IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 614/1991 del
comune di Castelfranco Veneto, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Borella, con elezione di
domicilio presso lo studio dell'avvocato Franco Stivanello Gussoni,
come da mandato a margine del ricorso; e sul ricorso n. 706/1991 di
Nazzareno Bolzon, Cosma Ferraro, Guglielmo Piva, Giuseppe Salvadori e
Flavio Scremin, rappresentati e difesi dagli avvocati Mario Testa e
Pier Vettor Grimani, con elezione di domicilio presso lo studio del
secondo in Venezia, Campo Manin n. 4020 come da mandato a margine del
ricorso; contro la regione Veneto, in persona del presidente di
giunta pro-tempore, rappresentata e difesa dal dott. proc. Ugo
Quaglia e dal dott. proc. Giancarlo Biancardi, con elezione di
domicilio presso la sede legale della giunta regionale in Venezia, S.
Toma' n. 3901, e nei confronti della S.n.c. Guidolin Giuseppe, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso
dagli avvocati Annamaria Tassetto e Franco Zambelli, con elezione di
domicilio presso lo studio dei medesimi in Venezia Mestre, via
Ospedale n. 9/12; e, limitatamente al ricorso n. 706/1991, della
provincia di Treviso, non costituita in giudizio; per l'annullamento
della deliberazione della giunta regionale veneta 13 novembre 1990,
n. 6113 avente ad oggetto: "Determinazioni in ordine
all'autorizzazione all'esercizio per la discarica di II categoria
tipo 2B approvata dall'amministrazione provinciale di Treviso, legge
regionale n. 28 del 1990, art. 33 ditta Guidolin Giuseppe, discarica
in comune di Castelfranco Veneto";
Visti i ricorsi;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Veneto e
della ditta Guidolin;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti delle cause;
Udita alla pubblica udienza dell'11 luglio 1991 la relazione del
consigliere Luigi Trivellato e uditi altresi' l'avvocato Borella per
il comune di Castelfranco Veneto, gli avvocati Biancardi e Marra per
la regione, l'avvocato Zambelli per la S.p.a. Guidolin e l'avvocato
Testa per le parti ricorrenti nel ricorso n. 706/1991;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
I. - Avverso il provvedimento indicato in epigrafe, con il ricorso
registrato al n. 614 dell'anno 1991 il comune di Castelfranco Veneto
deduce le seguenti censure:
1) eccesso di potere per difetto di motivazione. Falsa
applicazione dell'art. 33 della legge regionale veneta 23 aprile 1990
n. 28. Violazione dell'art. 42 della legge regionale veneta 16 aprile
1985 n. 33. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento.
Incompetenza. Premesso che, con l'impugnato provvedimento 13 novembre
1990 n. 6113, la giunta regionale veneta ha confermato la validita'
dell'approvazione, effettuata dal presidente della provincia di
Treviso con provvedimento 22 dicembre 1989, n. 65/ECO/B, del progetto
presentato dalla ditta Guidolin Giuseppe della discarica controllata
di tipo 2B sita nel comune di Castelfranco Veneto, osserva il comune
ricorrente che non e' dato comprendere quale potere abbia inteso
esercitare la giunta regionale. In particolare, l'impugnato
provvedimento regionale non puo' considerarsi atto confermativo, ne'
atto di sanatoria o convalida o ratifica.
Inoltre la mancanza di qualsiasi riferimento alla pendenza di un
ricorso giurisdizionale avverso l'anzidetto decreto del presidente
della provincia di Treviso del 22 dicembre 1989 si traduce in un
difetto di istruttoria e di motivazione e in un vizio di sviamento,
poiche' l'atto impugnato e' obiettivamente diretto ad interferire
sull'esercizio dell'attivita' giurisdizionale;
2) illegittimita' derivata da quella del decreto del presidente
della provincia di Treviso del 22 dicembre 1989, nell'ipotesi in cui
tale atto debba considerarsi presupposto del provvedimento qui
impugnato.
Il ricorrente comune riformula quindi le seguenti censure gia'
avanzate con il ricorso n. 781/1990 avverso l'anzidetto decreto
provinciale:
a) incompetenza. Violazione dell'art. 41 della legge regionale
veneta n. 33 del 1985. Eccesso di potere sotto il profilo della
perplessita' e dell'incertezza circa il potere esercitato;
b) violazione dell'art. 41 della legge regionale veneta n. 33
del 1985 sotto ulteriori profili. Violazione del piano regolatore
generale di Castelfranco Veneto, nell'assunto che, essendo la zona in
cui dovrebbe essere ubicato il progettato impianto a destinazione
agricola, sarebbe stata necessaria, ai sensi del quinto comma del
citato art. 41, una previa deliberazione del Consiglio comunale
costituente "adozione di variante" dello strumento urbanistico, come
statuito dal Consiglio di Stato, sezione V, 26 luglio 1990 n. 610;
c) falsa applicazione dell'art. 3- bis del d.-l. 31 agosto 1987
n. 361, convertito con modificazioni nella legge 29 ottobre 1987 n.
441;
d) eccesso di potere sotto il profilo del difetto di
coordinamento con la regione e dell'assunzione di un inesistente
potere pianificatorio. Violazione della legge n. 33/1985. Eccesso di
potere sotto il profilo del difetto di istruttoria;
e) violazione degli artt. 41 e 42 della legge regionale veneta
n. 33 del 1985 sotto altro aspetto;
f) violazione dei principi generali in tema di funzionamento
degli organi collegiali. Eccesso di potere;
g) violazione dell'art. 8 del d.-l. 9 settembre 1988, n. 397,
convertito con modificazioni nella legge 9 novembre 1988, n. 475, ed
eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria;
h) eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto
di motivazione;
3) violazione dell'art. 8 del d.-l. n. 397/1988, come convertito
sulla legge n. 475/1988. Incompetenza della regione ad effettuare la
valutazione di compatibilita' ambientale, che, per gli impianti di
cui all'art. 3- bis della legge n. 441/1987, rientra nella competenza
del Ministero dell'ambiente;
4) violazione degli artt. 3, 4 e 5 del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 ed eccesso di potere
sotto il profilo del difetto di istruttoria, nell'assunto che nessuna
effettiva valutazione di compatibilita' ambientale e' stata
effettuata dalla commissione tecnica regionale per l'ambiente
(C.T.R.A.);
5) eccesso di potere per difetto di istruttoria e della
motivazione, con riferimento all'art. 3- bis del d.-l. n. 361/1987,
convertito nella legge n. 441/1987, poiche' dalla lettura del parere
della C.T.R.A. non si ricava alcuna consapevolezza della necessita'
di modificare lo strumento urbanistico, fra gli altri, del comune di
Castelfranco Veneto;
6) illegittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge
regionale veneta n. 33 del 1985, modificata dalla legge regionale
veneta n. 28 del 1990, e dell'art. 3- bis del d.-l. n. 361/1987,
convertito nella legge n. 441/1987, nell'assunto che tali norme
pregiudicherebbero l'autonomia comunale in materia urbanistica.
La regione Veneto e la controinteressata ditta Guidolin Giuseppe,
costituitesi in giudizio, controdeducono in fatto e in diritto,
chiedendo il rigetto del ricorso. Per l'ipotesi in cui il
provvedimento impugnato si debba considerare come atto confermativo o
di convalida del decreto del presidente della provincia di Treviso in
data 22 dicembre 1989, la ditta Guidolin eccepisce l'inammissibilita'
del ricorso perche' lo stesso comune, ora ricorrente, avrebbe
suggerito e sollecitato l'approvazione del progetto di discarica da
parte della provincia; eccepisce pure l'irricevibilita'
dell'impugnazione, poiche', pretendendo di impugnare un atto che
conferma l'efficacia di quello provinciale, il ricorrente comune
avrebbe dovuto notificare il ricorso pure alla provincia di Treviso.
II. - Avverso i provvedimenti indicati in epigrafe, con il ricorso
registrato al n. 706 dell'anno 1991 i signori Nazzareno Bolzon, Cosma
Ferraro, Guglielmo Piva, Giuseppe Salvadori e Flavio Scremin deducono
i seguenti motivi di impugnazione:
1) illegittimita' derivata da quella del decreto del presidente
della provincia di Treviso 22 dicembre 1989, n. 65/E CO/B. Ma, anche
se la deliberazione regionale qui impugnata si considerasse come
riapprovazione del progetto gia' approvato con il provvedimento
provinciale ed il parere della C.T.R.A. come atto integrativo della
procedura, assumono i ricorrenti che alla deliberazione stessa e al
preventivo parere andrebbero opposte tutte le censure gia' opposte al
decreto provinciale, censure che quindi i ricorrenti di seguito
ripetono ad illustrazione del vizio di illegittimita' derivata ed
anche quali vizi propri del provvedimento qui impugnato;
a) violazione degli artt. 12, 29, 30 e 32 della legge regionale
veneta n. 33 del 1985, anche in relazione agli artt. 12 e 45 del pi-
ano territoriale regionale di coordinamento adottato con delibera
della giunta regionale 23 dicembre 1986 n. 7090; eccesso di potere
per difetto di adeguata istruttoria; tutto cio' per l'asserita a
carenza della valutazione di impatto ambientale;
b) violazione degli articoli 37 e 41 della legge regionale
veneta n. 33 del 1985; 16 del p.t.c.r.; 216 e 217 del r.d. n.
1265/1934 e del paragrafo 4.2.3.2 della deliberazione del Comitato
interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. 10 settembre 1982, n.
915; eccesso di potere per mancata o insufficiente o erronea
considerazione dei fatti; tutto cio' nell'assunto che, non ricadendo
l'area in cui la discarica verra' ubicata nelle zone indicate nel pi-
ano regionale di settore, perche' questo manca, ne' in zona
appositamente individuata nello strumento urbanistico del comune (ed
infatti ricade in zona agricola), il progetto si sarebbe dovuto
approvare in funzione di variante urbanistica da parte del consiglio
comunale; inoltre la stessa ubicazione dell'impianto e' avvenuta
senza il rispetto delle distanze di sicurezza previste dalla
deliberazione interministeriale 27 luglio 1984 in riferimento alle
caratteristiche idro-geologiche del sito e degli edifici circostanti
l'area;
c) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di
motivazione per carenza delle necessarie indagini di natura idrica,
geologica ed idrogeologica del terreno;
d) violazione degli artt. 41 e 42 della legge regionale veneta
n. 33 del 1985, sotto vari profili, anche in relazione agli artt. 14
e 15 della medesima legge regionale; eccesso di potere per
travisamento dei fatti, contraddittorieta' e perplessita' in ordine
al potere esercitato;
e) violazione e falsa applicazione dell'art. 3- bis del d.-l.
n. 361/1987, convertito nella legge n. 441/1987, ed incompetenza;
f) violazione degli artt. 17 e seguenti della legge regionale
veneta n. 33 del 1985, ed incompetenza;
2) eccesso di potere e violazione di legge; travisamento dei
presupposti per carenza di qualita' nell'organo consultivo;
violazione degli artt. 3- bis della legge n. 441/1987 e 12 della
legge regionale veneta n. 33 del 1985; eccesso di potere e violazione
art. 33 della legge regionale veneta 23 aprile 1990, n. 28,
nell'assunto che la giunta regionale non avrebbe potuto approvare
l'istanza della ditta Guidolin poiche' si tratta di progetto non
nuovo, ma gia' approvato, e come tale fatto salvo dall'art. 33 della
legge regionale veneta n. 28 del 1990;
3) violazione degli artt. 29- ter, 35 e segg. della legge
regionale veneta n. 33 del 1985, anche in relazione agli artt. 12 e
45 del p.t.r.c. adottato con delibera giunta regionale veneta 23
dicembre 1986 n. 7090; eccesso di potere per difetto di adeguata
istruttoria; errata e mancata applicazione del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377 e del d.m. 28
dicembre 1987, n. 559, poiche' non e' stata effettuata la valutazione
di impatto ambientale con il rispetto delle norme sopra indicate
dettate per discariche che consentono lo smaltimento di rifiuti
tossici e nocivi;
4) violazione degli artt. 29, 29- bis, 35, 39, 40 e 41 della
legge regionale veneta n. 33 del 1985 e successive integrazioni e
modificazioni anche in relazione al p.t.r.c. adottato; eccesso di
potere per carenza di adeguata istruttoria; violazione e mancata
applicazione della deliberazione del comitato interministeriale 27
luglio 1984, punto 4.2.3.2., nell'assunto che, anche qualora non si
ritenga consentito nella discarica di cui si tratta lo smaltimento di
rifiuti tossici e nocivi, non vi e' stata una sufficiente valutazione
di impatto ambientale poiche' non sono state seguite le procedure
previste dalla legge regionale veneta n. 33 del 1985;
5) violazione degli artt. 41 della legge regionale veneta n. 33
del 1985; 16 del p.t.r.c.; 216 e 217 del r.d. n. 1265/1934; 37 della
legge regionale veneta n. 33 del 1985 e del paragrafo 4.2.3.2. della
deliberazione del Comitato interministeriale di cui all'art. 5 del
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915. Eccesso di potere per mancata o
insufficiente o erronea considerazione dei fatti. Violazione art. 4
Del. c.i. 27 luglio 1984. Violazione dell'art. 3- bis, terzo comma,
legge n. 441/1987 e dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
come modificato dal d.-l. n. 312/1985, convertito dalla legge 8
agosto 1985, n. 431. Tutto cio' nell'assunto che:
a) e' mancata la previa approvazione del progetto da parte del
Consiglio comunale di Castelfranco Veneto ex art. 41, quarto e quinto
comma, della legge regionale veneta n. 33 del 1985, approvazione che
sarebbe stata necessaria poiche' la discarica di cui si tratta viene
ubicata, in assenza del piano regionale di settore, in zona agricola;
b) la ubicazione dell'impianto e' avvenuta in violazione delle
norme che dettano determinate distanze di sicurezza dal confine della
discarica;
6) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di
motivazione, poiche' non risultano effettuate le necessarie indagini
di natura idrica, geologica ed idrogeologica;
7) eccesso di potere per travisamento di presupposti,
contraddittorieta', illogicita' manifesta, sviamento di potere, e
violazione dell'art. 33 della legge regionale veneta 23 aprile 1990,
n. 28 anche in relazione all'art. 44 della legge regionale veneta n.
33/1985, poiche', pur affermando di voler decidere in ordine
all'autorizzazione all'esercizio, la giunta regionale ha approvato il
progetto della ditta Guidolin facendo uso di un potere consentito ed
esercitabile solo in presenza di convenzioni o rilasci di nuove
autorizzazioni all'esercizio.
La regione Veneto e la controinteressata ditta Guidolin Giuseppe,
costituitesi in giudizio, contestano la fondatezza del ricorso
chiedendone il rigetto. La controinteressata eccepisce pure
l'inammissibilita' del ricorso per difetto di legittimazione attiva
dei ricorrenti.
D I R I T T O
I. - Per l'evidente connessione soggettiva ed oggettiva i ricorsi,
registrati ai numeri 614 e 706 dell'anno 1991, vanno riuniti e decisi
con un'unica sentenza.
II. - Va innanzitutto disattesa l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso n. 706/1991, sollevata dalla controinteressata soc.
Guidolin.
Non puo' infatti negarsi che il fatto, incontestato, che i
ricorrenti risiedono nel comune di Castelfranco veneto, comporti, in
capo agli stessi, a fronte del provvedimento autorizzativo del
progetto di discarica presentato dalla ditta Guidolin, la titolarita'
di un interesse legittimo, posto che il provvedimento stesso, per il
suo contenuto ed i suoi effetti, incide necessariamente su condizioni
ambientali che non possono non riguardarli personalmente, in quanto
residenti nel comune.
III. - Sono infondate anche le altre eccezioni preliminari formu-
late dalla controinteressata.
Va evidenziato, infatti, che con l'impugnato provvedimento 13
novembre 1990, n. 6113 la giunta regionale veneta ha disposto la
conferma della validita' dell'approvazione, "anche ai sensi dell'art.
3- bis della legge n. 441/1987 del progetto presentato dalla ditta
Guidolin Giuseppe concernente la discarica in comune di Castelfranco
Veneto (Treviso) gia' approvato dalla provincia di Treviso con
decreto n. 65/ECO/B del 22 dicembre 1989", e ha stabilito che "il
termine per l'avvio dell'attivita' di smaltimento nella discarica ..
e' fissato alla data del 1 aprile 1981 previa presentazione del
collaudo funzionale delle opere nonche' di ogni altro elemento
prescritto della normativa vigente".
Ora, nonostante l'anzidetta deliberazione regionale parli di
conferma della validita' dell'approvazione del progetto della ditta
Guidolin, osserva il collegio che tale atto costituisce un nuovo
provvedimento, poiche' esso e' stato emanato ai sensi dell'art. 3-
bis della legge n. 441/1987, sulla base del parere espresso dalla
Commissione tecnica regionale per l'ambiente (C.T.R.A.), parere che
nella deliberazione regionale si dichiara far parte integrante della
stessa. In tale parere, d'altra parte, si da' atto che
l'approvazione, fra l'altro, del progetto di cui si tratta, e' stata
preceduta da uno studio di compatibilita' ambientale sul sito'
prescelto, svolto, su incarico dell'Amministrazione provinciale di
Treviso, dalla societa' d'Apollonia di Genova e che "tale indagine e'
stata inoltre integrata, in fase di istruttoria, da parte dei
competenti uffici regionali, anche con altri parametri".
Pertanto, considerata l'autonomia del provvedimento regionale qui
impugnato, che non ha natura di atto meramente confermativo ovvero di
convalida o sanatoria del sopracitato provvedimento del presidente
della provincia di Treviso del 22 dicembre 1989, vanno disattese,
oltre alle eccezioni di inammissibilita' e di irricevibilita' del
ricorso n. 614/1991 opposte dalla ditta controinteressata, le censure
di illegittimita' derivata avanzate con profili del primo e del
secondo motivo del ricorso n. 614/1991 e con il primo motivo del
ricorso n. 706/1991.
IV. - Ai fini dell'esame delle restanti censure, occorre ricordare
la vicenda che ha condotto all'emanazione del provvedimento
impugnato, e, prima ancora, il quadro legislativo in cui essa si
inserisce.
La regione Veneto ha disciplinato lo smaltimento dei rifiuti con
la legge regionale 16 aprile 1985 n. 33 (Norme a tutela
dell'ambiente), di cui sono particolarmente rilevanti al riguardo:
l'art. 26, che prevede la formazione, con una complessa procedura
(artt. 19 e 28) del piano regionale per lo smaltimento dei rifiuti,
nel quale fra l'altro sono localizzati i relativi impianti; l'art.
20, che attribuisce al predetto piano l'efficacia del piano regionale
territoriale di coordinamento (al quale, a norma dell'art. 4 della
legge regionale 27 giugno 1985 n. 61, sono subordinati i piani
regolatori generali); gli artt. 35 e 49 (modificati dagli artt. 11 e
12 della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28), che definiscono gli
impianti di prima e di seconda categoria; l'art. 41, che disciplina
l'ubicazione degli impianti di prima categoria (qual'e',
pacificamente, quello di cui trattasi) disponendo, fra l'altro, che
l'approvazione regionale del piano di settore vale come variante, ove
occorra, dei piani urbanistici sottordinati, e regola le altre
ipotesi di allocazioni di impianti su aree diversamente destinate
dagli strumenti urbanistici salvaguardando i poteri comunali al
riguardo; e l'art. 42, che fra l'altro attribuisce la competenza per
l'approvazione dei progetti al presidente della giunta regionale o al
presidente della provincia, a quest'ultimo essendo delegata,
dall'art. 5 della stessa legge regionale n. 33/1985, l'approvazione
dei progetti degli impianti di prima categoria che non dipendano da
enti pubblici, e di quelli di seconda categoria.
Interveniva successivamente il d.-l. 31 agosto 1987, n. 361,
convertito nella legge 29 ottobre 1987 n. 441, che nell'art. 3- bis
attribuiva alla regione la competenza a provvedere "all'istruttoria
dei progetti dei nuovi impianti di trattamento e di stoccaggio dei
rifiuti .., mediante apposite conferenze cui partecipano i
responsabili degli uffici regionali competenti nonche' i
rappresentanti degli enti locali interessati", stabiliva che "sulla
ba'se delle risultanze della conferenza la giunta regionale approva
il progetto .." e disponeva che tale approvazione "sostituisce, ad
ogni effetto, visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di
competenza di organi regionali, pro'vinciali e comunali; costituisce,
ove occorra, variante dello strumento urbanistico generale ..".
Il progetto della soc. Guidolin per la costruzione di una
discarica nel comune di Castelfranco Veneto, presentato prima
dell'entrata in vigore della legge n. 441/1987, fu approvato dal
presidente della giunta provinciale di Treviso con decreto 22
dicembre 1989 n. 65/ECO/B.
Tale provvedimento, a seguito di due ricorsi, riuniti dal giudice,
presentati dagli attuali ricorrenti, e' stato annullato da questa
sezione con sentenza n. 189, del 25 marzo 1991, con la quale si e'
chiarito che la normativa regionale di cui agli artt. 5, 15 e 41
della legge regionale 16 aprile 1985, n. 33, che aveva delegato alle
province l'approvazione dei progetti per gli impianti di smaltimento
dei rifiuti di prima categoria, qual'e' la discarica di cui si
tratta, e' stata abrogata dall'art. 3- bis del d.-l. 31 agosto 1987,
n. 361, come convertito, con modificazioni, nella legge 26 ottobre
1987, n. 441, norma in base alla quale, fra l'altro, l'approvazione
del progetto da parte della giunta regionale sulla base delle
risultanze della conferenza, sostituisce ad ogni effetto visti,
pareri, autorizzazioni e concessioni di competenza di organi
regionali, provinciali e comunali e costituisce, ove occorra,
variante dello strumento urbanistico generale. Di qui l'incompetenza
del presidente della giunta provinciale.
L'efficacia abrogante, da parte dell'anzidetto art. 3- bis, del
sistema di deleghe alle province, stabilita dalla legge regionale n.
33/1985, viene ricondotta dall'anzidetta sentenza di questo tribunale
alla incompatibilita' fra la procedura prevista dall'art. 3- bis
della legge n. 441/1987, e l'insieme di articolate disposizioni,
contenute negli artt. 32 e 41 della legge regionale n. 33/1985,
dirette ad assicurare l'acquisizione di una serie di pareri,
regionali e comunali, relativi alla compatibilita' urbanistica,
paesaggistica ed ambientale della discarica. Si rilevava, in
particolare, che l'art. 41 reca norme dirette a garantire che non vi
sia incompatibilita' fra la destinazione urbanistica dell'area e la
localizzazione dell'impianto di trattamento di rifiuti, prevedendosi
che l'area interessata all'impianto, ove non destinata a "servizi
pubblici", venga inserita nel "piano regionale di settore" o, in
mancanza, venga appunto destinata a "servizi pubblici" da una
conforme variante urbanistica adottata dal comune. La caducazione
della delega alle province, e dunque la incompetenza del presidente
della giunta provinciale nel vigore della legge n. 441/1987, derivava
appunto, secondo la predetta sentenza (che il collegio tiene per
ferma), dalla incompatibilita' fra il sistema (in particolare, l'art.
41) della legge regionale n. 33/1985 e l'art. 3- bis della legge n.
441/1987.
A seguito di tale ultima legge la regione Veneto emano' la legge
regionale 30 gennaio 1990, n. 11, con la quale fra l'altro modifico'
la composizione e il funzionamento della commissione tecnica
regionale, sezione ambiente, novellando l'art. 12 della 1egge
regionale 16 aprile 1985, n. 33; cio' con l'art. 6, il cui ultimo
comma recita: "La Commissione tecnica regionale, sezione ambiente,
riunita ai sensi del presente articolo, svolge le funzioni
dell'apposita conferenza, prevista dall'art. 3- bis del d.-l. 31
agosto 1987, n. 361, come convertito in legge con modificazioni
dall'art. 1 della legge 29 ottobre 1987, n. 441".
Dunque, con la legge regionale n. 11/1990 la regione Veneto ha
adeguato la propria normativa all'art. 3- bis della legge n.
441/1987; abbandonando (e' il caso di sottolinearlo, perche' questo
rilievo e' la chiave di volta della presente decisione) gli artt. 41
e 42 della legge regionale n. 33/1985, che, come s'e' detto e come
questo tribunale ha dichiarato nella sentenza n. 189/1991, sono stati
abrogati dall'art. 3-bis perche' con esso incompatibili.
Va ricordato, infatti, che secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale (sentenza 22 luglio 1985, n. 214), l'esistenza di una
precedente regolamentazione legislativa regionale non impedisce allo
Stato di esercitare la potesta', istituzionalmente spettantegli, di
ridisciplinare una materia tenendo conto di nuove situazioni e di
nuove esigenze; ne' la legge dello Stato deve essere necessariamente
limitata a disposizioni di principio, essendole invece consentito
anche l'inserimento di morme puntuali di dettaglio, le quali sono
efficaci finche' la regione non provveda a sostituirle adeguando la
propria normativa ai principi stabiliti dalla legge statale.
Sta di fatto che la regione Veneto con la legge regionale 1990, n.
11, ha recepito del tutto la normativa dettata dall'art. 3- bis della
legge n. 441/1987, che ha natura di norma di principio quantomeno nel
punto in cui prevede il metodo della conferenza dei servizi.
Peraltro con la successiva legge regionale 23 aprile 1990, n. 28
la regione Veneto ha richiamato in vita le norme della legge
regionale 16 aprile 1985, n. 33, modificandone alcune disposizioni e
conservandone tuttavia sostanzialmente il disegno, al quale ha
arrecato soltanto limitate modificazioni in punti specifici.
Occorre rilevare, per quanto qui interessa, l'abrogazione, per
incompatibilita' con l'art. 3- bis della legge 1987, n. 441,
dell'intero art. 41 - al quale nessuna disposizione della legge
regionale n. 28/1990, si riferisce - e dell'art. 42, primo comma,
ultimo inciso, e quinto e sesto comma della legge regionale n.
33/1985, recanti norme in ordine al rilascio di concessione edilizia
per la realizzazione di impianti di prima categoria.
Tale articolo 42 e' stato invece modificato e, per implicito
richiamato in vigore, dall'art. 20 della legge regionale n. 28/1990,
relativamente ai primi quattro commi - con esclusione dell'ultimo
inciso del primo comma, che risulta abrogato - recanti la disciplina
del procedimento di approvazione degli impianti di prima categoria.
La modificazione consiste nell'eliminazione di ogni riferimento ai
poteri gia' attribuiti alla province e nella previsione che le
competenze del presidente della giunta regionale (unica autorita'
rimasta, cosi', competente ad approvare i progetti degli impianti)
possano essere esercitate da un suo delegato.
Dopo la legge regionale n. 28/1990, dunque, nella regione Veneto
vige l'art. 3-bis della legge n. 441/1987, con questa sola
modificazione: che la competenza ad approvare i progetti non e' della
giunta regionale ma del suo presidente (o di un delegato da questi).
La competenza della giunta regionale e' conservata, pero', in via
transitoria dall'art. 33 della legge regionale n. 28/1990; il quale
articolo dispone che "i titolari di autorizzazioni provinciali per
l'esercizio di attivita' relative a impianti di prima categoria"
devono chiedere alla giunta regionale la "conversione
dell'autorizzazione stessa", e che "per gli impianti, il cui progetto
sia gia' stato approvato dall'amministrazione' provinciale, ma per i
quali non sia stata ancora concessa l'autorizzazione all'esercizio,
gli interessati devono .. presentare alla giunta regionale copia del
decreto di approvazione del progetto, corredato da una relazione
sullo stato dei lavori", perche' la giunta assuma "le determinazioni
conseguenti in ordine all'autorizzazione all'esercizio".
V. - In questo quadro normativo la giunta regionale veneta, con il
provvedimento 13 novembre 1990 n. 6113, qui impugnato, ha approvato,
ai sensi e per gli effetti dell'art. 3- bis della legge n. 441/1987,
il progetto di discarica presentato dalla ditta Guidolin Giuseppe
(che, ripetesi, era gia' stato approvato dal presidente della
provincia di Treviso con un provvedimento annullato da questo
tribunale con una sentenza che pero' sarebbe stata pubblicata dopo la
deliberazione regionale qui impugnata). E i ricorrenti denunziano
anzitutto (col primo motivo del ricorso n. 614/1991 e col secondo
motivo del ricorso n. 706/1991) l'incompetenza della giunta regionale
ad approvare il progetto di discarica di cui si tratta, dato che per
effetto dell'art. 20 della legge regionale n. 28/1990 la competenza
ad approvare i progetti degli impianti di prima categoria e' stata
attribuita al presidente della giunta regionale.
Vero e' che il provvedimento impugnato e' stato emanato a norma
dell'art. 33 della legge regionale n. 28/1990.
Ma il primo e il secondo comma di questo articolo trattano della
"conversione", da parte della giunta regionale, delle autorizzazioni
concesse dall'amministrazione provinciale all'esercizio delle
discariche; e gli altri due commi regolano l'autorizzazione, da parte
della giunta regionale, all'esercizio di discariche il cui progetto
sia stato approvato dall'amministrazione provinciale ma che non
abbiano ancora ottenuto l'autorizzazione all'esercizio. Nessuna norma
dell'art. 33 della legge regionale n. 28/1990 attribuisce alla giunta
regionale il potere di approvare i progetti o di confermare
l'approvazione data dal presidente della provincia.
Pertanto non si puo' ravvisare nella impugnata deliberazione della
giunta regionale una valida (perche' proveniente dall'autorita'
competente) approvazione del progetto di discarica della ditta
Guidolin. Il 13 novembre 1990, vigente il quadro normativo formatosi
a seguito della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28, l'autorita'
competente ad approvare il progetto (in sostituzione
dell'approvazione precedentemente data dal presidente della provincia
di Treviso) era il presidente della giunta regionale.
VI. - Le suesposte considerazioni condurrebbero a ritenere fondate
le censure di incompetenza della giunta regionale veneta ad approvare
il progetto dell'impianto di smaltimento dei rifiuti di cui si
tratta.
E' peraltro necessario, a questo punto, vagliare i dubbi di
illegittimita' costituzionale che possono sorgere relativamente alle
norme applicate nel caso di specie.
Osserva il collegio che, innanzi tutto, potrebbe essere sospettato
di incostituzionalita' l'art. 3- bis della legge n. 41/1987, sotto il
profilo che la potesta' di modifica degli strumenti urbanistici
assegnata alla conferenza regionale dei servizi pregiudicherebbe, in
violazione dell'art. 5 della Costituzione, l'autonomia comunale in
materia urbanistica, e cio' tanto piu' ove si consideri che tale
compressione dei poteri comunali e' stata ritenuta costituzionalmente
illegittima dalle sentenze della Corte costituzionale 19 marzo-4
aprile 1990, n. 157 e 20-24 maggio 1991, n. 212.
Peraltro osserva il collegio che, mentre le teste' citate sentenze
hanno ritenuto l'incostituzionalita' di leggi regionali che
comprimevano l'autonomia comunale dettando norme a sostegno della
promozione ed incentivazione della ricettivita' turistica, in
occasione dei mondiali di calcio 1990, nel caso di specie la
limitazione dei poteri pianificatori comunali e' disposta per ragioni
di salubrita' dell'ambiente. E, come ha ritenuto la Corte
costituzionale nella sentenza 17-30 dicembre 1987 n. 641, l'ambiente,
in quanto protetto come elemento che determina la qualita' della vita
e secondo valori largamente sentiti e costituzionalmente garantiti
dagli artt. 9 e 32 della costituzione, assurge a valore primario ed
assoluto.
Ritiene pertanto il collegio che legittimamente il legislatore
statale, in sede di bilanciamento di interessi costituzionalmente
garantiti, quali quello dell'autonomia comunale in materia
urbanistica, da una parte, e della salubrita' dell'ambiente,
dall'altra, ha dato la prevalenza al secondo.
Ove poi si consideri che il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915,
emesso a seguito della delega, conferita al governo con la legge 9
febbraio 1982, n. 42, "ad emanare norme per l'attuazione delle
direttive della comunita' economica europea", attribuisce alle
regioni preponderanti competenze nella materia dello smaltimento dei
rifiuti, si comprende come l'art. 3- bis della legge n. 441/1978 ha
ritenuto che, in sede di approvazione dei progetti per gli impianti
di trattamento e stoccaggio dei rifiuti, tutti gli interessi pubblici
coinvolti possano essere garantiti mediante una valutazione,
effettuata a livello regionale, da organi - conferenza dei servizi e
giunta regionale - che, in considerazione della loro composizione e/o
della loro rappresentativita', diano garanzia di un'adeguata
considerazione anche comparata degli interessi di cui sopra.
VII. - Si tratta, peraltro, di vedere se la regione Veneto abbia
legiferato in materia di trattamento dei rifiuti in modo tale che
risultino adeguatamente garantiti la considerazione e il
bilanciamento degli interessi, entrambi costituzionalmente garantiti,
della salubrita' dell'ambiente e dell'autonomia comunale in materia
urbanistica.
In proposito vengono in considerazione l'art. 6 della legge
regionale 30 gennaio 1990 n. 11 e l'art. 20 della legge regionale 23
aprile 1990, n. 28.
L'art. 6 della legge regionale n. 11 del 1990, - che sostituisce
l'art. 12 della legge regionale 16 aprile 1985, n. 33 - disciplina la
composizione e il funzionamento della commissione tecnica regionale,
sezione ambiente, la quale, come dispone l'ultimo comma, "riunita ai
sensi del presente articolo svolge funzioni dell'apposita conferenza"
prevista dall'art. 3- bis della legge n. 441/1987.
L'anzidetto art. 6 dispone che la conferenza risulta composta da
26 persone, delle quali 6 esperti, 16 dirigenti regionali, 4
rappresentanti di altri enti ed il sindaco del comune interessato
(primo e secondo comma); che le adunanze della sezione sono valide
quando sia presente la maggioranza dei componenti, escludendo dal
computo gli assenti giustificatisi per iscritto, purche' essa
raggiunga almeno il 40% dei componenti assegnati, e che le decisioni
siano prese a maggioranza assoluta dei presenti, prevalendo in caso
di parita' il voto del presidente (ottavo comma).
Ora non si puo' non rilevare come tale disciplina della
conferenza, in relazione alla composizione ed ai quorum strutturale e
funzionale estremamente ridotti, previsti per il suo funzionamento,
che possono portare all'espressione di un parere da parte del 20%
della conferenza stessa, non garantisca quell'adeguata considerazione
dei vari interessi pubblici e, in particolare, quella comparazione
degli interessi alla sanita' dell'ambiente e all'autonomia comunale
in materia urbanistica, che vuole siano assicurate l'art. 3- bis
della legge n. 441/1987, il quale in materia ha indubbiamente valenza
di norma di principio ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.
E' in relazione a tali rilievi che deve essere valutato l'art. 20
della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28, il quale, come si e'
sopra visto, a modifica di quanto stabilito sull'art. 42, primo
comma, della legge regionale n. 33/1985, attribuisce al presidente
della giunta regionale o ad un suo delegato, anziche', come previsto
dall'art. 3- bis della legge n. 441/1987, alla giunta regionale, il
potere di approvare i progetti degli impianti di prima categoria.
Ed infatti, se la composizione ed il funzionamento della
Commissione tecnica regionale - sezione ambiente - operante quale
conferenza dei servizi ex art. 3- bis della legge n. 441/1987,
fossero tali da garantire l'adeguata ponderazione degli interessi
connessi all'autonomia comunale in materia urbanistica, si potrebbe
anche ammettere che la legislazione regionale veneta - una volta
accolto il principio fondamentale, posto dalla legislazione statale,
che i diversi interessi pubblici coinvolti nel procedimento di
approvazione dei progetti degli impianti di stoccaggio e/o di
trattamento dei rifiuti vengano valutati da una conferenza dei
servizi e che la conseguente approvazione del progetto sostituisca
visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di competenza - possa
attribuire al presidente della giunta regionale, anziche' alla
giunta, come fa l'art. 3- bis della legge regionale n. 441/1987,
l'approvazione dei progetti stessi.
Senonche' e' stata sopra constatata l'inadeguatezza, per ragioni
strutturali e funzionali, della conferenza dei servizi, come
disciplinata dalla legislazione regionale veneta, a garantire il
rispetto, fra l'altro, dell'autonomia comunale in materia urbanistica
raffrontata con l'interesse pubblico, pure costituzionalmente
garantito, alla protezione dell'ambiente.
Cosi' stando le cose, e' di dubbia legittimita' costituzionale la
norma con cui la regione veneta ha attribuito al presidente della
giunta regionale la competenza ad approvare i progetti degli impianti
di prima categoria, anziche' lasciare tale competenza alla giunta
regionale, cui essa era stata demandata dalla legge statale.
In particolare, l'effetto di variante agli strumenti urbanistici
comunali derivante, ex art. 3- bis della legge n. 441/1987,
dall'approvazione di progetti di impianti di trattamento e stoccaggio
dei rifiuti, avrebbe richiesto una diversa disciplina della
Commissione tecnica regionale, sezione ambiente, nel senso che si
sarebbero dovuti prevedere piu' elevati quorum strutturali e
funzionali e/o l'obbligo di far risultare le opinioni dei
rappresentanti dei vari interessi, e in particolare del
rappresentante del comune interessato, e non solo il parere della
maggioranza dei presenti. Oppure, restando invariata la disciplina
della conferenza dei servizi, si sarebbe dovuta prevedere la
necessita' che l'approvazione dei progetti degli impianti di prima
categoria fosse di competenza della giunta a regionale, stabilendosi
altresi' l'obbligo di un'adeguata considerazione "delle risultanze"
della conferenza e quindi delle opinioni espresse dai rappresentanti
dei diversi interessi pubblici coinvolti nel relativo procedimento,
con particolare riferimento a quelli urbanistici del comune in cui
l'impianto debba essere ubicato, tanto piu' ove la localizzazione
avvenga in contrasto con le previsioni urbanistiche vigenti in quel
comune.
In quest'ultimo caso e, comunque, nel caso in cui il comune
interessato avesse ad esprimere un'opinione contraria all'ubicazione
nel suo territorio dell'impianto di prima categoria, la legge
regionale avrebbe dovuto imporre l'obbligo di una espressa
motivazione.
Tali rilievi relativi alla sospettata illegittimita'
costituzionale delle norme regionali di cui si tratta, non perdono di
valore per il fatto che l'art. 42 della legge regionale n. 33/1985,
come modificata dall'art. 20 della legge regionale n. 28/1990,
prevede la facolta' del comune, a cui il progetto deve essere
inviato, di far pervenire alla regione le proprie osservazioni sul
progetto stesso, e cio' in quanto si tratta di norma troppo generica
che non stabilisce precise modalita' procedimentali che assicurino
una congrua considerazione dell'opinione dell'Amministrazione
comunale interessata.
VIII. - Per le considerazioni suesposte, appare non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale del combinato
disposto dell'art. 6 della legge regionale veneta 30 gennaio 1990, n.
11, che sostituisce l'art. 12 della legge regionale veneta 16 aprile
1985, n. 33 e dell'art. 42, primo comma, della stessa legge regionale
n. 33 del 1985, nel testo risultante dalle modifiche apportate
dall'art. 20 della legge regionale veneta 23 aprile 1990, n. 28,
poiche', in violazione dell'art. 5 della Costituzione, comporta
un'eccessiva compressione dell'autonomia comunale in materia
urbanistica e poiche', in violazione dell'art. 117 della
Costituzione, disciplina un procedimento di approvazione dei progetti
degli impianti di prima categoria di trattamento e di stoccaggio dei
rifiuti in modo contrastante con i principi fondamentali stabiliti in
materia dall'art. 3- bis del d.-l. 31 agosto 1987, n. 361, come
convertito in legge con la legge 29 ottobre 1987 n. 441.
L'anzidetta questione di legittimita' costituzionale e' pure
rilevante in causa, ove si consideri che, dovendosi ritenere
l'incompetenza della giunta regionale ad emanare il provvedimento
impugnato emesso in base al parere espresso da'lla commissione
tecnica regionale, sezione ambiente, prevista dall'art. 6 della legge
n. 11/1990, si dovrebbe affermare, ai sensi dell'art. 42, primo
comma, della legge regionale n. 33/1985, come sostituito dall'art. 20
della legge regionale n. 28/1990, la competenza del presidente della
giunta regionale.
Pertanto il collegio ritiene che le norme regionali sopra citate
vadano sottoposte al giudizio della Corte costituzionale, con la
conseguente sospensione del processo in attesa della relativa
pronuncia.