impugnato, nello
stabilire che, con atto di indirizzo e coordinamento, da adottarsi,
ai sensi dell'art. 2 della legge n. 400 del 1988, entro il 31
dicembre 1991, saranno definiti "le procedure, gli obiettivi ed i
criteri per l'aggiornamento dei capitolati per l'esecuzione delle
opere attinenti alla difesa del suolo", fa riferimento a una potesta'
statale di indirizzo e coordinamento di cui non v'e' traccia nella
vigente legislazione statale. In altri termini, quello previsto dalla
disposizione ora citata e' un potere che non ha il proprio titolo di
legittimazione ne' nella legge n. 183 del 1989 - il cui art. 31,
quarto comma, prevede semplicemente la distribuzione dei fondi per
l'attuazione degli schemi previsionali e programmatici per il
riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo -, ne' in
altra legge dello Stato.
Del resto, la stessa norma legislativa invocata dalla disposizione
impugnata - vale a dire, l'art. 2, terzo comma, della legge 23 agosto
1988, n. 400 - non puo' certo fungere da norma istitutiva di quello
specifico potere, poiche', come questa Corte ha gia' detto a
proposito della stessa disposizione di legge (v. sent. n. 242 del
1989) o di altre disposizioni similari (v. sentt. nn. 150 del 1982,
139 e 345 del 1990), ivi compreso l'art. 4, primo comma, lettera f)
(v. sent. n. 85 del 1990), si tratta di norma legislativa che non e'
diretta ad attribuire al Governo una specifica competenza ad
esercitare funzioni di indirizzo e coordinamento verso le regioni o
le province autonome, ma che mira, piu' semplicemente, a individuare
all'interno della complessa istituzione governativa l'organo
attributario, in via diretta e immediata, della competenza a
deliberare gli atti di indirizzo e coordinamento.
Poiche', pertanto, quella impugnata e' una disposizione non
legislativa che pretende di istituire un nuovo potere di indirizzo e
coordinamento, non si puo' minimamente dubitare che, in armonia con
la consolidata giurisprudenza di questa Corte, l'art. 3, terzo comma,
sia frutto di un esercizio illegittimo di un potere statale, lesivo
dell'autonomia costituzionalmente garantita alla Provincia di Trento.
2.2. - L'art. 3, secondo comma, contiene una disposizione similare
che, tuttavia, ha qualche aggancio legislativo. Esso stabilisce che
"con atto di indirizzo e coordinamento, da adottarsi ai sensi
dell'art. 2 della legge n. 400/1988, sono determinati, entro il 30
giugno 1991, i criteri di integrazione e di coordinamento tra le
attivita' conoscitive dello Stato, delle autorita' di bacino e delle
regioni, nonche' le modalita', anche tecniche, per lo svolgimento di
dette attivita'".
Si tratta, come e' evidente, di una disposizione che tocca la
materia regolata dagli artt. 2, primo e secondo comma, e 4, primo
comma, della legge 18 maggio 1989, n. 183. Tali articoli prevedono,
innanzitutto, che l'attivita' conoscitiva, relativa alle finalita'
della predetta legge e riferita all'intero territorio nazionale,
debba essere sottoposta ai criteri, ai metodi e agli standards di
raccolta, elaborazione e consultazione, nonche' alle modalita' di
coordinamento e di collaborazione tra i soggetti pubblici comunque
operanti nel settore, al fine di garantire "la possibilita' di
un'omogenea elaborazione ed analisi e della costituzione e gestione,
ad opera dei servizi tecnici nazionali, di un unico sistema
informativo, cui vanno raccordati i sistemi informativi regionali e
quelli delle province autonome". Gli stessi articoli precisano, poi,
che i suddetti criteri e metodi debbono essere approvati con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri e su proposta del Ministro dei lavori pubblici
(art. 4, primo comma, lettera a).
Questa Corte ha gia' precisato nella sentenza n. 85 del 1990 che
gli atti governativi previsti dalle disposizioni legislative appena
ricordate non possono essere ricondotti all'esercizio della funzione
di indirizzo e coordinamento.
Pertanto, in considerazione del fatto che si tratta di un atto
amministrativo che pretende di istituire una nuova ipotesi di
esercizio della funzione governativa di indirizzo e coordinamento,
non si puo' non ritenere che anche l'art. 3, secondo comma, e' lesivo
delle competenze statutariamente assicurate alla Provincia autonoma
di Trento (art. 8, Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).