ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, secondo
comma, 3, secondo e terzo comma, e 25, primo comma, della legge 6
giugno 1991, n. 175 (Revisione della normativa in materia di credito
fondiario, edilizio e alle opere pubbliche), promosso con ricorso
della Regione Trentino-Alto Adige, notificato l'8 luglio 1991,
depositato in cancelleria il 17 luglio successivo ed iscritto al n.
28 del registro ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 1991 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto
Adige e l'avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 8 luglio 1991 (R. Ric. n. 28
del 1991) la Regione Trentino- Alto Adige ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale nei confronti degli artt. 2, secondo
comma, 3, secondo e terzo comma, e 25, primo comma, della legge 6
giugno 1991, n. 175 (Revisione della normativa in materia di credito
fondiario, edilizio e alle opere pubbliche), per violazione degli
artt. 5, n. 3, e 16, primo comma, dello Statuto speciale (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670), cosi' come attuati dall'art. 3, primo e terzo
comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale della Regione T.-A.A. in materia di ordinamento
delle aziende di credito a carattere regionale).
Secondo la Regione ricorrente la legge impugnata avrebbe innovato
radicalmente la disciplina del credito fondiario, edilizio e alle
opere pubbliche, in parte regolando la materia ex novo, in parte
riattribuendo diversamente poteri gia' previsti da precedenti norme
poste dal d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7, ora abrogato. Senonche'
talune disposizioni di tale legge, conferendo allo Stato (e
segnatamente alla Banca d'Italia ed al Ministero del tesoro)
determinati poteri e funzioni relativi agli enti di credito fondiario
ed edilizio, ma omettendo di far salve le competenze spettanti in
materia alla Regione Trentino-Alto Adige, avrebbero determinato una
illegittima compressione delle prerogative regionali relative al
settore creditizio, come definite dallo Statuto e dalle norme di
attuazione.
In particolare, la Regione osserva che l'art. 2, secondo comma,
della legge n. 175 ha attribuito alla Banca d'Italia la competenza ad
autorizzare l'esercizio del credito, laddove le norme di attuazione
statutaria di cui al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234 riservano alla
Regione il compito di rilasciare "l'autorizzazione all'inizio delle
operazioni" (art. 3, primo comma, lett. b).
La Regione contesta, inoltre, l'invasione di competenza determinata
dall'art. 3, secondo e terzo comma, della stessa legge n. 175, dove
si dispone che gli statuti degli enti di credito fondiario ed
edilizio, con le relative modifiche, siano approvati dal Ministro del
tesoro o dalla Banca d'Italia, a seconda che l'ente non abbia oppure
abbia forma di societa' per azioni, mentre l'art. 3, primo comma,
lettere a) e d), del citato d.P.R. n. 234 riserva espressamente alla
competenza della Regione Trentino-Alto Adige sia "la istituzione,
l'autorizzazione alla costituzione e alla fusione" che
"l'approvazione delle modifiche statutarie", relative agli enti ed
alle aziende di credito regionale.
Infine, un ulteriore motivo di illegittimita' viene riferito
all'art. 25 della stessa legge n. 175 che, attraverso il richiamo
all'art. 14 della legge 10 febbraio 1981, n. 23 ha esteso anche agli
enti di credito fondiario larga parte del regime posto dalla legge
bancaria (R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, convertito con la legge 7
marzo 1938, n. 141). La Regione, titolare in materia di una potesta'
legislativa di tipo concorrente, non ha nulla da obbiettare in ordine
a tale scelta, ma rivendica, in relazione agli enti operanti in
ambito esclusivamente regionale, il rispetto, anche nel nuovo regime
normativo, dei propri poteri legislativi ed amministrativi, tra i
quali rientrerebbero, oltre alle funzioni gia' richiamate, anche la
competenza a disporre "l'amministrazione straordinaria nonche' la
revoca dell'autorizzazione e la messa in liquidazione delle aziende
di credito" (art. 3, primo comma, lett. f), d.P.R. n. 234).
La Regione conclude affermando che le prospettate censure di
incostituzionalita' verrebbero meno ove si dovesse ritenere che, pur
nel silenzio del legislatore, la nuova normativa di carattere
generale non avrebbe inteso intaccare le competenze speciali
spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige, competenze che
rimarrebbero, pertanto, conservate anche nel nuovo regime. La
ricorrente dubita, peraltro, che a questa soluzione sia possibile
giungere in via interpretativa in quanto dalla normativa impugnata
non emergerebbe in tal senso una chiara volonta' del legislatore.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.
L'Avvocatura rileva che la materia del credito sarebbe stata
radicalmente innovata per effetto della direttiva del Consiglio CEE
n. 780 del 1977, attuata - su delega conferita al Governo dalla legge
5 marzo 1985, n. 74 - con d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350 (nonche', per
il Trentino-Alto Adige, con legge regionale 22 marzo 1987, n. 1), ove
si e' posto il principio che "l'attivita' di raccolta del risparmio
fra il pubblico sotto ogni forma e di esercizio del credito ha
carattere d'impresa, indipendentemente dalla natura pubblica o
privata degli enti che la esercitano" (art. 1, primo comma). Per
effetto di tale principio risulterebbero ridotte le funzioni
riferibili alla materia "ordinamento degli enti di credito" gia' di
competenza regionale. In particolare, la funzione di autorizzazione
all'esercizio del credito avrebbe perduto i profili di
discrezionalita' prima presenti e non potrebbe, quindi, piu' farsi
rientrare nella materia dell'"ordinamento degli enti di credito".
Pertanto tale autorizzazione, esclusiva di ogni altro potere
autorizzatorio regionale, sarebbe ora stata riservata alla Banca
d'Italia (dall'art. 2, secondo comma, della legge n. 175), in
coerenza con il riparto di attribuzioni di cui al d.P.R. n. 234 del
1977, che, all'art. 1, terzo comma, tiene "ferma la competenza degli
organi dello Stato e della Banca d'Italia per tutto quanto riguarda
la disciplina .. dell'esercizio del credito".
Per quanto attiene poi alla censura rivolta all'art. 3, secondo e
terzo comma, in tema di approvazione degli statuti e delle relative
modifiche, essa, ad avviso della difesa dello Stato, risulterebbe
infondata in quanto diretta contro norme di carattere generale non
suscettibili di incidere sulle speciali disposizioni in vigore, ai
sensi del d.P.R. n. 234 del 1977, per la Regione Trentino-Alto Adige.
Anche la disposizione espressa nell'art. 25, primo comma, della
legge n. 175 sarebbe coerente con la riserva a favore dello Stato e
della Banca d'Italia stabilita dal terzo comma dell'art. 1 del d.P.R.
n. 234 del 1977, in quanto istituti quali l'amministrazione
straordinaria o la liquidazione degli enti atterrebbero all'esercizio
dell'attivita' creditizia e non gia' all'ordinamento degli enti
stessi. Si tratterebbe di interventi che, per essere volti a
fronteggiare le situazioni di crisi delle imprese creditizie,
troverebbero, comunque, il loro fondamento nell'interesse generale
all'ordinato svolgimento del settore, non rilevando l'eventuale
carattere regionale delle imprese interessate.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Trentino-Alto Adige ha
presentato memoria nella quale, oltre a ribadire gli argomenti gia'
svolti nell'atto di intervento, si contesta l'esistenza di una
connessione tra la qualificazione imprenditoriale dell'attivita'
creditizia, espressa dalla direttiva CEE n. 77/780, e l'ambito delle
competenze riservate nella stessa materia alla Regione, ai sensi
dello Statuto speciale e delle norme di attuazione. In ogni caso - ad
avviso della Regione - una ridefinizione delle competenze regionali
stabilite dalle norme di attuazione non avrebbe potuto prodursi altro
che attraverso la modificazione delle stesse.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso investe gli artt. 2, secondo comma, 3, secondo e
terzo comma, e 25, primo comma, della legge 6 giugno 1991, n. 175
(Revisione della normativa in materia di credito fondiario, edilizio
ed alle opere pubbliche), ritenuti lesivi delle competenze spettanti
alla Regione Trentino-Alto Adige in materia di istituti di credito a
carattere regionale, di cui agli artt. 5, n. 3, e 16, primo comma,
dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), come attuati
dall'art. 3, primo e terzo comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234
(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione T.-A.A. in
materia di ordinamento delle aziende di credito a carattere
regionale).
Ad avviso della ricorrente le disposizioni impugnate, nel porre
una nuova normativa di carattere generale per l'esercizio del credito
fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche, sarebbero incorse nelle
illegittimita' denunciate per non aver fatte salve, con riferimento
agli enti ed alle aziende di credito di carattere regionale, le
specifiche attribuzioni spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige in
tema di autorizzazione all'esercizio del credito, di approvazione
degli statuti e delle relative modifiche, di amministrazione
straordinaria e di messa in liquidazione di detti enti e aziende.
Le questioni sollevate nel ricorso non si presentano fondate nei
termini che verranno di seguito precisati.
2. - L'art. 2, secondo comma, della legge 6 giugno 1991, n. 175
dispone che l'autorizzazione all'esercizio del credito fondiario,
edilizio ed alle opere pubbliche sia rilasciata agli enti interessati
dalla Banca d'Italia "alle condizioni dalla stessa stabilite in
applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno
1985, n. 350".
L'art. 3, secondo comma, della stessa legge attribuisce alla
competenza del Ministro del tesoro, sentito il Comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio, l'approvazione
degli statuti (e delle relative modifiche) degli enti di credito
fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche. La stessa competenza
viene riferita dall'art. 3, terzo comma, alla Banca d'Italia quando
l'approvazione riguardi enti costituiti in forma di societa' per
azioni.
Infine, l'art. 25, primo comma, disponendo che ai suddetti enti
creditizi si applichi l'art. 14 della legge 10 febbraio 1981, n. 23,
determina l'estensione agli enti in parola delle disposizioni
contenute nei titoli da V a VIII della legge bancaria n. 141 del
1938, ivi comprese quelle concernenti l'amministrazione straordinaria
e la liquidazione delle aziende di credito, che la stessa legge
bancaria affida (artt. 57 e 67) alla competenza del Governo e della
Banca d'Italia.
Queste disposizioni, ove dovessero trovare incondizionata
applicazione anche nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige
per gli enti e le aziende di credito a carattere regionale, non
potrebbero non risultare in contrasto - secondo quanto lamenta la
Regione ricorrente - con le specifiche competenze assegnate alla
stessa Regione in materia creditizia dall'art. 5, n. 3, dello Statuto
speciale e dalle relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234.
Va, a questo proposito, ricordato che la disciplina posta
dall'art. 3, primo comma, di tale d.P.R. n. 234 attribuisce alla
competenza regionale i provvedimenti concernenti "l'istituzione e
l'autorizzazione alla costituzione" (lett. a), "l'autorizzazione
all'inizio delle operazioni" (lett. b), "l'approvazione delle
modifiche statutarie" (lett. d), nonche' "l'amministrazione
straordinaria" e "la messa in liquidazione" (lett. f) degli enti e
delle aziende di credito a carattere regionale. Si tratta di formule
normative che, per la loro precisione, non sono tali da consentire
margini di compatibilita' tra la disciplina posta in sede di
attuazione statutaria e le norme impugnate che, se applicate
all'ambito della Regione Trentino-Alto Adige, verrebbero
inevitabilmente a sovrapporsi ed a incidere nell'esercizio dei poteri
assegnati, per il settore creditizio, alla sfera regionale.
Ne' di contro sarebbe possibile richiamare - secondo quanto
prospettato dalla difesa statale - la riserva espressa dal terzo
comma dell'art. 1 dello stesso d.P.R. n. 234, dove si conferma la
competenza degli organi dello Stato e della Banca d'Italia "per tutto
quanto riguarda la disciplina della raccolta del risparmio,
dell'esercizio del credito, nonche' il relativo controllo e vigilanza
su enti ed aziende di credito", dal momento che tale riserva - oltre
a riferirsi ad interventi di carattere generale connessi alla
"disciplina" del settore - va, comunque, coordinata con l'esistenza
di quei poteri amministrativi a contenuto particolare, che il primo
comma dell'art. 3 riferisce all'ambito delle competenze della
Regione.
Del pari non potrebbe valere il richiamo al carattere innovativo
della normazione posta dalla direttiva del Consiglio della CEE n.
77/780 e dalle norme statali di recepimento di tale direttiva (legge
5 marzo 1985, n. 74, e d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350): carattere che
- ad avviso dell'Avvocatura - potrebbe giustificare il
ridimensionamento, se non addirittura l'assorbimento da parte dello
Stato, delle competenze in materia creditizia assegnate alla Regione
Trentino-Alto Adige dallo Statuto speciale. Al contrario, proprio la
vicenda connessa all'attuazione della direttiva comunitaria n. 77/780
offre una precisa conferma del permanere delle competenze gia'
riconosciute in questa materia, attraverso lo Statuto e le relative
norme di attuazione, a questa Regione. Se da un lato, infatti, il
carattere imprenditoriale dell'attivita' creditizia affermato (o,
piu' esattamente, confermato) dalla direttiva comunitaria e' tale da
non incidere sui profili che qui interessano, attinenti al riparto
delle competenze tra Stato e Regioni a speciale autonomia,
dall'altro, va rilevato che proprio il legislatore nazionale si e'
preoccupato di far salva, in sede di recepimento della citata
direttiva comunitaria, la competenza regionale, quando ha stabilito,
nell'art. 14 del d.P.R. n. 350 del 1985, che le Regioni a statuto
speciale, alle quali sono riconosciuti, in base alle norme di
attuazione dei rispettivi statuti, poteri in materia creditizia
"provvedono ad emanare .. norme di recepimento" della stessa
direttiva, nei limiti dei principi fondamentali risultanti dalla
legge n. 74 del 1985 e dal richiamato d.P.R. n. 350. Ed e' proprio
sulla base di questa disposizione che la Regione Trentino-Alto Adige,
al fine di emanare la disciplina attuativa della direttiva n. 77/780,
ha adottato la legge regionale 22 marzo 1987, n. 1, dove si dispone,
tra l'altro, che le autorizzazioni all'esercizio dell'attivita'
creditizia a favore degli enti di carattere regionale "sono
rilasciate dalla Giunta regionale ai sensi delle lettere a) e b)
dell'art. 3 del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234" e "comunicate dalla
Giunta regionale alla Commissione delle Comunita' europee tramite la
Banca d'Italia" (art. 2, secondo e terzo comma).
Esclusa, dunque - in relazione ai profili richiamati dalla difesa
statale - la possibilita' di conciliare la disciplina enunciata in
sede di attuazione dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige
dall'art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 234 del 1977 con i poteri di
autorizzazione, di approvazione e di controllo riferiti dalle norme
impugnate esclusivamente al Ministro del tesoro ed alla Banca
d'Italia, l'illegittimita' delle norme denunciate - nell'ipotesi in
cui le stesse dovessero ritenersi applicabili senza condizioni
nell'ambito del territorio regionale - verrebbe, pertanto, a
discendere come conseguenza naturale dalla posizione di preminenza
propria della disciplina attuativa dello statuto speciale rispetto
alla legge ordinaria.
3. - Una corretta lettura delle norme impugnate, nel contesto
complessivo della disciplina formulata dalla legge n. 175 del 1991,
conduce, peraltro, a escludere questa conseguenza: e cio' in
considerazione, oltre che del particolare valore che va riconosciuto
alle norme attuative dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige,
del principio di conservazione che induce ad adottare come
preferenziale l'interpretazione suscettibile di preservare la
validita' della disciplina oggetto di contestazione.
Gia' in altre occasioni (v. di recente sentt. nn. 191 del 1991, 85
del 1990, 213 e 1133 del 1988) questa Corte ha avuto modo di
affermare che l'assenza nelle leggi statali di un'espressa clausola
di salvaguardia delle competenze legislative spettanti alle Regioni
ad autonomia differenziata o alle Province autonome non preclude di
giungere in via interpretativa allo stesso risultato, ogni qualvolta
la volonta' del legislatore nazionale di rispettare le speciali
attribuzioni regionali o provinciali emerga con chiarezza e non si
trovi contraddetta dalla presenza di disposizioni esplicitamente
dirette a incidere su tali attribuzioni. Nella specie, sia dalle
singole norme impugnate che dal contesto della legge n. 175 non e'
dato desumere la presenza di una esplicita volonta' dello Stato
diretta a sconfinare nella sfera delle attribuzioni spettanti in
materia creditizia alla Regione Trentino-Alto Adige. Al contrario
tale volonta' puo' ritenersi chiaramente esclusa, ove la disciplina
posta dalla legge in esame venga interpretata con riferimento al
quadro complessivo della normazione statale e regionale innanzi
richiamata, adottata ai fini dell'attuazione della direttiva del
Consiglio delle Comunita' europee n. 77/780 (d.P.R. n. 350 del 1985 e
legge regionale n. 1 del 1987).
La conclusione e', dunque, nel senso che le norme investite dal
ricorso, pur in assenza di una esplicita clausola di salvaguardia
delle competenze regionali, non hanno inteso incidere sui poteri
spettanti in materia creditizia alla Regione Trentino-Alto Adige ai
sensi dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione di
cui al d.P.R. n. 234 del 1977, poteri che restano, pertanto, sotto
ogni profilo, immutati.