ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 61, secondo
comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-
funzionale del personale civile e militare dello Stato), promosso con
ordinanza emessa il 1 febbraio 1991 dal Tribunale di Catania nel
procedimento civile vertente tra Santo Scollo ed altra e Ministro
della pubblica istruzione iscritta al n. 451 del registro ordinanze
1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 4 dicembre 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Catania, nel corso di un giudizio promosso
contro il ministero della pubblica istruzione ed un insegnante, dai
genitori di un alunno di un istituto tecnico commerciale per
geometri, per ottenere il risarcimento dei danni conseguenti a
lesioni riportate dal minore durante l'orario scolastico, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 28 Cost., dell'art. 61 della l. 11 luglio 1980, n. 312.
Tale articolo - dopo avere disposto che la responsabilita'
patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non
docente nella scuola materna, elementare, secondaria ed artistica
dello Stato e delle istituzioni educative statali, per danni arrecati
direttamente all'amministrazione in connessione a comportamenti degli
alunni, e' limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell'esercizio
della vigilanza sugli alunni stessi, e che tale limitazione si
applica anche alla responsabilita' verso l'amministrazione che
risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamento degli alunni
sottoposti alla vigilanza - stabilisce che, "salvo rivalsa nei casi
di dolo o colpa grave, l'amministrazione si surroga al personale
medesimo nelle responsabilita' civili derivanti da azioni giudiziarie
promosse da terzi".
Secondo il giudice a quo, quest'ultima disposizione, sancendo un
esonero dalla responsabilita' diretta per il personale scolastico,
violerebbe l'art. 28 Cost. che tale responsabilita' prevede, creando
"per detto personale una vera e propria area di franchigia".
Nell'ordinanza di rimessione si deduce che l'art. 28 della
Costituzione, innovando rispetto al vecchio ordinamento, ha
consacrato il principio della responsabilita' diretta dei pubblici
impiegati nei confronti dei terzi, parallelamente a quella
dell'amministrazione, realizzando una evoluzione in senso garantista
del regime previgente, nel quale gli agenti dell'amministrazione
rispondevano direttamente verso i terzi solo per gli atti compiuti
dolosamente.
La disposizione impugnata, viceversa, avrebbe eliminato la
responsabilita' solidale del pubblico dipendente e della pubblica
amministrazione, innovando radicalmente rispetto alla normativa che
in precedenza disciplinava la responsabilita' per danni cagionati a
terzi in quello specifico settore del pubblico impiego che e' il
settore scolastico. Infatti, in forza del rinvio operato dall'art.
139 del d.P.R. n. 417 del 1974, la disciplina al riguardo era quella
del T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, che all'art. 22, coerentemente al
principio enunciato nell'art. 28 della Costituzione, affermava per
gli impiegati civili dello Stato, in generale, il principio della
responsabilita' diretta per i danni derivanti da ogni violazione dei
diritti del terzo, commessa con dolo o colpa grave: responsabilita'
concorrente con quella della pubblica amministrazione.
Un'interpretazione giurisprudenziale eccessivamente rigoristica
aveva riconnesso la responsabilita' dell'insegnante non alla prova
positiva dell'omissione della vigilanza (essendo la colpa presunta),
ma alla mancata dimostrazione di aver adottato in via preventiva le
misure organizzative e disciplinari idonee ad evitare la situazione
di pericolo favorevole all'insorgenza del danno.
Il legislatore - secondo il giudice a quo - per ovviare a tale
rigorismo, emanando la norma impugnata avrebbe dettato una disciplina
di dubbia legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 28
Cost.
Nel giudizio cosi' promosso e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Nell'atto d'intervento viene sottolineato che l'art. 28 Cost.
consente specifiche discipline che, in dati settori, introducano
regole particolari e diverse rispetto ai principi comuni in materia.
La normativa dettata dall'art. 61 della l. n. 312 del 1980, pur
assicurando "una piu' contenuta responsabilita' per fatto illecito
del personale scolastico", avrebbe riconosciuto un'adeguata tutela al
danneggiato, in forza della responsabilita' diretta della pubblica
amministrazione.
Conseguentemente, nessun contrasto sarebbe ipotizzabile con le
prescrizioni dell'art. 28 Cost.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a decidere se l'art. 61, secondo
comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 - nella parte in cui
stabilisce che, salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave,
l'amministrazione si surroga al personale scolastico nelle
responsabilita' civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da
terzi - contrasti con l'art. 28 Cost., sancendo, per il personale
scolastico, un esonero dalla responsabilita' diretta, non consentito
dallo stesso art. 28, in base al quale i funzionari ed i dipendenti
dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili,
secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti
in violazione di diritti e in tali casi la responsabilita' civile si
estende allo Stato e agli altri enti pubblici.
2. - La questione non e' fondata.
Secondo l'interpretazione di questa Corte, l'art. 28 della
Costituzione stabilisce la responsabilita' diretta per violazione di
diritti tanto dei dipendenti pubblici per gli atti da essi compiuti,
quanto dello Stato o degli enti pubblici, rimettendone la disciplina
dei presupposti al legislatore ordinario (cfr. in proposito le
sentenze n. 18 del 1989, n. 26 del 1987, n. 148 del 1983, n. 123 del
1972). Cio' comporta che il legislatore puo' legittimamente emanare
norme che limitano la responsabilita' diretta dei pubblici
dipendenti, anche escludendola in relazione a determinate situazioni
oggettive o soggettive (cfr. le sentenze n. 18 del 1989 e n. 2 del
1968).
Il precetto costituzionale - frutto di un travagliato dibattito
dell'Assemblea costituente - ha modificato l'indirizzo della
giurisprudenza e della dottrina anteriore alla Costituzione; secondo
tale indirizzo, per gli atti compiuti dal pubblico dipendente in
violazione di diritti, era responsabile verso i terzi la pubblica
amministrazione, salvo che ricorresse il dolo (poiche' questo,
secondo quell'indirizzo, provocando la rottura del rapporto
d'identificazione tra l'ente e la persona titolare dell'ufficio,
veniva ad escludere la riferibilita' dell'atto alla pubblica
amministrazione, con conseguente imputazione personale e
responsabilita' diretta dell'agente).
Ai fini della presente questione, non e' necessario percorrere la
lunga evoluzione, che, muovendo dalla distinzione tra atti jure
publico o privato e, poi, tra atti vincolati e discrezionali, giunse
all'affermazione della responsabilita' della p.a. per il danno
derivante dalla lesione di beni della vita protetti, nei confronti di
essa, da norme di relazione: danno ingiusto che non consente
diversita' di trattamento della condotta dell'amministrazione
rispetto a quella del privato. Di fronte a tendenze che, per
reprimere l'iniuria avevano fatto ricorso anche a titoli obiettivi di
responsabilita' o al principio dell'inscindibilita' tra sacrificio e
risarcimento, fu la giurisprudenza ad affermare l'esigenza del
requisito della colpa come base del diritto al ristoro, colpa che, in
quanto riferibile all'amministrazione, deve essere in ogni caso
perseguibile.
In questa linea, l'art. 28 della Costituzione ha inteso in primo
luogo affermare, a maggior garanzia della legalita' dell'azione
amministrativa e a miglior tutela dei cittadini, la responsabilita'
"diretta" dei pubblici dipendenti e della pubblica amministrazione
per gli atti compiuti in violazione di diritti. In secondo luogo, con
il riferimento alle leggi ordinarie per la configurazione di tale
responsabilita', ha inteso attribuire al legislatore una
discrezionalita' che, tenendo conto della complessita' delle esigenze
e degl'interessi a confronto, gli consentisse sia di limitare la
responsabilita' diretta dei pubblici dipendenti in relazione
all'elemento psicologico, sia di escluderla, in riferimento a deter-
minate fattispecie, per talune particolari categorie di soggetti
tenuti. Statuendo, infine, che, nei casi in cui vi e' responsabilita'
diretta dei pubblici dipendenti, questa "si estende allo Stato e agli
enti pubblici", ha inteso stabilire che in detti casi non puo' essere
esclusa la responsabilita' diretta anche della pubblica
amministrazione.
Con tale ultima statuizione, peraltro, il precetto costituzionale
non ha vincolato il legislatore ad escludere la responsabilita' della
pubblica amministrazione ove non sussista la responsabilita' del
pubblico dipendente: anzi - tenuto conto che la ratio dell'art. 28 e'
quella di rafforzare, oltre che la legalita' dell'azione
amministrativa, la tutela dei privati contro gli atti illeciti della
pubblica amministrazione - deve ritenersi implicito nel suo
complessivo contenuto che la legittimita' delle norme, esclusive o
limitative della responsabilita' diretta dei pubblici dipendenti, va
valutata anche tenendo conto della contestuale previsione della
responsabilita' diretta della pubblica amministrazione.
3. - L'affermazione, in linea di principio, della responsabilita'
dell'agente dello Stato e degli enti pubblici non esclude la
possibilita' che, nei confronti dell'agente, siano previste regole
particolari e differenziate, rispetto ai princi'pi comuni.
Dunque, per i pubblici dipendenti il risarcimento del danno
ingiusto puo' essere oggetto di regole generali ovvero di discipline
particolari, relative a determinate categorie (piu' o meno vaste) di
pubblici dipendenti: tipi di normative che ricorrono nei confronti
degli impiegati civili dello Stato e (nell'ambito di questa
categoria) degli insegnanti per culpa in vigilando ad essi
ascrivibile.
La responsabilita' degl'impiegati dello Stato verso la pubblica
amministrazione ed i terzi, e' regolata dagli artt. 18 e segg. del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
L'art. 22, primo comma, di tale d.P.R. dispone che l'impiegato il
quale, "nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalla
legge o dai regolamenti cagioni ad altri un danno ingiusto" e'
personalmente obbligato a risarcirlo. L'art. 23, primo comma, precisa
che "e' danno ingiusto, agli effetti previsti dall'art. 22, quello
derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l'impiegato
abbia commesso per dolo o per colpa grave". Restano pero' salve "le
responsabilita' piu' gravi previste dalle leggi vigenti". L'azione di
risarcimento nei confronti dell'impiegato statale (art. 22, primo
comma)
puo' "essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta nei
confronti dell'amministrazione, qualora in base alle norme ed ai
principi vigenti nell'ordinamento giuridico, sussista anche la
responsabilita' dello Stato". Nel caso in cui, in conseguenza
dell'azione diretta, l'amministrazione abbia risarcito il danno, e'
prevista azione di rivalsa contro il dipendente (art. 22, secondo
comma e 18, primo comma).
In base a questa normativa, di regola, gl'impiegati statali sono
responsabili verso i terzi per gli atti compiuti in violazione di
diritti, soltanto ove abbiano agito con dolo o colpa grave; con la
loro responsabilita' concorre quella dello Stato; quando non ricorra
dolo o colpa grave, gli impiegati statali non rispondono verso i
terzi. La giurisprudenza, applicando la regola secondo la quale la
lesione del principio del neminem laedere e' idonea a generare
responsabilita', ne ha dedotto, in caso di colpa lieve, la
responsabilita' diretta dello Stato, avendo esso agito attraverso il
dipendente.
In mancanza di norme speciali, le disposizioni del d.P.R. n. 3 del
1957 sono applicabili anche in materia di responsabilita' civile del
personale insegnante delle scuole pubbliche statali, in base all'art.
384 di tale d.P.R.
La giurisprudenza, tuttavia, con interpretazione consolidata,
aveva affermato che - facendo salve l'art. 23 del d.P.R. n. 3 del
1957 "le responsabilita' piu' gravi previste dalle leggi vigenti" -
gl'insegnanti e lo Stato dovessero rispondere del danno cagionato a
terzi dal fatto illecito degli alunni delle scuole statali, in base
alla presunzione di responsabilita' sancita dall'art. 2048 cod. civ.,
il cui funzionamento non era impedito dalle disposizioni limitative
della responsabilita' previste dal d.P.R. n. 3 del 1957. Ne derivava
l'applicabilita' agl'insegnanti statali, in materia di culpa in
vigilando, della regola stabilita dall'ultimo comma della norma ora
ricordata del codice civile, secondo la quale la liberazione della
responsabilita' poteva conseguire soltanto dalla prova "di non avere
potuto impedire il fatto".
Il consolidarsi di questa interpretazione aveva inciso in modo
particolarmente oneroso sulla posizione degl'insegnanti statali, i
quali, oltre che per la responsabilita' regolata dal d.P.R. n. 3 del
1957 - ad essi applicabile in relazione a tutte le attivita' inerenti
al loro ufficio, diverse dalla "vigilanza" sugli alunni - erano
tenuti anche per responsabilita' per culpa in vigilando, secondo la
rigorosa disciplina civilistica, caratterizzata dal principio di
risarcibilita' anche in caso di sussistenza di particolari situazioni
di rischio.
4. - Dagli atti parlamentari risulta che ratio dell'art. 61 della
legge n. 312 del 1980 e' la riconduzione della responsabilita'
degl'insegnanti statali per culpa in vigilando entro limiti ritenuti
dal legislatore piu' equi e confacenti, rispetto alla regola, per
essi fino ad allora vigente, posta dall'art. 2048 cod. civ.
A tal fine l'art. 61 ha stabilito (primo comma) che la
responsabilita' patrimoniale del personale direttivo, docente,
educativo e non docente della scuola materna, elementare, secondaria
ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali, per
danni arrecati direttamente all'amministrazione, in connessione a
comportamenti degli alunni, e' limitata ai soli casi di dolo o colpa
grave nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi. Detta
limitazione "si applica anche alla responsabilita' del predetto
personale verso l'amministrazione che risarcisca il terzo dei danni
subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza.
Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l'amministrazione si
surroga al personale medesimo nelle responsabilita' civili derivanti
da azioni giudiziarie promosse da terzi" (art. 61, secondo comma).
In base a tale normativa, limitatamente alla materia di
responsabilita' per culpa in vigilando, gl'insegnanti statali cessano
di essere legittimati personalmente verso i terzi, nei cui confronti
risponde invece l'amministrazione, sulla quale gravano in via diretta
le "responsabilita' civili derivanti da azioni giudiziarie promosse
da terzi". Lo Stato potra' rivalersi sugl'insegnanti ove il difetto
di vigilanza sia ascrivibile a dolo o colpa grave e, in tali ipotesi,
potra' anche agire contro essi per i danni arrecatigli direttamente
dal comportamento degli alunni.
Questo essendo il contenuto della norma impugnata, deve ritenersi
che essa non violi l'art. 28 Cost., il quale, come si e' gia'
rilevato, consente al legislatore sia di limitare la responsabilita'
diretta dei pubblici dipendenti in relazione all'elemento
psicologico, sia di escluderla, in determinate fattispecie, ferma
rimanendo la responsabilita' della p.a., in base ai princi'pi.
Al riguardo va considerato che, pur dopo l'entrata in vigore
dell'art. 61 della legge n. 312 del 1980, la responsabilita'
degl'insegnanti statali verso i terzi per gli atti compiuti in
violazione di diritti, continua ad essere regolata, in via generale,
dal d.P.R. n. 3 del 1957 il quale (per effetto dell'art. 384 di
questo testo unico) resta applicabile a tutte le ipotesi di
responsabilita' degl'insegnanti che non siano inquadrabili nella
categoria della culpa in vigilando; in relazione a questa soltanto
l'art. 61 ha escluso la responsabilita' diretta, sostituendovi quella
dello Stato. Di conseguenza, nei confronti degli insegnanti statali,
ricorre un sufficiente margine di operativita' del regime generale,
sia per quanto concerne la legittimazione diretta sia per quanto
concerne l'oggetto del risarcimento.
Trattasi, dunque, di una esclusione di responsabilita' limitata a
determinate fattispecie; come tale, consentita dall'art. 28 Cost.,
secondo valutazioni rimesse alla discrezionalita' legislativa la
quale, in aderenza alla ratio di detto precetto costituzionale, ha
apprestato con l'art. 61 della l. n. 312 del 1980 idonea garanzia al
diritto dei terzi al risarcimento dei danni, attraverso la previsione
della responsabilita' diretta dell'amministrazione in relazione alle
fattispecie riguardo alle quali e' stata esclusa l'azione diretta nei
confronti degl'insegnanti, mentre questi continuano a rispondere in
via diretta nelle ipotesi diverse da quelle connesse alla culpa in
vigilando.