Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 178 del 27 gennaio
1991, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 27
gennaio 1991, autenticata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli,
segretario generale della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 16347)
- dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione di
incostituzionalita' degli artt. 4, undicesimo comma, 9, 19 e 22 della
legge 30 dicembre 1991, n. 412, recante "Disposizioni in materia di
finanza pubblica".
F A T T O
E' ben noto che l'autonomia delle regioni e delle province
autonome di Trento e Bolzano trova il suo essenziale supporto nella
loro autonomia finanziaria. Onde - come e' stato affermato da codesta
ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21/1956 - le regioni e province
autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a disporre
dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad adempiere
alle loro normali funzioni. Un diritto che, nel caso della provincia
autonoma ricorrente, trova il suo fondamento (oltre che nell'art. 119
della Costituzione) nello statuto speciale della regione Trentino-
Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), spec. artt. 69 ss.
(titolo VI) - come modificati ed integrati dalla legge 30 novembre
1989, n. 386 - anche in relazione agli artt. 8-10, e nelle relative
norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due province autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte delle loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioe' consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantita', ma anche la regolarita', la tempestivita' e, in una
parola, l'affidabilita' di tali trasferimenti sia essenziale per
garantire alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilita' della loro azione.
E' esemplare, a questo riguardo, il caso delle attivita' regionali
e provinciali in materia di sanita', la cui spesa e' alimentata
essenzialmente dai trasferimenti annuali provenienti dal Fondo
sanitario nazionale. Proprio in relazione a tale settore codesta
ecc.ma Corte ha piu' volte sottolineato la necessita' (derivante dal
rispetto dei valori costituzionali) che gli interventi dello Stato,
ivi compresi quelli finanziari, siano improntati ad organicita' e
stabilita'. In particolare nella sentenza n. 307/1983 essa ha
rilevato come "il susseguirsi di anno in anno di provvedimenti a
carattere contingente, in deroga alla disciplina ordinaria renda
quanto mai disorganico e provvisorio il quadro attuale della finanza
regionale"; e poi nella sentenza n. 245/1984 - a proposito delle
disposizioni in materia sanitaria contenute nella legge finanziaria
1984 - osservava come per dare una disciplina organica e per
assicurare efficienza al servizio sanitario nazionale "non servono
allo scopo le leggi finanziarie, ne' gli altri provvedimenti di
carattere urgente o comunque contingente: la' dove sono in gioco
funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti, e'
infatti indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento
della spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il
buon andamento delle pubbliche amministrazioni, mediante discipline
coerenti e destinate a durare nel tempo".
Non si puo' certo dire che lo Stato si sia dimostrato sensibile a
tali ammonimenti. In particolare per quanto riguarda il servizio e la
spesa sanitaria lo Stato ha continuato ad emanare tentativi di
riforme per lo piu' abortite (i decreti-legge 25 marzo 1989, n. 111,
e 29 maggio 1989, n. 189, non convertiti in legge), ed interventi
"tampone" di vario genere, per lo piu' adottati con lo strumento
improprio del decreto-legge (nonostante i moniti che, anche a
proposito del cattivo uso di tale strumento, sono stati fatti da
codesta ecc.ma Corte: sent. n. 245/1984).
Fra i vari interventi di questo genere, dobbiamo ricordare, anche
perche' ad esso si collega la disciplina della legge n. 412/1991 oggi
impugnata, il d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415 (poi convertito in legge
28 febbraio 1990, n. 38). In particolare il primo comma dell'art. 19
del decreto-legge n. 415/1989 stabiliva che "A decorrere dall'anno
1990 alle regioni a statuto speciale e alle provincie autonome di
Trento e di Bolzano le assegnazioni di parte corrente del fondo
sanitario nazionale sono ridotte, tenuto conto del livello delle
compartecipazioni ai tributi statali risultanti dai rispettivi
ordinamenti, del 20 per cento per la regione Valle d'Aosta, e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, del 10 per cento per le
regioni Sicilia e Friuli-Venezia Giulia e del 5 per cento per la
regione Sardegna".
Tale disciplina legislativa venne a suo tempo impugnata dalla
provincia autonoma ricorrente, soprattutto perche' essa, operando a
suo carico dei tagli assai consistenti ai trasferimenti finanziari,
in relazione ad attivita' e spese che peraltro la provincia stessa
deve comunque effettuare (per vincolo costituzionale o di legge dello
Stato), ne violava gravemente l'autonomia: sia quella finanziaria,
sia quella "funzionale" (costringendola in ogni caso a coprire quelle
spese sottraendo proprie risorse finanziarie ad altre destinazioni e
comprimendo e pregiudicando il livello e la qualita' dell'esercizio
delle funzioni e dei servizi).
Ma, com'e' noto, con la sentenza n. 381 del 1990 codesta ecc.ma
Corte dichiaro' non fondata la suddetta questione (sollevata anche
dalla provincia autonoma di Trento e da tutte le regioni ad autonomia
speciale), pur confermando, peraltro, i principi sopra richiamati,
gia' enunciati nella precedente giurisprudenza. Ed in realta' codesta
ecc.ma, in quella sentenza, non nego' che, in effetti, l'art. 19 del
d.-l. n. 415/1989 determinasse un grave squilibrio nella finanza
delle province autonome e delle regioni a statuto speciale; ed
affermo' anche che la specificita' della loro autonomia "deve
riflettersi anche sul piano finanziario, nel senso che le regioni e
le province autonome cui la Costituzione e gli statuti assegnano piu'
ampie e significative competenze debbono essere messe in grado di
avere a disposizione risorse finanziarie maggiori e, comunque,
adeguate alla piu' elevata quantita' e qualita' delle attribuzioni
loro spettanti".
Ma cio' che, secondo la motivazione della sentenza n. 381/1990
(spec. n. 5 della motivazione "in diritto"), valse ad escludere una
dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 19 del d.-l. n.
415/1989 fu essenzialmente il carattere di "provvisorieta'" e di
"urgenza" che a quella disciplina legislativa venne allora
riconosciuta. Una disciplina che - come allora fu detto da codesta
ecc.ma Corte - si giustificava in quanto "propedeutica" rispetto agli
imminenti "futuri aggiustamenti che verranno definitivamente
apportati a seguito di trattative del Governo con le singole regioni
(o province) ad autonomia differenziata e nell'ambito di una
riconsiderazione globale della materia, basata su piu' approfondite
analisi del rapporto tra i flussi finanziari esistenti fra lo Stato e
le regioni (e le province autonome) e le funzioni esercitate da
queste ultime". E la sentenza n. 381/1990 non manco' di precisare
anche che gli strumenti normativi appropriati per stabilire
finalmente una disciplina che realizzasse un equilibrio tra le
risorse finanziarie assegnate alle regioni (e alle province) ad
autonomia differenziata e i piu' complessi compiti assegnati alle
medesime sono costituiti non gia' da provvedimenti legislativi
contingenti, episodici e frammentari, ma invece "dalle norme di
attuazione e dalle leggi previste dagli statuti per la revisione
delle proprie norme finanziarie".
Ma due anni dopo il d.-l. n. 415/1989, anziche' la preannunciata
revisione globale della vigente disciplina della finanza provinciale
e del rapporto fra entrate e spese, sulla base di apposite trattative
fra governo e provincia autonoma e mediante lo strumento normativo
costituzionalmente corretto, si e' avuto invece in materia un
ennesimo intervento "contingente": prova ulteriore, se mai ce ne
fosse stato bisogno, che troppe volte il legislatore rende definitivo
cio' che invece doveva essere provvisorio.
Ci riferiamo, appunto, alla recente legge 30 dicembre 1991, n.
412, recante "Disposizioni in materia di finanza pubblica", con la
quale il Parlamento, dopo una tormentata gestazione, ha stabilito
delle norme sulla manovra finanziaria per l'anno in corso.
Fra le disposizioni contenute nella legge n. 412/1991, fa spicco
l'undicesimo comma dell'art. 4, il quale recita: "Per le regioni a
statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano,
le misure del 20 per cento, del 10 per cento e del 5 per cento, di
cui all'art. 19, primo comma, del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38,
sono sostituite, rispettivamente, dal 28 per cento, dal 14 per cento
e dal 7 per cento. Per il finanziamento degli oneri a carico dei
rispettivi bilanci conseguenti alle riduzioni disposte dal predetto
art. 19, le regioni e le province autonome possono assumere mutui con
istituti di credito nel rispetto dei limiti massimi previsti dai
rispettivi statuti e dalle vigenti disposizioni".
Tale disposizione della legge n. 412/1991, cosi' come le altre
gia' indicate in epigrafe e che verranno successivamente illustrate,
sono incostituzionali e lesive delle competenze della provincia
autonoma di Bolzano, che pertanto le impugna, per i seguenti motivi
di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 4, undicesimo comma, della
legge impugnata, delle competenze provinciali di cui agli artt. 8 e 9
(in particolare 9, primo comma, n. 10); 16, primo comma; 69 ss.
(titolo VI, come modificato ed integrato dalla legge 30 novembre
1989, n. 386, spec. art. 5); e 104 dello statuto speciale del
Trentino-Alto Adige e delle relative norme d'attuazione (spec. d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme d'attuazione (spec.
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; e d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197);
nonche' degli artt. 3, 81, 116 e 119 della Costituzione.
1.1. - Come si e' visto, l'art. 4, undicesimo comma, della legge
n. 412/1991 riduce ulteriormente (dal 20) al 28 per cento le
assegnazioni alla provincia della parte corrente del fondo sanitario
nazionale, di cui all'art. 51 della legge n. 833/1978.
Un aspetto essenziale della disciplina impugnata sta nel fatto che
con essa lo Stato (aggravando la situazione gia' determinata
dall'art. 19 del d.-l. n. 415/1989) ha ulteriormente ridotto alla
provincia le risorse che ad essa sono peraltro necessarie al fine di
effettuare prestazioni di servizi e correlative spese obbligatorie
per la provincia stessa: prestazioni e spese del tutto "rigide" nella
loro entita' e, comunque, non dipendenti da autonome scelte
provinciali, ma piuttosto da determinazioni dello Stato.
In altri termini, con tale disciplina si pone ancora di piu' a
carico della provincia la spesa sanitaria, senza che pero' la
provincia abbia gli strumenti per controllarla e tano meno ridurla; e
quindi la si costringe a coprire il deficit risultante da tagli nei
trasferimenti del fondo sanitario o ricorrendo all'indebitamento
(come suggerisce lo stesso art. 4, undicesimo comma, impugnato),
oppure destinando a tali spese le risorse finanziarie proprie che
debbono quindi essere distoltre dai loro impieghi, cosi' riducendo
altri tipi di interventi provinciali, ostacolando l'esercizio delle
normali funzioni della provincia, impedendole una razionale
programmazione degli interventi, sconvolgendo le stesse previsioni di
bilancio.
Che la provincia non abbia effettivi poteri di controllo sulla
spesa sanitaria e' cosa sin troppo nota per indugiare qui ad
analitiche dimostrazioni. Salvo ritornare sul punto in ulteriori
scritti difensivi, basti per ora richiamare alcuni esempi.
Per quanto riguarda le funzioni ospedaliere, sia i livelli
retributivi che in genere il trattamento del personale non dipendono
dalla provincia (ma sono regolati da accordi stipulati a livello
nazionale); anche le spese per acquisti di beni e servizi dipendono
essenzialmente da necessita' obiettive e dal livello dei prezzi. Per
quanto riguarda l'assistenza farmaceutica spetta allo Stato il
controllo sui prezzi dei prodotti farmaceutici, l'inserimento nel
prontuario terapeutico, la disciplina dei tiket. Anche per quanto
riguarda l'assistenza specialistica e la medicina di base, e' a
livello statale che vengono predisposte le convenzioni con i medici
privati. Cosi' come, in genere, e' sempre a livello statale che
vengono stabiliti gli standards dei servizi sanitari.
Tutto cio', del resto, e' ben noto a codesta ecc.ma Corte, la
quale gia' in passato (sent. n. 245/1984, e poi n. 452/1989) ha
rilevato come "non si puo' presuppore 'che le amministrazioni
regionali portino ( ..) l'effettiva responsabilita' degli eventuali
disavanzi delle U.S.L.' in quanto gran parte della spesa sanitaria e,
fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni mediche, si
formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unita' sanitarie
locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di
ordine generale degli organi centrali di governo dettate
dall'esigenza di assicurare parita' di trattamento fra i cittadini".
Ed ha poi ribadito (sent. n. 452/1989) che la garanzia della
autonomia delle regioni (e delle province autonome) "comporta che non
possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli
oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o
alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di
tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,
la cui cura e' affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non
certo quella essenziale - alla regione".
E' appena il caso di osservare, a questo punto, che il senso di
queste osservazioni non e' certo quello di contestare la necessita'
di un intervento dello Stato per il risanamento della spesa pubblica.
Ne' si ritiene, evidentemente, che le regioni e le province autonome
non debbano essere chiamate a sopportare anch'esse l'onere in modo
proporzionale. Il problema e' piuttosto un altro (come gia' si era
detto in occasione dell'impugnativa dell'art. 19 del d.-l. n.
415/1989). Ed e' che l'onere non puo' essere caricato esclusivamente
sulle regioni a statuto speciale e sulle due province di Trento e
Bolzano. E che se il governo vuole risanare il deficit della spesa
sanitaria lo dovra' fare, in primo luogo, riformandone in modo
organico - come e' di sua competenza - le strutture, i servizi, gli
standards, la disciplina del personale del servizio sanitario, il
tutto in modo da ridurre le spese; e solo a seguito di questo
riducendo poi i relativi trasferimenti a tutte le regioni. Non invece
- come pretenderebbe di fare il governo con la disciplina impugnata -
lasciando immutate la regolamentazione del servizio e la entita'
degli oneri, e pero' riducendo ulteriormente i relativi finanziamenti
alle sole regioni a statuto speciale e province autonome, e quindi
scaricando su di esse (e solo su di esse) il costo e le conseguenze
della manovra finanziaria.
Una siffatta disciplina, che fa gravare ancora di piu' sulla
provincia ricorrente la responsabilita' della spesa per un servizio
volto a soddisfare un diritto costituzionale dei cittadini, senza
fornire pero' ad essa i mezzi finanziari necessari, ne' strumenti
rilevanti per il controllo ed il governo della spesa stessa, viola
dunque, ad un tempo, il principio costituzionale di ragionevolezza e
quello di autonomia finanziaria della provincia, specie (ma non solo)
in materia di sanita' (artt. 9, n. 10, 16, e titolo VI dello
statuto); ed al tempo stesso viola il principio di copertura
finanziaria stabilito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Un principio, quest'ultimo, che si estende anche alle spese
accollate dallo Stato agli enti del c.d. settore pubblico allargato,
e del quale e' puntuale espressione l'art. 27 della legge 5 agosto
1978, n. 468, secondo cui "Le leggi che comportano oneri, anche sotto
forma di minori entrate, a carico dei bilanci degli enti di cui al
precedente art. 25 devono contenere la previsione dell'onere stesso
nonche' l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai
relativi bilanci annuali e pluriennali". Un principio alla stregua
del quale la ultronea previsione - contenuta nella disposizione
impugnata - della possibilita' per la provincia ricorrente di
contrarre mutui per coprire i maggiori oneri appare francamente
derisoria, prima ancora che elusiva del dettato del quarto comma
dell'art. 81 della Costituzione.
La fondatezza di tali censure trova sostegno, invero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in piu' occasioni (ma
spec. con le gia' citate sentenze n. 245/1984 e n. 452/1989), proprio
facendo leva sul necessario raccordo tra il governo del settore e la
responsabilita' della relativa spesa ha dichiarato la
incostituzionalita' di norme legislative statali con le quali si
veniva a far gravare sui bilanci delle regioni e delle province
autonome (senza disporre i corrispondenti trasferimenti di risorse
finanziarie) spese necessarie per il funzionamento del servizio
sanitario nazionale derivanti da decisioni non imputabili peraltro a
tali enti, o comunque da essi non controllabili: cosi' costringendo
le regioni stesse (e le province autonome) a prelevare le risorse
necessarie a colmare il deficit o dal fondo comune di cui all'art. 8
della legge n. 281/1980 (per le regioni a statuto ordinario) o dalle
corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi
ordinamenti (per le altre regioni a statuto speciale e le province
autonome) o comunque dalla finanza "propria".
Riassumendo. La disciplina stabilita dall'art. 4, undicesimo
comma, della legge impugnata e' dunque incostituzionale, in primo
luogo, perche' essa viola il principio della copertura della spesa
stabilita dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, come
esplicitato ed attuato anche dall'art. 27 della legge n. 468/1978, in
quanto essa accolla alla provincia ricorrente nuove spese senza
prevedere e fornirle i mezzi finanziari per farvi fronte.
Cosi' facendo la disciplina impugnata viola, al tempo stesso,
l'autonomia finanziaria della provincia in materia - in primo luogo -
di sanita' (artt. 9, n. 10, 16 e titolo VI dello statuto, nonche'
art. 119 della Costituzione), ma anche nelle altre materie di
competenza propria (artt. 8-10 dello statuto). Cio' in quanto tale
disciplina, senza tenere minimamente conto delle esigenze di
coordinamento della spesa statale con quella provinciale, scarica sul
bilancio della provincia spese di cui essa non ha il governo, e che
non possono da essa essere sostenute altro che indebitandosi, ovvero
stornando proprie risorse finanziarie destinate ad altri settori; e,
quindi, riducendo le capacita' di spesa e di intervento della
provincia anche nelle altre materie di propria competenza.
1.2. - Come gia' si puo' desumere da quanto si era detto in
precedenza, non riteniamo che questa volta possa essere addotto, ad
evitare una pronuncia di incostituzionalita' della impugnata
disciplina della legge n. 412/1991, l'argomento della
"provvisorieta'", che valse ad evitare l'annullamento dell'art. 19
del d.-l. n. 415/1989.
La norma oggi impugnata, invero, non ha ne' il carattere della
provvisorieta' ne' quello dell'urgenza (che nel caso dell'art. 19
poteva anche fondarsi sulla circostanza formale che si trattava di un
d.-l.). Non vi e' nessun elemento nella disciplina legislativa oggi
impugnata che possa farla ragionevolmente considerare come
necessariamente "propedeutica" rispetto ad una disciplina in itinere
che costituisca una revisione organica della materia. Piuttosto si
potrebbe osservare, al riguardo, che e' lo stesso persistere del
legislatore statale in un medesimo tipo di intervento, di per se'
inadeguato a regolare la materia nel rispetto dell'autonomia delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome, a fare dubitare
retrospettivamente del carattere di "provvisorieta'" e di
"propedeuticita'" precedentemente riconosciuto all'art. 19 del d.-l.
n. 415/1989.
Quanto poi al fine "perequativo" (cioe' il fine di riequilibrare
il rapporto fra i flussi finanziari tra Stato e regioni a statuto
speciale e province autonome, rispetto a quello intercorrente fra
Stato e regioni ad autonomia ordinaria) che nella sentenza n.
381/1990 si riconobbe alla disciplina dell'art. 19 (e ad altre
disposizioni della legge n. 415/1989), se tale fine deve essere
ancora oggi realizzato, la strada non e' certo quella percorsa dal
legislatore con la disciplina qui impugnata.
Come proprio codesta ecc.ma Corte aveva chiaramente affermato
nella motivazione della sentenza n. 381/1990, la strada non puo' che
essere quella delle previe "trattative del Governo con le singole
regioni (o province) ad autonomia differenziata" e, quindi della
emanazione delle particolari "leggi previste dagli statuti per la
revisione delle proprie norme finanziarie" (nel caso della provincia
ricorrente si tratta dell'art. 104 dello statuto), e dalla emanazione
di nuove "norme di attuazione" dello statuto.
Ma nulla di tutto cio' si e' avuto, appunto, nel caso della
disciplina oggi impugnata, che non e' il frutto ne' delle procedure
statutariamente previste, ne' - comunque - di quelle "trattative" che
erano state previste nella sentenza n. 381/1990.
1.3. - Quanto ora si e' detto, ci consente di dedurre un'ulteriore
profilo di incostituzionalita' della disciplina legislativa
impugnata. Essa, infatti, si scontra con un fondamentale principio
che - ad integrazione e svolgimento della disciplina del titolo VI
dello statuto - e' stabilito dall'art. 5 della legge 30 novembre
1989, n. 386 (legge, questa, adottata ai sensi e con la speciale
procedura di cui all'art. 104 dello statuto). Stabilisce infatti il
primo comma dell'art. 5 che "le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti".
E' pacifico che il Fondo sanitario nazionale rientra tra i fondi
speciali di cui all'art. 5 della legge n. 386/1989 (cosi' infatti la
stessa sentenza n. 381/1989), ed e' noto come l'art. 5 di tale legge
costituisca una norma "rinforzata", insuscettibile di essere derogata
da leggi successive non adottate con lo stesso procedimento (sent. n.
116/1991).
Orbene, non sembra che la ulteriore discriminazione operata
dall'art. 4, undicesimo comma, della legge impugnata possa ritenersi
compatibile con il principio stabilito dall'art. 5 della legge n.
386/1989. Tale principio, infatti, e' fondamentalmente diretto a
garantire - per cio' che concerne la ripartizione dei fondi - una
parita' di trattamento delle provincie autonome rispetto alle altre
regioni (anche se, come affermato da codesta ecc.ma Corte nella sent.
n. 381/1990, questo non significa che l'art. 5 della legge n. 833,
garantisca alle province autonome "una determinata quota, vale a dire
una quantita' di risorse finanziarie definita direttamente o
attraverso il rinvio a precisi indici".
Cio' significa, allora, che una volta stabiliti da parte dello
Stato determinati indici e standards diretti a garantire uniformita'
di livelli di prestazioni sanitarie (e riferibili ai posti letto, al
personale, alla popolazione, ecc.), non vi e' poi ragione di
discriminare stabilendo dei tagli (differenziati) nei trasferimenti
del fondo sanitario a carico delle sole regioni a statuto speciale e
delle province autonome.
Infatti, sia le esigenze di riequilibrio del rapporto tra flussi
finanziari esistenti fra lo Stato e le regioni e le province ad
autonomia differenziata, sia le esigenze di carattere perequativo
richiamate anch'esse nella sentenza n. 381/1990, costituiscono tutti
problemi che vanno affrontati nelle sedi e con gli strumenti
appropriati. E questi non sono costituiti, appunto, dai tagli nei
trasferimenti del fondo sanitario o di altri fondi consimili; ma
invece (come del resto gia' rilevato da codesta ecc.ma Corte) nella
revisione della disciplina delle finanze "proprie" contenuta negli
statuti speciali (e nelle norme integrative e d'attuazione); e
soprattutto, nel caso della provincia autonoma ricorrente, nella
determinazione della "quota variabile" di cui all'art. 78 della
Costituzione.
Questo, almeno, se si vuole realmente procedere, sulla base di una
riconsiderazione globale della materia, ad una piu' definizione non
piu' provvisoria della effettiva autonomia finanziaria della
provincia.
1.4. - Un ultimo profilo di incostituzionalita' dell'art. 4,
undicesimo comma, della legge impugnata e' costituito dalla
violazione degli artt. 3 e 116 della Costituzione. Esso, infatti,
discrimina la provincia ricorrente, in modo del tutto irrazionale ed
ingiustificato, nei confronti delle regioni ad autonomia ordinaria,
che non subiscono riduzioni di assegnazioni di quote del fondo
sanitario.
Gia' si e' detto in precedenza, e qui lo si ribadisce, come tale
discriminazione in peius, oltre che inammissibile in se', e' in
contrasto con le ragioni della specialita' dell'autonomia della
provincia ricorrente, sancita in primo luogo dall'art. 116 della
Costituzione.
Una discriminazione, quella ora evidenziata, che non puo' neppure
essere giustificata da finalita' di perequazione finanziaria.
Infatti, come gia' si e' detto, il fondo sanitario nazionale (cosi'
come gli altri fondi di cui all'art. 5, primo comma, della legge n.
386/1989) deve assicurare, a parita' di livelli e standards di
prestazioni su tutto il territorio nazionale, una parita' di
trattamento fra regioni a statuto ordinario e regioni (e province) ad
autonomia differenziata, mentre gli obiettivi di perequazione
finanziaria debbono essere perseguiti mediante gli strumenti
appropriati, che - come gia' si e' detto - sono del tutto diversi
(modifiche delle norme finanziarie degli statuti speciali, modifiche
delle norme di attuazione, modifica - nel caso della provincia
autonoma ricorrente - della "quota variabile" ex art. 79 statuto
Trentino-Alto Adige).
2. - Violazione, da parte dell'art. 9 della legge impugnata, delle
competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 1, e 16, primo comma,
dello statuto Trentino-Alto Adige, e relative norme d'attuazione.
L'art. 9 della legge n. 412/1991, intitolato "Disposizioni in
materia di lavoro straordinario", stabilisce che "a decorrere dal 1
luglio 1992 le amministrazioni pubbliche anche ad ordinamento
autonomo, gli enti locali e le unita' sanitarie locali presso i quali
non sono regolarmente operanti strumenti o procedure idonei
all'accertamento dell'effettiva durata della prestazione di lavoro,
non possono ricorrere a lavoro straordinario. Le regioni e le prov-
ince autonome di Trento e di Bolzano adeguano, entro lo stesso
termine, le norme regionali e provinciali al principio stabilito dal
presente articolo".
Il "principio" stabilito dall'art. 9 (che la legge assume essere
vincolante anche per la provincia autonoma ricorrente) consisterebbe
dunque in cio', che le regioni e le province autonome debbano
introdurre nell'ordinamento dei propri uffici e del personale ad essi
addetto, strumenti o procedure idonee all'accertamento della
effettiva durata delle prestazioni di lavoro dei dipendenti, ed ove
tali strumenti o procedure non vi siano (o non siano regolarmente
operanti), le regioni e le province autonome non possono ricorrere a
lavoro straordinario per il funzionamento dei propri uffici.
Le esigenze che la norma statale intende soddifare sono
sostanzialmente condivise dalla provincia ricorrente, ma spetta ad
essa (e non allo Stato) di soddisfarle nel suo territorio.
La norma in questione non costituisce un principio della materia,
in senso proprio; comunque, meno che mai essa puo' essere qualificata
come un principio generale dell'ordinamento giuridico dello Stato, o
come una norma fondamentale di riforma economico sociale della
Repubblica. Pertanto, nella parte in cui essa pretende di applicarsi
alla provincia autonoma ricorrente, obbligandola ad adeguare ad essa
la propria legislazione, la norma impugnata e' lesiva della
competenza legislativa esclusiva che l'art. 8, n. 1), dello statuto
Trentino-Alto Adige attribuisce alla provincia autonoma ricorrente in
materia di ordinamento degli uffici e del personale ad essi addetto.
La suddetta violazione della competenza provinciale e' poi tanto
piu' grave ed evidente per il fatto stesso che la disciplina
dell'accertamento dell'effettivo orario di lavoro e' stato gia'
adottato dalla provincia con il decreto del presidente della giunta
provinciale 27 giugno 1991, n. 18 (regolamento per il recepimento
delle norme previste dall'accordo sull'introduzione dell'orario
flessibile per il personale degli uffici provinciali), emanati ai
sensi dell'art. 3, lett. e), della legge provinciale 13 marzo 1990,
n. 6.
3. - Violazione, da parte dell'art. 19 della legge impugnata,
delle competenze provinciali di cui agli artt. 80 e 16 dello statuto
Trentino-Alto Adige, e relative norme d'attuazione (spec. d.P.R. 28
marzo 1975, n. 473).
L'art. 19 della legge n. 412/1991 (intitolato "contenimento delle
spese degli enti locali") dispone che "1. Le spese sostenute dalle
regioni, dalle province, dai comuni, dalle comunita' montane, nonche'
dai loro consorzi e aziende, per acquisto, gestione e manutenzione di
autoveicoli adibiti al trasporto di persone; spese postali e
telefoniche; acquisti ed abbonamenti a pubblicazioni; partecipazione
a convegni, non potranno nell'anno 1992 superare quelle previste dal
bilancio preventivo per il 1991 di ciascun ente".
Tale disciplina e' lesiva delle competenze attribuite alla
provincia autonoma ricorrente dall'art. 80 (e dall'art. 16, primo
comma) dello statuto.
Questo infatti (nel testo sostituito dall'art. 7 della legge n.
386/1989) stabilisce che "Le province hanno competenza legislativa,
nei limiti stabiliti dall'art. 5, in materia di finanza locale".
Spetta dunque alla legge provinciale, e non a quella statale, di
stabilire, ove occorrano, divieti e limiti di spese a carico degli
enti locali, cosi' come la individuazione delle specifiche spese da
controllare. Che si tratti di materia riservata alla competenza
provinciale e' poi tanto piu' certo per il fatto che l'art. 1, primo
comma, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473 (recante le norme di
attuazione dello statuto in materia di finanza locale) stabilisce che
spettano alla provincia le attribuzioni in ordine alle autorizzazioni
in materia di finanza locale "anche ai fini del risanamento dei
bilanci dei comuni", come e' appunto il caso della disciplina
legislativa.
4. - Violazione, da parte dell'art. 22 della legge impugnata,
delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, 9 e 16, primo
comma, dello statuto Trentino-Alto Adige e relative norme
d'attuazione.
L'art. 22 della legge n. 412/1991 (che reca il titolo "Albo dei
beneficiari di provvidenze di natura economica") dispone che "1.
Oltre a quanto stabilito dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, le
amministrazioni dello Stato, le regioni, comprese le regioni a
statuto speciale, e le province autonome di Trento e di Bolzano, gli
enti locali e gli altri enti pubblici sono tenuti ad istituire, entro
il 31 marzo 1992, l'albo dei soggetti, ivi comprese le persone
fisiche, cui siano stati erogati in ogni esercizio finanziario
contributi, sovvenzioni, crediti, sussidi e benefici di natura
economica a carico dei rispettivi bilanci. Gli albi sono aggiornati
annualmente e trasmessi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
ento il 30 aprile di ogni anno.
2. Per ciascun soggetto che figura nell'albo viene indicata anche
al disposizione di legge sulla base della quale hanno luogo le
erogazioni di cui al primo comma.
3. Gli albi istituiti ai sensi del primo comma, possono essere
consultati da ogni cittadino. Le amministrazioni pubbliche preposte
alla tenuta degli albi e la Presidenza del Consiglio dei Ministri ne
assicurano la massima facilita' di accesso e pubblicita'".
Anche per tale disciplina della legge impugnata (come gia' per
l'art. 9), la provincia ricorrente non dubita certo della necessita'
di soddisfare le esigenze di pubblicita', trasparenza ed
imparzialita' dell'azione amministrativa cui essa mira. Il problema
e' pero' che spetta alla provincia stessa di legiferare in tal senso
(come ha gia' fatto) e non allo Stato.
La "materia" disciplinata dall'art. 22 rientra, in primo luogo,
nella competenza a disciplinare l'ordinamento e l'attivita' degli
uffici dell'amministrazione, ed inoltre nella competenza a
disciplinare l'esercizio delle diverse funzioni amministrative cui
afferiscono le "erogazioni" di cui al primo comma dell'art. 22.
Pertanto la disciplina dell'art. 22, nella parte in cui essa sia
applicabile anche alla provincia di Bolzano, e' lesiva della sua
competenza esclusiva in materia di ordinamento dei propri uffici
(art. 8, n. 1), nonche' delle altre competenze, esclusive e
concorrenti, che gli artt. 8 e 9 ad essa riservano nelle varie
materie interessate dalle "erogazioni" di cui all'art. 22 (come, per
esempio, l'artigianato, l'edilizia sovvenzionata, fiere e mercati,
trasporti, agricoltura, assistenza e beneficienza pubblica,
commercio, incremento produzione industriale, attivita' sportive,
ecc.). E' alla provincia ricorrente, dunque, che spetta di
disciplinare le forme di pubblicita' degli atti concessivi di
contributi, sovvenzioni, crediti, sussidi e benefici di natura
economica a carico del proprio bilancio.
Sembra inoltre che non sia conforme all'autonomia provinciale,
come configurata dello statuto, l'imposizione di un obbligo (come
quello di cui all'ultima parte dell'art. 22, primo comma) di
trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri copia dei
suddetti provvedimenti e dei loro beneficiari, od elenchi riassuntivi
dei medesimi.
Del resto, che non spetti alla legge statale di disciplinare tale
materia nella provincia di Bolzano e' tanto piu' evidente per il
fatto che (come si era gia' anticipato) vi ha gia' provveduto la
legge provinciale. Infatti, non solo la provincia ha gia' informato
la propria attivita' amministrativa ai principi della chiarezza e
trasparenza dell'apparato e della pubblicita' degli atti e dei
procedimenti (legge provinciale 21 maggio 1981, n. 11, art. 1, primo
comma, lett. a) e b)); ma soprattutto l'art. 8 della legge
provinciale 28 dicembre 1981, n. 34 (legge finanziaria 1982) ha
espressamente disposto la pubblicazione semestrale nel bollettino
ufficiale della regione degli elenchi di ogni intervento economico,
con indicazione, fra l'altro, degli estremi del provvedimento di
concessione e relativi dati di registrazione, del nome o della
ragione sociale e domicilio dei beneficiari, dello scopo e
dell'importo globale dell'intervento finanziario concesso.