ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma primo,
della legge 4 giugno 1991, n. 186 (Istituzione del comitato
interministeriale per la programmazione economica nel trasporto -
CIPET) promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di
Trento, notificati il 22 luglio 1991, depositati in cancelleria,
rispettivamente, il 25 e il 29 successivi ed iscritti ai nn. 29 e 30
del registro ricorsi 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Roland Ritz per la Provincia autonoma di
Bolzano e Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e
l'Avvocato dello Stato Piergiorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso ritualmente
notificato e depositato, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettere a),
b), c), e), g), h), i), m), n), della legge 4 giugno 1991, n. 186
(Istituzione del Comitato interministeriale per la programmazione
economica nel trasporto - CIPET), per violazione dell'art. 8, nn. 5,
17 e 18, dell'art. 14, primo comma, dell'art. 16, primo comma, dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670) e delle relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381; d.P. R. 19 novembre 1987, n. 527; decreto legislativo 25
gennaio 1991, n. 33), i quali attribuiscono alla suddetta Provincia
competenze legislative e amministrative di tipo esclusivo in materia
di urbanistica, lavori pubblici di interesse provinciale,
comunicazioni e trasporti d'interesse provinciale.
La ricorrente svolge, innanzitutto, la censura relativa all'art.
2, primo comma, lettera i), il quale stabilisce che il CIPET
"provvede con cadenza triennale, sentite le regioni,
all'aggiornamentodel Piano generale dei trasporti". La Provincia,
premesso che la questione non si porrebbe ove si ritenesse non
applicabile la norma impugnata alle province autonome, osserva che
l'incostituzionalita' della suddetta previsione risulta evidente in
riferimento all'art. 2, terzo comma, della legge 15 giugno 1984, n.
245, il quale richiama le norme di attuazione dello Statuto contenute
nell'art. 20 del d.P.R. n. 381 del 1974, che prescrive per gli
aggiornamenti periodici del Piano generale dei trasporti "l'intesa
con le province autonome". Si tratterebbe, dunque, di un palese
contrasto, tanto piu' che questa Corte, con ordinanza n. 524 del
1988, avrebbe affermato che la suddetta intesa si applica sia alla
prima approvazione, sia ai successivi aggiornamenti del Piano.
Secondo la stessa ricorrente, inoltre, tutte le altre disposizioni
impugnate sarebbero costituzionalmente illegittime sia perche'
incompatibili con i poteri provinciali connessi all'esercizio di
funzioni di carattere esclusivo attribuite alla ricorrente dalle
norme statutarie prima ricordate, sia perche' contrastanti con i
principi costituzionali relativi alla funzione di indirizzo e
coordinamento e, in particolare, al principio di legalita'.
Sotto i predetti profili, sarebbe incostituzionale, innanzitutto,
la disposizione contenuta alla lettera a), secondo la quale il CIPET
"emana direttive per coordinare la programmazione nel settore del
trasporto con la programmazione economica generale". Tale
disposizione contrasterebbe con il potere di programmazione degli
interventi di propria competenza nel settore del trasporto,
attribuiti alla ricorrente dallo Statuto speciale e dalle norme di
attuazione contenute nel d.P.R. n. 527 del 1987, che individua
tassativamente i poteri e le modalita' d'intervento residuati in
materia allo Stato. Inoltre, la stessa disposizione, non stabilendo a
quali obiettivi o interessi costituzionali debbano essere finalizzate
le direttive del CIPET, non predeterminerebbe in alcun modo i
contenuti di queste ultime.
Ad analoghe censure e' assoggettata anche la lettera b), secondo
la quale il CIPET "emana direttive per coordinare e semplificare le
procedure e l'azione delle amministrazioni ed enti pubblici nel
settore del trasporto e per garantire l'attuazione del Piano generale
dei trasporti". In contrario, infatti, non si potrebbe dire che la
copertura legislativa possa essere assicurata dal rinvio al Piano
generale dei trasporti, dal momento che le direttive ivi previste
sarebbero esercitabili anche indipendentemente dalle esigenze di
attuazione del Piano, e cioe' al solo scopo di coordinare le proce-
dure e le azioni delle amministrazioni pubbliche operanti nel
settore.
Per ragioni del tutto simili sarebbe incostituzionale anche la
lettera c), secondo la quale il CIPET "emana direttive per definire
gli schemi di convenzione relativi ai progetti integrati nel settore
del trasporto, nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti
locali", non potendo riconoscersi un significato prescrittivo alla
formula di salvezza ivi contenuta, tanto piu' che pone sullo stesso
piano autonomie del tutto diverse fra loro.
Censure analoghe a queste sono formulate avverso le disposizioni
contenute nella lettera e) e nella lettera m). Secondo la prima di
tali disposizioni, il CIPET emana direttive per l'adeguamento e il
coordinamento con il Piano generale dei trasporti di tutti i piani e
programmi, adottati o in corso di realizzazione o anche di
elaborazione, delle amministrazioni statali, di quelle regionali o
locali, nonche' di enti pubblici e di societa', che prevedano
interventi comunque incidenti sul settore del trasporto, prevedendo
l'adeguamento dei piani degli enti interessati entro 90 giorni
dall'emanazione delle direttive stesse. Secondo la disposizione
contenuta nella lettera m), al fine di permettere al CIPET di
valutare la conformita' dei predetti piani rispetto agli obiettivi di
quello generale e alle direttive emanate ai sensi della lettera e),
le amministrazioni e gli enti sopra indicati trasmettono i propri
piani attuativi al Comitato interministeriale, che si esprime entro
il termine di 90 giorni dalla comunicazione, decorso inutilmente il
quale si intende dato il parere favorevole. La stessa disposizione
aggiunge, subito dopo, che "il parere contrario del CIPET determina
la sospensione dell'efficacia del piano o programma generale, che si
trasmette a tutti gli strumenti e provvedimenti attuativi" e che "le
opere previste dal piano o programma generale su cui il CIPET ha
espresso parere contrario non possono usufruire di finanziamenti
pubblici".
Oltre ai motivi gia' fatti valere per le altre censure, la
ricorrente argomenta sulla peculiarita' del potere di direttiva
previsto dalle disposizioni in esame, poiche' questo consiste sia
nella fissazione degli obiettivi e dei criteri, sia in un riesame di
tutti i piani e i programmi gia' adottati in passato. E' chiaro che
quest'ultimo, comportando un esercizio successivo del potere di
direttiva, ha l'effetto di costringere l'ente che ha adottato il pi-
ano a modificarlo in conformita' alle prescrizioni date, le quali non
possono essere che puntuali e specifiche. Sicche', conclude la
Provincia, piu' che di un potere di direttiva si dovrebbe parlare di
un potere di controllo atipico, che, se puo' essere legittimamente
esercitato verso le amministrazioni statali e le imprese private, non
puo' esserlo, di certo, verso funzioni amministrative riconducibili a
competenze provinciali di tipo esclusivo. La lettera m), poi, collega
a tale potere di controllo, espresso attraverso un parere del CIPET,
effetti altrettanto atipici, poiche' al parere negativo consegue "la
sospensione dell'efficacia" dell'atto di programmazione gia' adottato
e dei relativi provvedimenti attuativi, nonche' l'impossibilita' per
le opere previste di fruire dei finanziamenti pubblici e, quindi,
anche di quelli provinciali. Si tratta, dunque, di un potere che, a
ben vedere, sembra piu' correttamente qualificabile come un potere
"straordinario" di annullamento nei confronti degli atti provinciali,
atti che, nel caso di Bolzano, consistono anche in leggi (come il Pi-
ano territoriale provinciale, che non potrebbe non rientrare tra gli
"interventi comunque incidenti sul settore del trasporto").
Censure identiche a quelle mosse alle disposizioni da ultimo
menzionate sono state formulate con riferimento alle previsioni
contenute nella lettera h), le quali estendono in pratica il
meccanismo definito nelle lettere e) ed m) alle "direttive per
l'elaborazione e l'adeguamento dei piani regionali dei trasporti al
Piano generale dei trasporti", nel senso che dispongono un analogo
controllo di conformita', compresa l'ipotesi del silenzio-assenso nel
caso che il parere non sia dato nel termine di 90 giorni dalla
comunicazione. Secondo la Provincia di Bolzano, anche a tali
direttive si dovrebbe applicare la conseguenza della "sospensione
dell'efficacia" e della cessazione dei finanziamenti pubblici,
sicche' a tale proposito vanno ripetute le censure riportate nel
capoverso precedente.
Per ragioni simili a quelle ricordate all'inizio appare
incostituzionale - sempre secondo la provincia ricorrente - la
previsione, contenuta nella lettera g), che assegna al CIPET il
potere di emanare direttive concernenti "nuove iniziative legislative
e regolamentari in ordine all'adeguamento della politica tariffaria e
della disciplina in materia di contributi ( ..) agli obiettivi del
Piano generale dei trasporti": un potere di direttiva che,
oltretutto, si rivolgerebbe, incostituzionalmente, agli organi
titolari delle funzioni legislative statale e provinciale.
Infine, incostituzionale sarebbe anche la disposizione contenuta
nella lettera n), per la quale il CIPET "formula proposte circa
l'attivita' di ricerche e di studi dell'Istituto superiore dei
trasporti - ISTRA s.p.a. e di altri istituti con specifica
specializzazione nel settore del trasporto". Tale disposizione,
infatti, sarebbe illegittima per la parte che si riferisce alle
ricerche e agli studi riguardanti il trasporto nell'ambito
provinciale, per violazione del ricordato art. 8, n. 18, dello
Statuto speciale.
2. - Con un distinto ricorso, regolarmente notificato e
depositato, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato le medesime
disposizioni contestate nel ricorso della Provincia di Bolzano,
esclusa quella contenuta nella lettera n), per violazione degli
stessi parametri di costituzionalita' indicati nel precedente
ricorso, ad eccezione dell'art. 14 dello Statuto speciale.
La ricorrente, premesso che la legge n. 186 del 1991 segue una
logica di settore - opposta a quella propria delle leggi precedenti,
che avevano salvaguardato l'autonomia provinciale con clausole di non
applicabilita' o con la previsione di applicabilita' soltanto in base
a norme speciali, - osserva che al nuovo Comitato si affidano compiti
apparentemente attuativi del Piano generale dei trasporti, ma in
realta' di pianificazione del settore, con poteri autoritativi e
vincolanti anche nei confronti delle regioni e delle province
autonome: compiti la cui natura risulta piu' chiaramente dall'art. 2,
secondo comma, lettera i), in virtu' del quale al CIPET viene
trasferito un potere, quello di aggiornamento triennale del Piano
generale dei trasporti e di indicazione dell'ammontare di risorse
pubbliche da destinare al finanziamento degli interventi nel settore,
che spettava al CIPE, in base all'art. 4, secondo comma, della legge
n. 245 del 1984. Secondo la Provincia di Trento, nessun dubbio
potrebbe sorgere circa l'applicabilita' della legge alle province
autonome, poiche' queste ultime sono espressamente menzionate
nell'art. 1, quarto comma, della legge n. 186 del 1991, laddove si
dice che esse sono chiamate a intervenire ai lavori del CIPET, senza
diritto di voto, per l'esame di argomenti di loro interesse.
Le disposizioni contenute nelle lettere a), b) e c) sarebbero
illegittime, ad avviso della ricorrente, ovviamente sempreche' siano
ritenute applicabili alle province autonome, dal momento che
violerebbero le norme di attuazione che prevedono la necessita'
dell'intesa, come confermato da questa Corte con l'ordinanza n. 524
del 1988. In particolare, la lettera b) andrebbe sottoposta a questa
regola in quanto si tratta di disposizioni integrative del piano,
cosi' come la lettera c), salvo a interpretare la clausola di
salvezza delle competenze contenuta in quest'ultima disposizione,
come rinvio implicito alla richiesta intesa.
Per gli stessi motivi dovrebbe essere considerata incostituzionale
la lettera g), sempreche' questa sia riferibile anche alle iniziative
legislative e regolamentari della Provincia di Trento.
Anche rispetto alle disposizioni contenute nelle lettere e), h) ed
m), la ricorrente propone le medesime censure, dal momento che si
tratta di direttive vincolanti integrative del Piano generale dei
trasporti, le quali, da un lato, non vengono sottoposte alle proce-
dure d'intesa prescritte dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245
del 1984 e, dall'altro, sono destinate a incidere in un campo
riservato alla competenza esclusiva della Provincia in tema di
programmazione dei trasporti e urbanistica, per il cui esercizio sono
gia' previste apposite procedure di coordinamento nelle norme di
attuazione contenute nel d.P.R. n. 381 del 1974. Queste ultime,
infatti, lungi dal prevedere una superiorita' del Piano generale dei
trasporti sugli altri piani, impongono ai programmi statali di
adeguarsi al piano urbanistico provinciale e ai piani territoriali di
coordinamento, alla cui formazione lo Stato partecipa presentando
osservazioni in sede di progetto. Sempre ad avviso della ricorrente,
le disposizioni ora esaminate violerebbero anche l'art. 6 del d.P.R.
n. 527 del 1987, in base al quale spetta a un comitato paritetico
proporre misure di coordinamento, e l'art. 21, secondo comma, del
d.P.R. n. 381 del 1974, il quale prevede la competenza della Giunta
provinciale per la deliberazione dei piani urbanistici. Sugli altri
profili attinenti alle stesse disposizioni la Provincia di Trento
formula censure analoghe a quelle svolte nel ricorso della Provincia
di Bolzano.
Infine, quanto alla lettera i), la ricorrente ne contesta la
costituzionalita' soltanto nel caso che l'abrogazione ivi stabilita
dell'art. 4, secondo comma, della legge n. 245 del 1984 comporti come
conseguenza che il terzo comma dell'art. 2, il quale prevede che gli
aggiornamenti del Piano debbono essere sottoposti ad intesa, non si
applichi piu'. In tal caso, infatti, i contenuti del Piano sarebbero
determinati con atto unilaterale dello Stato, in violazione con
quanto affermato da questa Corte nell'ordinanza n. 524 del 1988.
3. - In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri con memorie di contenuto identico, vo'lte a
richiedere il rigetto dei ricorsi, senza svolgere, peraltro, alcuna
difesa in merito e facendo riserva per ogni controdeduzione in
successivi scritti difensivi.
4. - In prossimita' dell'udienza ha presentato un'ulteriore
memoria la Provincia autonoma di Bolzano, la quale, oltre ad
insistere sui propri argomenti, osserva che l'interpretazione
adeguatrice, relativa alla considerazione dell'art. 2, terzo comma,
della legge n. 245 del 1984 come norma tuttora applicabile,
porterebbe a salvare dalle censure proposte in riferimento
all'obbligo dell'intesa soltanto la lettera i), non gia' le altre
disposizioni impugnate, visto che la legge citata concerne unicamente
gli aggiornamenti del piano. Per le restanti disposizioni, sottolinea
la ricorrente, le censure sotto il profilo della lesione del
principio di "leale cooperazione" permangono, poiche' non puo'
considerarsi garanzia sufficiente la previsione relativa alla
partecipazione, senza diritto di voto, del Presidente della Giunta
provinciale alle riunioni del CIPET quando si discutono oggetti di
specifico interesse provinciale, non ricorrendo nel caso neppure i
lineamenti di un "organo misto" e, comunque, non essendo rispettati i
requisiti minimi di un coordinamento paritario.
In ogni caso, continua la ricorrente, per tutte le altre
disposizioni resta la macroscopica violazione del principio di
legalita', sia perche' non tutte le direttive sono funzionalmente e
necessariamente legate all'attuazione del Piano generale dei
trasporti, sia perche' quest'ultimo e' anch'esso un atto
amministrativo avente contenuto d'indirizzo (tanto che, sotto tale
profilo, non puo' invocarsi legittimamente neppure l'interesse
nazionale, considerato che, come questa Corte ha affermato, siffatto
interesse puo' essere individuato e definito soltanto dal legislatore
statale).
5. - In prossimita' dell'udienza ha presentato una memoria anche
l'Avvocatura generale dello Stato, la quale insiste per
l'infondatezza dei ricorsi.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, nessun valido criterio
ermeneutico autorizza a ritenere che sia stato abrogato l'art. 2,
terzo comma, della legge n. 245 del 1984, istitutiva del Piano
generale dei trasporti, sicche' la procedura dell'intesa ivi prevista
impedisce che i rapporti tra lo Stato, cioe' il CIPET, e la Provincia
siano improntati a schemi di sottordinazione o di vincolo preventivo
quanto all'esercizio delle competenze provinciali da sottoporre a
intesa. Del resto, continua l'Avvocatura, questa Corte, con
l'ordinanza n. 524 del 1988, ha ritenuto che il modulo paritetico
dell'intesa, posto a presidio dell'autonomia provinciale nella
soggetta materia, va considerato operante (e su cio' concordava anche
allora la difesa dello Stato) tanto per la predisposizione del piano
e dei relativi aggiornamenti, quanto per le fasi successive di
approntamento e di approvazione. Pertanto, conclude l'Avvocatura
dello Stato, si deve ritenere che i limiti implicati dalla necessita'
dell'intesa per l'approvazione del Piano generale dei trasporti e dei
relativi aggiornamenti operano anche con riguardo alle funzioni del
CIPET quando incidono nell'ambito territoriale delle Province
autonome.
6. - Nel corso della discussione orale, le ricorrenti hanno
insistito sulle loro posizioni. In particolare, la Provincia di
Bolzano ha affermato che se la tesi dell'Avvocatura dello Stato,
conducente a una pronunzia interpretativa di rigetto, puo' valere per
le disposizioni attinenti a poteri di programmazione, non potrebbe
applicarsi, invece, ai poteri di controllo, la cui
incostituzionalita' deriverebbe dalla totale assenza di un'adeguata
base legislativa. La Provincia di Trento ha osservato che, se le cose
stessero come le descrive l'Avvocatura dello Stato, le ricorrenti non
avrebbero nulla da lamentare. Ma, poiche' al CIPET sono stati
assegnati poteri ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge n.
245 del 1984, la Provincia ritiene che non sia possibile fare a meno
di una pronunzia, in parte, estensiva delle procedure d'intesa ai
nuovi poteri e, per altra parte, demolitiva dell'illegittima
interferenza del CIPET sull'efficacia dei piani provinciali (lettera
m).
L'Avvocatura dello Stato, per contro, premesso che la materia dei
trasporti va distinta da quella della urbanistica (tanto che la
lettera h) parla solo di piani dei trasporti e non di piani
urbanistici) e che su di essi incide anche la disciplina della
Comunita' europea, osserva che le disposizioni impugnate hanno ad
oggetto soltanto i trasporti nazionali. Su tali basi, l'Avvocatura
insiste per la richiesta di una pronunzia interpretativa di rigetto,
che chiarisca, in particolare, la portata del concetto d'intesa
specialmente in relazione alla distinta nozione di cogestione e in
considerazione dei diversi interessi di cui sono portatori i soggetti
che nel caso sono chiamati all'intesa.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettere a),
b), c), e), g), h), i), m) ed n) della legge 4 giugno 1991, n. 186
(Istituzione del comitato interministeriale per la programmazione
economica nel trasporto - CIPET), per lesione delle competenze di
tipo esclusivo in materia di urbanistica, lavori pubblici d'interesse
provinciale, comunicazione e trasporti d'interesse provinciale, ad
essa assicurate dall'art. 8, nn. 5, 17, 18, dall'art. 14, primo
comma, e dall'art. 16, primo comma, dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e dalle relative
norme di attuazione, con particolare riferimento all'art. 20 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, nonche' all'art. 6 del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 527, e al decreto legislativo 25 gennaio 1991, n.
33.
Con distinto ricorso, anch'esso regolarmente notificato e
depositato, la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale nei confronti delle medesime disposizioni
di legge, salvo quella contenuta nella lettera n), per violazione
degli stessi parametri costituzionali, ad eccezione dell'art. 14,
primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
Poiche' i giudizi comportano in gran parte la risoluzione di
questioni identiche, essi vanno riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
2. - Occorre preliminarmente esaminare la riserva espressa dalla
difesa della Provincia di Bolzano in relazione a svariate
disposizioni, e ripresa in via precauzionale da quella della
Provincia di Trento, attinente alla non applicabilita' della legge n.
186 del 1991 alle ricorrenti. In realta', questa ipotesi
interpretativa non ha alcun fondamento.
Come ha ricordato la stessa difesa della Provincia di Trento,
l'applicabilita' della suddetta legge alle ricorrenti deve
ammettersi, in via di principio, soprattutto in considerazione del
rilievo che la stessa legge, all'art. 1, quarto comma, prescrive che
"devono esser chiamati ad intervenire per l'esame di argomenti di
rispettivo interesse, senza diritto di voto, i presidenti delle
regioni e i presidenti delle province autonome di Trento e di
Bolzano". Ed, inoltre, non e' privo di significato che ne' dai lavori
preparatori, ne' da altre disposizioni della legge n. 186 del 1991
possono trarsi indicazioni nel senso della non applicabilita' alle
Province della stessa legge, essendo vero, piuttosto, che,
trattandosi di competenze riconducibili all'attuazione del Piano
generale dei trasporti, queste non possono non riguardare anche i
territori delle Province autonome. Sicche', sulla base degli stand-
ards costantemente applicati da questa Corte (v., specialmente,
sentenze nn. 210 e 433 del 1987, 1000 del 1988, 372 del 1989 e 49 del
1991), si deve escludere che, in linea generale, la legge n. 186 del
1991 non si applichi alle Province autonome di Trento e di Bolzano,
salva, pur sempre, la possibilita' di dedurre in via interpretativa
che singole disposizioni non si riferiscono a campi riservati alle
competenze delle regioni o delle Province autonome.
3. - Le due ricorrenti contestano, sotto vari profili, la
legittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettera a),
secondo il quale il CIPET, al fine di svolgere le sue funzioni
istituzionali, attinenti all'informazione, alla programmazione e al
coordinamento delle diverse attivita' nel settore del trasporto nelle
sue diverse componenti e modalita', "emana direttive per coordinare
la programmazione nel settore del trasporto con la programmazione
economica generale".
Le censure non sono fondate.
Il Comitato interministeriale per la programmazione economica nel
trasporto (CIPET) e' un organo infragovernativo, presieduto dal
Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, dal Ministro
del bilancio e della programmazione economica, il quale opera
nell'ambito del Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE). Il compito del CIPET e' quello di elaborare e
adottare piani o programmi nazionali nel settore dei trasporti, al
fine di assicurare in tal campo un indirizzo unitario e un
coordinamento delle molteplici competenze in esso sussistenti. Ma,
come risulta anche dal suo incardinamento organizzativo, l'attivita'
di programmazione settoriale affidata al CIPET non puo' prescindere
da una visione della politica dei trasporti correlata con lo sviluppo
economico generale. La disposizione impugnata non fa altro che dare
forza normativa a tale esigenza, investendo il CIPET del compito di
formulare indirizzi al fine di coordinare la propria programmazione
di settore con quella economica generale, imputata al CIPE. Sicche',
trattandosi di una disposizione che stabilisce una forma di raccordo
fra due organi statali e fra le rispettive competenze, dalla sua
previsione nella legge impugnata non puo' derivare alcun effetto
lesivo nei confronti dell'autonomia costituzionalmente garantita alle
Province ricorrenti.
4. - Per ragioni del tutto simili vanno respinti anche i dubbi di
legittimita' costituzionale sollevati dalle ricorrenti nei confronti
dell'art. 2, primo comma, lettera b), della legge n. 186 del 1991, il
quale dispone che il CIPET "emana direttive per coordinare e
semplificare le procedure e l'azione delle amministrazioni ed enti
pubblici nel settore del trasporto e per garantire l'attuazione del
Piano generale dei trasporti".
Per quanto riguarda il primo tipo di direttive, non v'e' dubbio
che il loro oggetto e' dato dalle procedure e dalle azioni di
amministrazioni e di enti pubblici sottoposti alle competenze dello
Stato. Il potere di coordinamento e di semplificazione previsto nella
disposizione impugnata, pertanto, non e' diretto verso le
amministrazioni e gli enti dipendenti dalle Province autonome e,
quindi, la sua previsione non puo' esser considerata lesiva delle
attribuzioni delle ricorrenti, ne' in alcun modo interferente con
esse.
Eguale discorso vale per le direttive rivolte a garantire
l'attuazione del Piano generale dei trasporti. Anche in tal caso,
infatti, si tratta di indirizzi, i quali, pur se non sono
necessariamente finalizzati allo scopo del coordinamento e della
semplificazione, concernono in ogni caso le strutture organizzative e
i moduli di azione o, in una parola, gli strumenti operativi diretti
a permettere e ad assicurare l'attuazione del Piano generale dei
trasporti. Sicche' non vi puo' esser dubbio che, pure per questa
parte, la disposizione impugnata non riguarda le amministrazioni o
gli enti dipendenti dalle Province autonome, rispetto ai quali
l'ordinamento prevede forme di indirizzo di carattere diverso.
5. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, e' la questione
di legittimita' costituzionale sollevata dalle ricorrenti nei
confronti dell'art. 2, primo comma, lettera c), il quale conferisce
il potere al CIPET di emanare "direttive per definire gli schemi di
convenzione relativi ai progetti integrati nel settore del trasporto,
nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti locali".
La disposizione contestata ha ad oggetto il potere di direttiva
del CIPET in ordine alla determinazione degli schemi di convenzione
da utilizzare nell'ambito delle esperienze dei c.d. progetti
integrati. Questi ultimi sono previsti e definiti dal Piano generale
dei trasporti (paragrafo 37) come il modello piu' evoluto dei c.d.
progetti mirati, nel senso che sono diretti a fini specifici di
riequilibrio territoriale dei trasporti di una determinata area
attraverso uno sforzo congiunto di tutte le risorse e di tutti i
poteri che vi insistono. Cio' comporta che, sotto il profilo
funzionale, i progetti integrati sono connotati da una globalita'
delle competenze coinvolte e da una contemporaneita' delle azioni
tendenti alla risoluzione di tutte le problematiche trasportistiche e
territoriali concernenti l'area di intervento. Sotto il profilo
strutturale, poi, essi sono caratterizzati da un elevato grado di
coordinamento tra i singoli organi preposti alla gestione dei vari
modi di trasporto e gli organi centrali competenti nella
determinazione degli indirizzi di piano.
I progetti integrati sono uno strumento essenziale per
l'attuazione degli obiettivi del Piano generale dei trasporti e,
proprio percio', sono regolati nel Piano stesso, il quale precisa
altresi', al medesimo paragrafo, che le convenzioni - quadro
costituiscono un "elemento base" dei predetti progetti, dei quali
riflettono le medesime caratteristiche strutturali e funzionali. In
altri termini, al pari dei progetti integrati, esse coinvolgono in
modo pieno e diretto competenze afferenti a materie assegnate alle
regioni e agli enti locali subregionali (urbanistica, viabilita' e
lavori pubblici d'interesse regionale) e, finanche, competenze legis-
lative e amministrative di tipo esclusivo, come nel caso specifico
delle Province ricorrenti (trasporti d'interesse provinciale,
urbanistica, viabilita' e lavori pubblici d'interesse provinciale).
Esse, inoltre, comportano una forte integrazione fra le accennate
competenze regionali o provinciali e le competenze statali, comprese
quelle di indirizzo.
In questo quadro, i poteri di direttiva in ordine alla definizione
degli schemi di convenzione, previsti dalla disposizione impugnata,
vanno considerati come un indispensabile mezzo per dare funzionalita'
al Piano generale dei trasporti, nel senso che dal loro esercizio
scaturiscono indirizzi e standards organizzativi che integrano il Pi-
ano medesimo al fine di rendere operativi i progetti cui si
riferiscono. Per tali ragioni ad esse vanno applicate le stesse
regole di formazione previste per il Piano generale e, piu'
precisamente, ad esse si applica la disposizione contenuta nell'art.
2, terzo comma, della legge 15 giugno 1984, n. 245 (Elaborazione del
piano generale dei trasporti), secondo la quale "a norma dell'art. 20
del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, il piano di cui al precedente
articolo 1 (Piano generale dei trasporti) e gli aggiornamenti di cui
al successivo art. 4 sono predisposti d'intesa con le province
autonome di Trento e Bolzano per quanto riguarda gli aspetti che
attengono all'ambito territoriale di tali province".
Questa conclusione, la quale deriva immediatamente dalla natura
delle direttive rivolte alla definizione degli schemi di convenzione
relativi ai progetti integrati, e' conforme, innanzitutto, alle
ricordate norme di attuazione contenute nell'art. 20 del d.P.R. n.
381 del 1974, che, come ha piu' volte ricordato questa Corte (v., da
ultimo, sentt. nn. 224 del 1990 e 483 del 1991), non possono essere
derogate dal legislatore ordinario e devono ritenersi applicabili pur
nel silenzio della legge. Queste, infatti, stabiliscono che gli
interventi statali in materia di viabilita', linee ferroviarie e
aerodromi, compresi evidentemente quelli di natura organizzativa,
vanno comunque effettuati previa intesa con la provincia interessata.
Inoltre, la stessa conclusione e' indubbiamente coerente con le
direttive del Piano generale dei trasporti, le quali, al paragrafo
gia' ricordato, prevedono che i "progetti integrati verranno redatti
secondo le indicazioni del CIPET, in accordo con le Regioni e i
Comuni interessati". Infatti, essendo le convenzioni-quadro un
elemento essenziale dei progetti integrati, e' conseguenziale a cio'
che i principi di salvaguardia dell'autonomia regionale o provinciale
siano egualmente applicati alle une e agli altri.
Sulla base delle ragioni ora dette, non si puo' dubitare, dunque,
che l'inciso finale contenuto nella disposizione impugnata, per il
quale il CIPET emana direttive per la definizione degli schemi di
convenzione relativi ai progetti integrati "nel rispetto
dell'autonomia delle regioni ( ..)", debba esser interpretato nel
senso che, allorche' le misure di coordinamento previste interessino
le competenze attribuite in via esclusiva alle Province autonome di
Trento e di Bolzano, la loro determinazione non puo' prescindere
dall'intesa con queste ultime. Interpretata in questo senso, la
disposizione contenuta nella lettera c) dell'art. 2, primo comma, non
puo' considerarsi lesiva dell'autonomia costituzionalmente garantita
alle ricorrenti.
6. - Per motivi in parte analoghi a quelli appena enunciati va
dichiarata non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimita' costituzionale sollevata da entrambe le ricorrenti
nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettera i).
La disposizione impugnata stabilisce che il CIPET "provvede con
cadenza triennale, sentite le regioni, all'aggiornamento del Piano
generale dei trasporti che dovra' indicare per il triennio di
riferimento l'ammontare delle risorse pubbliche da destinare al
finanziamento degli interventi di settore del trasporto
rispettivamente di parte corrente e di parte capitale: e'
conseguentemente abrogato il secondo comma dell'art. 4 della legge 15
giugno 1984, n. 245".
Come e' stato ricordato nel punto precedente, le norme di
attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
contenute nell'art. 20 del d.P.R. n. 381 del 1974 prevedono che
allorche' lo Stato definisce i propri interventi in materia di
viabilita', di linee ferroviarie e di aerodromi deve determinarli
sulla base di un'intesa con la provincia autonoma interessata. Questa
disposizione, immodificabile e inderogabile da parte del legislatore
ordinario, e' stata richiamata anche dall'art. 2, terzo comma, della
legge n. 245 del 1984, al fine specifico di stabilire che gli
aggiornamenti del Piano generale dei trasporti "sono predisposti
d'intesa con le Province autonome di Trento e Bolzano per quanto
riguarda gli aspetti che attengono nell'ambito territoriale di tali
province". Su tale disposizione questa Corte, chiamata a giudicare a
seguito di un ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, ha
affermato che al vincolo dell'intesa necessaria per l'approntamento
dello schema di piano non possono non sottostare anche le eventuali
successive modifiche (v. ord. n. 524 del 1988).
Le disposizioni ora riferite e la decisione di questa Corte appena
ricordata mostrano che, in ragione delle norme di attuazione dello
Statuto speciale contenute nel d.P.R. n. 381 del 1974, l'ordinamento
legislativo appresta per le Province autonome di Trento e di Bolzano
una disciplina speciale e diversa rispetto a quella stabilita dalla
norma impugnata per le regioni a statuto ordinario, nel senso che,
riguardo agli aggiornamenti del Piano generale dei trasporti, esige
una intesa tra il CIPET e le suddette Province allorche' siano in
discussione profili di specifico interesse di queste ultime. Piu'
precisamente, la disposizione impugnata, la quale richiede che gli
aggiornamenti del Piano generale siano deliberati dal CIPET previo
parere delle regioni, non si pone in contrasto con la disciplina
speciale prima ricordata per il semplice motivo che la piu' tenue
forma di cooperazione in essa disposta non si riferisce alle
ricorrenti, le quali posseggono in materia competenze piu' estese di
quelle di cui sono titolari le regioni a statuto ordinario. Pertanto,
il dubbio di legittimita' costituzionale sollevato da queste ultime
va rigettato, dal momento che, come ha riconosciuto anche
l'Avvocatura Generale dello Stato, alle Province autonome continua ad
applicarsi la disciplina speciale precedentemente illustrata. A
questa conclusione conduce sia il rilievo, piu' volte sottolineato da
questa Corte (v., da ultimo, sentt. nn. 224 del 1990 e 483 del 1991),
secondo il quale non e' necessario un espresso richiamo
dell'applicabilita' delle norme di attuazione alle autonomie
speciali, essendo implicito il rispetto delle stesse ogni volta che
non sia espressa una chiara ed esplicita volonta' in senso contrario,
sia il rilievo che la disposizione impugnata significativamente
provvede ad abrogare l'art. 4, secondo comma, della legge n. 245 del
1984, il quale prevedeva che occorreva sentire le regioni, ma non
l'art. 2, terzo comma, della stessa legge, il quale, come si e'
visto, richiama l'art. 20 delle norme di attuazione contenute nel
d.P.R. n. 381 del 1974 per richiedere sugli aggiornamenti del Piano
l'intesa con le Province autonome interessate.
7. - Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalle
Province ricorrenti nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettere
e) e h), vanno accolte nella parte in cui, ai fini del coordinamento
ivi disciplinato, non prevede l'intesa con le Province stesse.
La prima delle disposizioni impugnate stabilisce che il CIPET
emana direttive per l'adeguamento e il coordinamento, rispetto al Pi-
ano generale dei trasporti, dei piani e dei programmi regionali (o
provinciali) comunque incidenti sul settore del trasporto, anche se
gia' adottati o in corso di realizzazione, prevedendo l'obbligo di
adeguamento da parte delle regioni (o delle province autonome) entro
novanta giorni dall'emanazione della direttiva. La lettera h)
stabilisce, inoltre, che il CIPET emana direttive per l'elaborazione
e l'adeguamento dei piani regionali (o provinciali) dei trasporti
rispetto al Piano generale, alle quali le regioni dovranno adeguarsi
entro novanta giorni dall'emanazione della direttiva. In quest'ultimo
caso, la stessa disposizione stabilisce che il CIPET valuta la
conformita' dei piani regionali (o provinciali) in relazione agli
obiettivi del Piano generale e alle direttive emanate, esprimendo
entro novanta giorni il proprio parere o intendendosi espresso parere
favorevole ove sia decorso inutilmente il medesimo termine.
Le disposizioni ora riferite comportano che il CIPET effettui il
coordinamento, anche in via successiva, rispetto al Piano generale
dei trasporti, di piani, come quelli urbanistico- territoriali o
quelli sui trasporti di interesse provinciale, i quali costituiscono
l'esercizio di competenze che lo Statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige assegna alle Province ricorrenti in via esclusiva. Poiche'
le misure di coordinamento previste comportano un vincolo di
adeguamento e poiche' esse sono rivolte a comporre l'esercizio di
competenze primarie fra loro interferenti, non e' ammissibile che
esse si svolgano al di fuori del modulo dell'intesa, come si e' piu'
diffusamente motivato ad altro proposito, nei due punti
immediatamente precedenti.
8. - Va parzialmente accolta anche la questione concernente l'art.
2, primo comma, lettera m), il quale attribuisce al CIPET la
valutazione circa la conformita' dei piani e dei programmi generali
delle province autonome (oltreche' delle regioni), comunque incidenti
sul settore del trasporto, anche se gia' adottati o in corso di
realizzazione, rispetto agli obiettivi del Piano generale dei
trasporti e alle direttive emanate ai sensi della precedente lettera
e). Il parere negativo eventualmente comportato da tale valutazione
di conformita' ha per conseguenza la sospensione dell'efficacia del
piano o programma generale e dei relativi strumenti o provvedimenti
attuativi, oltreche' la perdita della possibilita' di usufruire dei
finanziamenti pubblici per le opere previste nei suddetti piani o
programmi.
Ai sensi delle norme esaminate nei punti immediatamente precedenti
e delle pronunzie adottate in conseguenza da questa Corte, tanto il
Piano generale dei trasporti, con i successivi aggiornamenti, quanto
le direttive previste alla lettera e), vanno determinati, in
relazione agli aspetti di specifico interesse delle Province
autonome, d'intesa con queste ultime. L'adozione di tale forma di
collaborazione non esclude, ed anzi presuppone, la separazione delle
competenze fra Stato e Province autonome. In questo quadro, la
previsione della perdita di efficacia dei provvedimenti e dei piani
provinciali, con il conseguente venir meno del beneficio dei
finanziamenti pubblici, e' lesiva delle competenze costituzionalmente
assegnate alle ricorrenti. Infatti, come questa Corte ha gia'
affermato (v. sent. n. 53 del 1991; ma v. anche sent. n. 229 del
1989), "in una Costituzione rigida come la nostra che conferisce alle
autonomie regionali un carattere politico e che connota la
ripartizione delle competenze fra Stato e regioni come un elemento
essenziale della struttura pluralistica dell'ordinamento ( ..) non
puo' lo Stato togliere, con un proprio atto amministrativo,
l'efficacia giuridica di provvedimenti adottati dalle amministrazioni
regionali". Questo vincolo vale, ovviamente, a maggior ragione nel
caso in cui i piani provinciali siano adottati con legge della
Provincia stessa.
Del resto, poiche' gli atti da assumersi come parametri della
valutazione di conformita' sono determinati d'intesa con le Province
ricorrenti, il parere negativo collegato a tale valutazione non puo'
avere altro effetto che quello di riattivare le procedure di intesa
al fine di addivenire a un pronto adeguamento.
9. - Non fondata e' la questione di legittimita' costituzionale
che le due ricorrenti hanno sollevato nei confronti dell'art. 2,
primo comma, lettera g), il quale dispone che il CIPET "emana
direttive concernenti nuove iniziative legislative e regolamentari in
ordine all'adeguamento della politica tariffaria e della disciplina
in materia di contributi a soggetti pubblici e privati che operano
nel settore del trasporto agli obiettivi del Piano generale dei
trasporti".
La non lesivita' della disposizione ora esaminata nei confronti
delle competenze costituzionalmente assegnate alle Province autonome
di Trento e di Bolzano deriva dall'evidente carattere di indicazioni
tecnico-politiche o di suggerimenti connaturato alle "direttive" ivi
previste. Queste ultime, infatti, sono chiaramente rivolte ad
assicurare la coerenza della politica tariffaria e della disciplina
dei contributi rispetto agli obiettivi del Piano generale mediante
proposte al Legislatore o all'Esecutivo, proposte che questi, nella
loro incontestabile liberta' di apprezzamento, valuteranno se e in
che misura tradurre in leggi o regolamenti.
10. - Va, infine, rigettata la questione di legittimita'
costituzionale che la sola Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato
nei confronti dell'art. 2, primo comma, lettera n), a norma del quale
il CIPET "formula proposte circa l'attivita' di ricerche e studi
dell'Istituto superiore dei trasporti - ISTRA s.p.a. e di altri
istituti con specifica specializzazione nel settore del trasporto". A
parte il fatto che qui si tratta di una disposizione che prevede
soltanto proposte, e non gia' vincoli, e' decisivo che in ipotesi si
versi nell'ambito di potesta' statali, la cui esplicazione e' diretta
nei soli confronti di istituti non dipendenti dalle regioni o dalle
province autonome.