ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, secondo
comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma, lettere c, d, e e g, e 15 della
legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato),
promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di Trento,
notificati il 21 settembre 1991, depositati in cancelleria,
rispettivamente, il 26 e il 30 successivi ed iscritti ai nn. 36 e 37
del registro ricorsi 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Roland Riz e Salvatore Romano per la Provincia
di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'Avvocato
dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con un ricorso regolarmente depositato e notificato, la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti degli artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7,
10, 12, primo comma, lettere d), e) e g), e 15 della legge 11 agosto
1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), per violazione
dell'art. 8, nn. 1, 4, 25 e 29, dell'art. 9, n. 10, e dell'art. 16
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione.
Premesso che il volontariato costituisce una sorta di "materia
mista" che riguarda vari settori, alcuni assegnati alla competenza
esclusiva (ordinamento degli uffici, assistenza e beneficenza
pubblica, attivita' artistiche e culturali locali, addestramento e
formazione professionale) e altri a quella concorrente (sanita' e
assistenza sanitaria), e premesso che la stessa Provincia, oltre a
leggi settoriali, ha adottato una legge generale sul volontariato che
tocca i predetti settori, assegnati alla sua competenza, la
ricorrente osserva in via preliminare che, se la clausola di salvezza
delle attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome, contenuta nell'art. 16 della legge n. 266 del 1991,
comportasse l'inapplicabilita' alla ricorrente delle disposizioni
impugnate, la controversia non avrebbe motivo di essere. Questa
ipotesi, tuttavia, sembra contraddetta dall'art. 1, secondo comma, il
quale contiene, in contrasto con lo Statuto, la seguente
disposizione: "La presente legge stabilisce i principi cui le regioni
e le province autonome devono attenersi nel disciplinare i rapporti
fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato (
..)". Se, dunque, tutta la disciplina contenuta nella legge n. 266
del 1991 si risolve, secondo l'espresso volere del legislatore
statale, in principi cui anche la ricorrente deve integralmente
conformarsi, le disposizioni impugnate appaiono lesive delle
attribuzioni, prima menzionate, assegnate alla competenza esclusiva
della Provincia di Bolzano, non essendo queste ultime soggette ai
"principi fondamentali" ex art. 117 della Costituzione e non
contenendo quelle disposizioni alcuna norma fondamentale di riforma
economico-sociale. Ne', continua la ricorrente, potrebbe ritenersi
salva la competenza concorrente in materia di assistenza sanitaria e
ospedaliera, poiche' le statuizioni impugnate non contengono norme di
principio, ma consistono essenzialmente in prescrizioni analitiche e
dettagliate.
Per gli stessi motivi, a meno che la disciplina statale non possa
essere considerata suppletiva rispetto a quella provinciale, la
ricorrente ipotizza la contrarieta' ai parametri costituzionali
indicati all'inizio degli artt. 3 (requisiti delle organizzazioni di
volontariato), 6 (registri regionali e provinciali delle medesime
organizzazioni), 10 (contenuti delle norme regionali e provinciali
sul volontariato), 12, primo comma, lettere d), e) e g) (compiti
dell'Osservatorio nazionale per il volontariato).
Una censura piu' particolare e', invece, sollevata dalla
ricorrente nei confronti dell'art. 15 della legge n. 266 del 1991, il
quale prevede l'istituzione anche presso la Provincia di Bolzano di
un fondo speciale, diretto al fine di formare centri di servizio a
disposizione delle organizzazioni di volontariato e costituito da una
quota dei proventi degli istituti di credito di diritto pubblico e
delle casse di risparmio, fondo la cui disciplina e' del tutto
sottratta alla Provincia e demandata a un regolamento ministeriale.
Secondo la ricorrente, i primi due commi di tale articolo, i quali
prevedono il suddetto fondo, violano le norme statutarie attributive
delle competenze provinciali indicate all'inizio, poiche' lo stesso
fondo, oltre a concernere attivita' rientranti nelle predette
competenze, e' sottoposto all'organizzazione e alla gestione della
Provincia, senza, tuttavia, che quest'ultima possa disciplinarne con
proprie leggi gli impieghi. Il terzo comma del medesimo art. 15
sarebbe, poi, incostituzionale, poiche', in contrasto con l'art. 17,
primo comma, lettera b), della legge n. 400 del 1988, prevede che
materie di competenza provinciale siano disciplinate da un
regolamento ministeriale.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che il ricorso della Provincia autonoma di
Bolzano sia dichiarato infondato.
L'Avvocatura dello Stato osserva, innanzitutto, che la ricorrente
presuppone erroneamente che il volontariato possa essere regolato
solo in modo frammentato, in corrispondenza con le singole competenze
provinciali. In tal modo essa sembra ignorare che il volontariato e'
"una attivita' autonoma che, se pure puo' entrare a contatto nel
momento fattuale con talune funzioni amministrative, non le
condiziona e non e' da esse condizionato". Sulla base di tale
concezione, per la quale le materie provinciali sono soltanto il
recipiente nel quale opera autonomamente tale attivita', la legge
impugnata tende a garantire l'autonomia del volontariato dalle
singole materie, stabilendo una disciplina omogenea, la quale non
puo' non riguardare l'intero territorio nazionale, tanto piu' che non
e' data alla ricorrente alcuna competenza sul volontariato come tale
e inconsistente appare lo sforzo della Provincia stessa di
configurare quest'ultimo come materia "mista".
Riguardo alle singole censure l'Avvocatura dello Stato rileva che
la legge n. 266 del 1991, lungi dal porre norme specifiche e
dettagliate, contiene, invece, principi molto generali, di natura
essenzialmente organizzativa, che non incidono sulle materie
assegnate alle competenze della Provincia di Bolzano. L'art. 7, ad
esempio, prevede la semplice facolta' che le regioni o le province
autonome stipulino convenzioni con le organizzazioni di volontariato.
Gli artt. 3 e 10, poi, stabiliscono alcuni principi di validita'
generale per la disciplina futura delle stesse attivita', ma non
predeterminano le materie sulle quali quella disciplina e' chiamata
ad operare. Del pari, l'art. 12, in relazione all'"Osservatorio
nazionale per il volontariato", stabilisce iniziative di
organizzazione e di potenziamento di carattere generale, che non
incidono in alcun modo sulle competenze provinciali. E, infine, anche
l'art. 15 non puo' ritenersi incostituzionale, poiche' nulla
impedisce che lo Stato detti, con leggi e decreti ministeriali,
disposizioni in materia di credito e di risparmio, considerato che le
province autonome, non avendo competenze in materia di credito, non
possono certo vantare poteri sull'erogazione di fondi da parte di
istituti di credito e di casse di risparmio per qualsivoglia
finalita' di utilita' sociale.
Da ultimo, l'Avvocatura dello Stato osserva che la priorita'
temporale della legge provinciale sul volontariato (legge che ha,
peraltro, un raggio di azione alquanto limitato) non legittima la
ricorrente a conservare nel proprio territorio una disciplina
differenziata. Poiche' la Provincia non possiede tra le proprie
competenze la materia del volontariato in quanto tale, spetta allo
Stato, secondo l'Avvocatura, disciplinare quest'ultima con un potere
prevalente. Sicche' sara' necessaria un'armonizzazione della
legislazione provinciale con quella statale, che solo in tal senso
puo' esser considerata come "suppletiva".
3. - Anche la Provincia autonoma di Trento ha regolarmente
depositato e notificato un ricorso, con il quale ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale nei confronti dell'art. 10,
secondo comma, dell'art. 12, primo comma, lettere c), d), e) e g),
dell'art. 15 e, in quanto occorra, dell'art. 6 della legge n. 266 del
1991, per violazione degli stessi parametri costituzionali indicati
nel ricorso precedentemente illustrato e, in aggiunta, dell'autonomia
finanziaria garantita alla Provincia dal titolo VI dello Statuto
speciale e dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in
connessione con l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e
dell'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158.
Secondo la ricorrente, pur se la legge impugnata si autoqualifica
come legge-quadro, il volontariato non costituisce, in effetti, una
"materia" oggetto di disciplina legislativa, della quale si possa
affermare la competenza statale ovvero quella regionale o
provinciale, ma e', piuttosto, un fenomeno che si presenta (ed e'
suscettibile di disciplina) nell'ambito di una pluralita' di materie
e che costituisce un "aspetto" delle materie di spettanza provinciale
nella misura in cui si riferisce ad oggetti attribuiti alle
competenze delle province autonome. Riguardo a tali ultimi "aspetti"
la legge impugnata, per non essere incostituzionale, deve restare nei
limiti propri dei poteri dello Stato quando questi incidono in
materie di competenza delle regioni o delle province autonome. E,
poiche' la maggior parte delle materie toccate sono attribuite alla
competenza esclusiva della Provincia ricorrente (v. art. 8, nn. 1, 4,
25 e 29 dello Statuto speciale), l'essere la legge impugnata, secondo
la propria autoqualificazione, una legge di principi non basta a
salvarla dalle censure d'incostituzionalita', non potendosi
considerare quei principi come norme fondamentali di riforme
economico-sociali o come principi generali dell'ordinamento.
In particolare, ad avviso della Provincia di Trento, appare
costituzionalmente illegittimo l'art. 10, il quale fissa alcuni
contenuti necessari della disciplina regionale o provinciale che
incidono, con norme penetranti e dettagliate, sugli ambiti materiali
di competenza della ricorrente. Cosi', quando prevede la
determinazione delle modalita' attraverso cui le organizzazioni di
volontariato dovranno svolgere le loro prestazioni all'interno delle
strutture pubbliche e di quelle "convenzionate" (lettera a), sembra
trasformare in obbligo quella che l'art. 7, primo comma, ha previsto
come facolta'. Allo stesso modo, quando impone la partecipazione
consultiva delle predette organizzazioni nella programmazione degli
interventi di settore (lettera b), incide illegittimamente sulla
autonomia organizzatoria relativa ai procedimenti di programmazione
provinciale. Analoga incisione, insieme alla supposta configurazione
come obbligo della facolta' di stipulare convenzioni, si ha nella
lettera c), dove si richiede che la Provincia stabilisca la
disciplina dei requisiti e dei criteri che danno titolo di priorita'
nella scelta delle organizzazioni di volontariato con le quali
stipulare le convenzioni. Ancora, si ha lesione dell'autonomia
finanziaria della Provincia ricorrente, laddove, nell'imporre una
disciplina delle condizioni e delle forme di finanziamento e di
sostegno delle attivita' di volontariato (lettera e), si rendono
obbligatorie le erogazioni finanziarie e i relativi interventi in un
certo settore. Eguale obbligatorieta' di intervento discende dalla
lettera f), che impone la partecipazione dei volontari a corsi di
formazione e di addestramento professionale.
Secondo la ricorrente, tali disposizioni, ove non dovessero essere
considerate non vincolanti nei confronti della Provincia grazie alla
clausola di salvaguardia delle proprie competenze contenuta nell'art.
16, sono lesive delle norme statutarie sulle attribuzioni provinciali
al pari delle disposizioni previste nell'art. 12. Queste ultime,
infatti, sotto la cauta denominazione di "Osservatorio nazionale per
il volontariato", prevedono una struttura, incardinata nel governo
centrale e senza alcun raccordo con le autonomie regionali o
provinciali, avente competenze operative, gestionali e di spesa, che
incidono in modo puntuale in ambiti di competenza provinciale
attraverso la previsione - specialmente alle lettere c), d), e) e g)
- di interventi e di micro-progetti localizzati, ancorche' presentati
sotto l'etichetta della "sperimentalita'" (ma, per la ricorrente,
tutto e' sperimentale in questo campo) o delle metodologie
"particolarmente avanzate".
Infine, la Provincia di Trento ritiene che sia contrastante con
l'autonomia finanziaria e contabile costituzionalmente garantita alla
ricorrente l'art. 15, il quale prevede, ai suoi primi due commi, che
gli istituti di credito e le casse di risparmio ivi menzionati
debbano destinare determinate quote delle somme da loro utilizzabili
a fini di utilita' sociale in direzione della costituzione di fondi
speciali presso le regioni, diretti a costituire, per il tramite
degli enti locali, centri di servizio e di sostegno per le
organizzazioni di volontariato, gestiti da queste ultime. Oltre a
stabilire una destinazione vincolata di fondi verso settori di
competenza provinciale, di per se' costituzionalmente illegittima, le
disposizioni impugnate prevedono in modo del tutto incongruente che
le regioni e le province autonome avrebbero l'obbligo di costituire
il fondo, nonche' di istituire (tramite gli enti locali) e di
finanziare con quest'ultimo i centri di servizio, senza poter,
peraltro, intervenire in alcun modo sulla gestione e
sull'utilizzazione dei predetti centri: verrebbe, dunque, addossato
alla Provincia un obbligo contabile e organizzativo senza che vi
corrisponda, al livello delle competenze della stessa, alcun potere
di disciplina, di determinazione e di gestione. Un'ulteriore
illegittimita' costituzionale e' poi contenuta nel terzo comma
dell'art. 15, che esclude la Provincia dalla piu' specifica
disciplina dei fondi, poiche' demanda interamente ed esclusivamente a
un decreto ministeriale la disciplina della formazione e dell'impiego
dei fondi stessi.
Per i medesimi motivi, l'art. 10, lettera e (che impone alle
regioni e alle province autonome di prevedere forme di finanziamento
e di sostegno delle attivita' di volontariato), lettera c (che
prevede la stipulazione di convenzioni con le organizzazioni di
volontari), e lettera d, in collegamento con l'art. 6 (che stabilisce
di istituire e tenere il registro generale delle predette
organizzazioni), lederebbe l'autonomia finanziaria garantita alla
Provincia dal Titolo VI dello Statuto speciale e il precetto di cui
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione per il quale le leggi
statali che comportino nuove funzioni o ulteriori compiti per le
regioni o le province autonome devono indicare le risorse occorrenti
per la loro adeguata copertura. E a tal fine, conclude la ricorrente,
non serve certo l'art. 14, il quale non contiene affatto alcun
accenno ai suddetti nuovi oneri posti a carico delle regioni e delle
province autonome.
4. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri chiedendo che il ricorso della Provincia autonoma di Trento
sia rigettato.
L'Avvocatura dello Stato osserva, innanzitutto, che se il
volontariato, in quanto tale, non e' una materia riservata alle
competenze provinciali, come riconosce la stessa ricorrente, e'
necessario ammettere che esso non puo' che rientrare nelle potesta'
dello Stato, pur dovendosi riconoscere che ha molteplici punti di
contatto con le competenze regionali o provinciali. La legge
impugnata e', dunque, espressione di un'autolimitazione del potere
statale ed e' diretta semplicemente a porre principi su un'attivita'
svolgentesi ad ampissimo raggio, qual e' il volontariato, al fine di
garantire un minimo di omogeneita' alla disciplina sostanziale che e'
affidata alle regioni e alle province autonome.
L'art. 10, secondo comma, riflette in modo particolare tale
carattere dell'intera legge, sicche' nessuna delle sue disposizioni
puo' dirsi lesiva delle competenze provinciali. In particolare, non
fondata e' la supposizione che la lettera a) converta in obbligo la
facolta' di stipulare convenzioni fra le regioni o le province
autonome e le organizzazioni di volontariato, prevista dall'art. 7,
poiche' le "strutture convenzionate" contemplate nella disposizione
considerata sono organismi diversi dalla regione o dalla provincia,
ma convenzionati con queste ultime al fine di svolgere attivita' o
prestare servizi, ai quali si prevede che le organizzazioni di
volontariato diano il loro apporto. Allo stesso modo, nessuna
violazione delle norme statutarie sulle competenze provinciali puo'
derivare dalla lettera b) dello stesso art. 10, poiche' non si puo'
individuare alcun vincolo al potere di programmazione provinciale
nella previsione, del tutto ragionevole, che le organizzazioni di
volontariato siano consultate nel procedimento di formazione dei
programmi di settore. Cosi' pure non e' incostituzionale la lettera
c), che non prevede alcuna direttiva verso le autonomie regionali o
provinciali, ne' la lettera e), che non impone oneri di sorta, ne' la
lettera f), che, nello stabilire che i volontari siano ammessi ai
corsi di formazione professionale, non sconvolge affatto le relative
competenze provinciali.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, anche l'interpretazione
dell'art. 12 compiuta dalla ricorrente appare forzata, poiche'
all'"Osservatorio" sono assegnati, non gia' compiti operativi,
gestionali e di spesa in conflitto con le competenze provinciali, ma
piuttosto attivita' promozionali (lettere c e d), l'approvazione di
progetti di interesse generale (lettera d), il sostegno a progetti di
informatizzazione di utilita' per tutto il territorio nazionale
(lettera e) e generiche attivita' di formazione (lettera g), diverse
da quelle di competenza regionale o provinciale, regolate dal
ricordato art. 10, lettera f).
Sulle censure rivolte all'art. 15, l'Avvocatura dello Stato, oltre
a riprendere gli argomenti addotti in replica all'altro ricorso,
precisa che l'estraneita' della materia alle competenze provinciali
fa si' che i poteri affidati a queste ultime dall'articolo impugnato,
come il fungere da centro di raccolta e di distribuzione delle
disponibilita' del fondo (con il conseguenziale potere deliberativo),
sono frutto di scelte operate dalla legge impugnata al di la' della
ripartizione costituzionale delle attribuzioni.
Da ultimo, con riferimento alla pretesa violazione dell'autonomia
finanziaria provinciale da parte dell'art. 10, lettere c), d) ed e) e
dell'art. 6, l'Avvocatura dello Stato rileva che tutte le
disposizioni ora citate, salvo quelle contenute nell'art. 6, non
ledono l'autonomia provinciale poiche' prevedono nuovi oneri a carico
del bilancio provinciale soltanto a seguito di libere scelte della
Provincia stessa. Per quanto riguarda l'art. 6, l'Avvocatura osserva
che l'istituzione e la tenuta del registro e la relativa revisione
comportano oneri minimi, non quantificabili, che rientrano
sicuramente nel generale dovere di collaborazione fra Stato e regioni
(o province autonome) e corrispondono a un potere conferito alla
Provincia stessa a proposito delle iscrizioni e delle cancellazioni
nel registro medesimo.
5. - In prossimita' dell'udienza hanno presentato memorie le due
ricorrenti. Quella della Provincia autonoma di Trento e' stata
tuttavia depositata fuori termine.
La Provincia autonoma di Bolzano osserva che l'Avvocatura dello
Stato, nel definire il volontariato come materia di competenza
statale, si rifa' al criterio letterale e storico (c.d.
pietrificazione) di definizione delle attribuzioni provinciali,
criterio che e' stato respinto dalla giurisprudenza costituzionale.
Il fenomeno dell'assistenza volontaria si e' manifestato nelle forme
e nelle dimensioni che oggi conosciamo soltanto in tempi recenti,
sicche' esso puo' essere definito in relazione alle competenze
provinciali soltanto se di queste ultime si colgono le relazioni
organiche e funzionali che le legano reciprocamente, dando vita ad
aree, sconosciute all'atto dell'emanazione dello Statuto speciale,
riservate all'intervento regionale o provinciale. Del resto, continua
la ricorrente, cio' e' implicitamente ammesso dalla stessa Avvocatura
dello Stato, quando afferma che "le materie di competenza provinciale
sono soltanto i recipienti nei quali il volontariato autonomamente
opera", dimenticando, peraltro, che quelle materie non sono scatole
vuote.
Dopo aver ricordato che la natura dettagliata della disciplina
contenuta nella legge impugnata e il carattere locale del fenomeno
del volontariato escludono che si possa parlare di funzione
d'indirizzo e coordinamento o di interesse nazionale, non
suscettibile di frazionamento territoriale, la Provincia di Bolzano
rileva, da ultimo, che le difese svolte dall'Avvocatura dello Stato
sono meramente assertive e, quando riconoscono il valore "suppletivo"
della legge n. 266 del 1991, sembrano dar ragione alle censure
proposte dalla provincia stessa.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in
epigrafe, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale nei
confronti degli artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma,
lettere d), e) e g), e 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-
quadro sul volontariato), per violazione dell'art. 8, nn. 1
(ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto), 4 (usi e costumi locali e istituzioni culturali aventi
carattere provinciale, attivita' educative locali), 25 (assistenza e
beneficenza pubblica) e 29 (addestramento e formazione
professionale), nonche' dell'art. 9, n. 10 (assistenza sanitaria e
ospedaliera), e dell'art. 16 (potesta' amministrative provinciali)
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione.
Con un distinto ricorso, indicato in epigrafe, la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti degli artt. 10, secondo comma, lettere
a), b), e) ed f), 12, primo comma, e 15 per violazione degli stessi
parametri costituzionali invocati nel ricorso precedentemente
menzionato, nonche' nei confronti dell'art. 10, secondo comma,
lettere c), d), e) e g) e dell'art. 6 per violazione dell'autonomia
finanziaria garantita alla Provincia dal titolo VI dello Statuto
speciale e dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, come
attuato dall'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e dall'art.
3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158.
Poiche' i predetti ricorsi prospettano questioni di legittimita'
costituzionale identiche o connesse, i relativi giudizi vanno decisi
con un'unica sentenza.
2. - La Provincia autonoma di Bolzano prospetta un dubbio di
legittimita' costituzionale, di carattere generale e preliminare, nei
confronti dell'art. 1, secondo comma, della legge n. 266 del 1991, il
quale dispone che "la presente legge stabilisce i principi cui le
regioni e le province autonome devono attenersi nel disciplinare i
rapporti fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di
volontariato nonche' i criteri cui debbono uniformarsi le
amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi rapporti".
Secondo la ricorrente, questa disposizione, comportando
l'applicazione dei principi stabiliti dalla legge n. 266 del 1991
nelle varie materie in cui possono operare le organizzazioni di
volontariato, oltre ad essere incoerente con la clausola di salvezza
delle competenze provinciali contenuta nell'art. 16 della stessa
legge, si porrebbe in contrasto con le norme dello Statuto speciale
precedentemente indicate, che assicurano alle province autonome
competenze di tipo esclusivo in materia di ordinamento degli uffici,
assistenza e beneficenza pubblica, attivita' artistiche e culturali
locali, addestramento e formazione professionale. La medesima
disposizione, sempre ad avviso della Provincia di Bolzano, violerebbe
altresi' le norme statutarie sulla competenza concorrente in materia
di assistenza sanitaria e ospedaliera, dal momento che i principi,
cui fa riferimento l'art. 1, secondo comma, sarebbero in realta'
prescrizioni analitiche e dettagliate.
La questione non e' fondata.
La premessa interpretativa da cui muove la Provincia di Bolzano
nello svolgere la censura generale ora considerata - ripresa,
peraltro, nella illustrazione delle questioni piu' particolari e
presupposta, altresi', dalle censure prospettate dalla Provincia di
Trento - consiste nel ritenere che il volontariato costituisca una
materia, seppure formata dalla confluenza di segmenti o di profili
riconducibili a piu' settori di attivita'. Questa premessa non puo'
esser considerata corretta, poiche' il volontariato costituisce un
modo di essere della persona nell'ambito dei rapporti sociali o,
detto altrimenti, un paradigma dell'azione sociale riferibile a
singoli individui o ad associazioni di piu' individui. In quanto
tale, esso sfugge a qualsiasi rigida classificazione di competenza,
nel senso che puo' trovare spazio e si puo' realizzare all'interno di
qualsiasi campo materiale della vita comunitaria, tanto se riservato
ai poteri di regolazione e di disposizione dello Stato, quanto se
assegnato alle attribuzioni delle regioni o delle province autonome
(o degli enti locali).
Quale modello fondamentale dell'azione positiva e responsabile
dell'individuo che effettua spontaneamente e gratuitamente
prestazioni personali a favore di altri individui ovvero di interessi
collettivi degni di tutela da parte della comunita', il volontariato
rappresenta l'espressione piu' immediata della primigenia vocazione
sociale dell'uomo, derivante dall'originaria identificazione del
singolo con le formazioni sociali in cui si svolge la sua
personalita' e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che
lega l'individuo alla comunita' degli uomini. Esso e', in altre
parole, la piu' diretta realizzazione del principio di solidarieta'
sociale, per il quale la persona e' chiamata ad agire non per calcolo
utilitaristico o per imposizione di un'autorita', ma per libera e
spontanea espressione della profonda socialita' che caratterizza la
persona stessa. Si tratta di un principio che, comportando
l'originaria connotazione dell'uomo uti socius, e' posto dalla
Costituzione tra i valori fondanti dell'ordinamento giuridico, tanto
da essere solennemente riconosciuto e garantito, insieme ai diritti
inviolabili dell'uomo, dall'art. 2 della Carta costituzionale come
base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal
Costituente. Della natura di tali diritti fondamentali il
volontariato partecipa: e vi partecipa come istanza dialettica volta
al superamento del limite atomistico della liberta' individuale, nel
senso che di tale liberta' e' una manifestazione che conduce il
singolo sulla via della costruzione dei rapporti sociali e dei legami
tra gli uomini, al di la' di vincoli derivanti da doveri pubblici o
da comandi dell'autorita'.
Come schema generale di azione nella vita di relazione, basato sui
valori costituzionali primari della liberta' individuale e della
solidarieta' sociale, il volontariato esige che siano stabilite, da
parte del legislatore statale, le condizioni necessarie affinche' sia
garantito uno svolgimento dello stesso il piu' possibile uniforme su
tutto il territorio nazionale (v. spec. sentt. nn. 49 del 1987, 217
del 1988 e 49 del 1991). E cio' e' richiesto - quantomeno in
relazione alla connotazione essenziale delle attivita' e delle
organizzazioni operanti in tal campo, nonche' in ordine alla
definizione del tipo di rapporti che devono intercorrere tra le varie
istanze del potere pubblico e le organizzazioni dei volontari e in
ordine alla determinazione delle relative modalita' dell'azione
amministrativa - al fine specifico di garantire l'essenziale e
irrinunciabile autonomia che deve caratterizzare le stesse
organizzazioni di volontariato e le loro attivita' istituzionali.
A tale scopo la legge n. 266 del 1991, accanto a disposizioni che
stabiliscono compiti o discipline d'interesse nazionale o che pongono
criteri di azione per le amministrazioni statali o per gli enti
locali, fissa principi cui le regioni e le province autonome dovranno
attenersi nel regolare i rapporti fra le istituzioni pubbliche e le
organizzazioni di volontariato. Questi ultimi, in base alla costante
giurisprudenza di questa Corte, vanno indubbiamente qualificati come
principi generali dell'ordinamento giuridico, in ragione della
concorrente circostanza che attengono strettamente a valori
costituzionali supremi (v. sentt. nn. 6 del 1956, 231 del 1984 e 1107
del 1988) e, soprattutto, che contengono criteri direttivi cosi'
generali da abbracciare svariati e molteplici campi di attivita'
materiali (v. sentt. nn. 6 del 1956, 68 del 1961, 87 del 1963, 28 del
1964, 23 del 1978, 91 del 1982, 1107 del 1988, 465 del 1991).
Sulla base di tale qualificazione deve essere respinto il dubbio
di legittimita' costituzionale che la Provincia autonoma di Bolzano
ha prospettato nei confronti dell'art. 1, secondo comma, della legge
n. 266 del 1991, dovendosi riconoscere che le disposizioni della
predetta legge che contengono principi generali dell'ordinamento non
possono non vincolare l'esercizio delle attribuzioni statutariamente
affidate alla ricorrente, tanto a titolo di competenza esclusiva,
quanto a quello di competenza concorrente.
3. - Per motivi in gran parte identici a quelli appena esposti
vanno respinti i dubbi di legittimita' costituzionale che la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato nei confronti dell'art. 3.
Questo articolo fissa, in relazione all'intero territorio
nazionale, i principi generali concernenti i caratteri che devono
connotare le organizzazioni di volontariato come tali (natura e
requisiti delle attivita' volontarie, forma giuridica a salvaguardia
degli scopi solidaristici, struttura interna democratica,
determinazione dell'atto costitutivo e dello statuto, obbligo di
formazione del bilancio e struttura dello stesso) e i rapporti
intercorrenti tra le organizzazioni e i propri aderenti, nonche' tra
quelle stesse e i soggetti terzi. Si tratta, piu' precisamente, della
previsione dei requisiti essenziali attinenti ai caratteri
strutturali, all'autonomia interna e alla trasparenza delle
organizzazioni di volontariato, la cui ricorrenza e' configurata come
condizione necessaria perche' tali organizzazioni possano beneficiare
delle agevolazioni e delle strutture di servizio o di sostegno
previste dalla legge medesima: requisiti che, comunque, concernono,
essenzialmente, rapporti di diritto privato, i quali, come questa
Corte ha di recente ribadito (v. sent. n. 35 del 1992), esigono che
in relazione ad essi sia assicurata dalla legge statale una
sostanziale uniformita' di disciplina e di trattamento su tutto il
territorio nazionale.
Motivi diversi giustificano la dichiarazione di non fondatezza in
relazione all'ultima parte dell'art. 3, quinto comma, laddove si
prevede che le organizzazioni svolgono le attivita' di volontariato
anche nell'ambito di strutture pubbliche o di strutture convenzionate
con queste ultime "nelle forme e nei modi previsti dalla legge".
Siffatta disposizione, infatti, pur se non regola rapporti
intercorrenti tra soggetti privati, si limita a riconoscere che il
raggio di azione delle attivita' di volontariato puo' concernere
anche il settore pubblico o quello "convenzionato" e a ribadire il
principio costituzionale (art. 97 della Costituzione) che le
modalita' e le forme del rapporto tra tale attivita' e l'azione
amministrativa dovranno esser regolate dalla "legge", intendendo
riferirsi a quest'ultima nella sua complessiva varieta' di tipi
(legge statale, regionale o provinciale) in dipendenza del settore
pubblico interessato.
4. - Prive di qualsiasi fondamento sono altresi' le censure che la
Provincia autonoma di Bolzano ha proposto nei confronti dell'art. 7,
primo e terzo comma.
In questo articolo e' innanzitutto previsto che tutti gli enti
pubblici (Stato, regioni, province autonome, enti locali, etc.), i
quali si gioveranno delle attivita' dei volontari, hanno la facolta'
di stipulare convenzioni con le relative organizzazioni, purche'
queste siano iscritte nei registri specificamente previsti dall'art.
6 e dimostrino attitudine e capacita' operativa. Tale disposizione,
infatti, per un verso, contiene un'indicazione di massima, non certo
lesiva delle competenze provinciali, che e' del resto conforme ai
comuni rapporti tra enti pubblici e organizzazioni private, e, per
altro verso, svolge un principio generale diretto a garantire il
rispetto del principio costituzionale di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione).
Per quanto, poi, riguarda il terzo comma, il quale prevede che
l'obbligo di assicurazione obbligatoria a favore dei volontari
costituisca un elemento essenziale della convenzione sopra indicata e
rappresenti un onere posto a carico dell'ente con il quale viene
stipulata la convenzione medesima, e' sufficiente osservare che la
disciplina delle assicurazioni sociali e' riservata allo Stato (v.
sent. n. 314 del 1990).
5. - Del pari non fondate sono le varie censure che tanto la
Provincia autonoma di Bolzano quanto quella di Trento hanno sollevato
nei confronti dell'art. 10.
Nei suoi due commi, quest'articolo non contiene alcuna violazione
delle norme costituzionali sulle competenze legislative delle
ricorrenti, poiche', dopo aver posto, al primo comma, il principio
generale in base al quale la legislazione regionale e provinciale
deve essere orientata nel senso di salvaguardare l'autonomia di
organizzazione e di iniziativa del volontariato e di favorirne lo
sviluppo, fissa, nel comma successivo, gli oggetti che le leggi
regionali e provinciali dovranno disciplinare. Nel determinare tali
oggetti, l'articolo impugnato non limita in alcun modo la
discrezionalita' del legislatore regionale o provinciale, dal momento
che non stabilisce principi o criteri vo'lti a restringere i
possibili contenuti della legislazione futura, ma richiede, piu'
semplicemente, che quest'ultima abbia cura di disciplinare, nel modo
che riterra' piu' opportuno, gli oggetti elencati nello stesso comma.
Pertanto, lungi dall'invadere campi riservati al legislatore
regionale o provinciale con norme di dettaglio, come pretende la
Provincia autonoma di Bolzano, le disposizioni ora considerate
contengono norme strettamente strumentali al principio generale
espresso nel primo comma del medesimo art. 10.
Delle varie disposizioni contenute nel secondo comma dell'art. 10,
le Province ricorrenti danno, peraltro, un'interpretazione che non
puo' essere condivisa. Quando la lettera a) stabilisce che le leggi
regionali e provinciali disciplineranno le modalita' attinenti allo
svolgimento delle attivita' di volontariato all'interno delle
strutture pubbliche e all'interno delle strutture convenzionate con
le regioni e le province autonome, tale disposizione, contrariamente
a quanto suppone la Provincia autonoma di Trento, non trasforma in un
obbligo quella che il gia' ricordato art. 7 prevede come facolta' di
stipulare convenzioni. Nel riferirsi alle "strutture convenzionate"
la disposizione impugnata intende denotare, non certo presunti
apparati o strutture derivanti da accordi convenzionali stipulati fra
le province autonome (o le regioni) e le organizzazioni di
volontariato, ma piuttosto strutture private (ad esempio, le case di
cura private) operanti in aree di servizio pubblico sulla base di
convenzioni stipulate con le predette province (o regioni),
all'interno delle quali potranno svolgere la loro attivita' le
organizzazioni di volontariato.
Analogamente, con riferimento alla lettera c), impugnata dalla
Provincia autonoma di Trento, non v'e' alcun elemento che possa
indurre a ritenere trasformato in obbligo la facolta' di stipulare
convenzioni, limitandosi la disposizione censurata a stabilire che la
legge provinciale (o regionale) determinera' i requisiti e i criteri
che danno titolo di priorita' nella scelta delle organizzazioni di
volontariato con cui stipulare le predette convenzioni. Allo stesso
modo, la lettera b) si limita a prevedere che, ove la Provincia
autonoma (o la regione) predisponga un procedimento di programmazione
comportante la consultazione di soggetti sociali, sara' sua cura
considerare fra questi ultimi anche le organizzazioni di volontariato
interessate.
Infine, quanto alle lettere e) ed f) - che, ad avviso della
Provincia autonoma di Trento, renderebbero obbligatorie,
rispettivamente, le erogazioni finanziarie e gli interventi di
sostegno indicati (lett. e) e la partecipazione dei volontari,
iscritti alle organizzazioni registrate, ai corsi di formazione,
qualificazione e aggiornamento professionale svolti o promossi dalle
province autonome o dalle regioni (lett. f) -, occorre rilevare che
le disposizioni contestate si limitano a delineare, quali oggetti
della legislazione provinciale o regionale, alcuni aspetti
indefettibili e necessari di una qualsivoglia disciplina pubblica del
volontariato. Tali sono, senza dubbio alcuno, le forme di
finanziamento e gli interventi di sostegno da prevedere a favore
delle organizzazioni di volontariato, poiche', in loro mancanza,
risulterebbero frustrati, non soltanto le finalita' giustificative
della legge stessa, ma anche quei valori costituzionali sottesi al
riconoscimento e allo sviluppo del volontariato, che sono stati
ricordati nel corso dell'esame delle censure mosse all'art. 1,
secondo comma, della legge n. 266 del 1991. Lo stesso carattere di
indefettibilita' e di necessarieta' deve, poi, riconoscersi anche
all'oggetto costituito dalla previsione e dalla disciplina da parte
delle leggi provinciali (o regionali) dei corsi di formazione, di
qualificazione e di aggiornamento dei volontari. Infatti, pur se non
consistono in attivita' di tipo professionale, le prestazioni di
volontariato devono essere svolte, nei vari settori di operativita',
con una preparazione particolare e con una perizia specifica, che
richiedono un'apposita didattica e un'accurata opera di affinamento
delle attitudini naturali del volontario e che, ove fossero carenti,
condannerebbero il volontariato all'inefficienza e, quindi, al
deperimento.
6. - Non fondate sono, inoltre, le questioni di legittimita'
costituzionale che le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno
sollevato nei confronti dell'art. 12, sul presupposto che tale
articolo, nell'istituire l'Osservatorio nazionale per il
volontariato, affida a quest'ultimo compiti che le ricorrenti
ritengono lesivi delle competenze ad esse costituzionalmente
assegnate.
Sulla base dell'art. 12, il predetto Osservatorio e' chiamato ad
adempiere compiti di carattere generale a beneficio dello sviluppo
del volontariato in quanto tale. Piu' precisamente, i compiti di tale
istituto sono rivolti al perseguimento di un duplice ordine di
finalita': primo, provvedere al censimento, all'acquisizione e alla
diffusione delle informazioni e delle conoscenze relative alle
organizzazioni di volontariato, anche allo scopo di formulare
proposte; secondo, sostenere la promozione e lo sviluppo del
volontariato, soprattutto sotto il profilo della qualita' tecnologica
e sperimentale degli interventi progettati e sotto quello della
formazione e dell'aggiornamento degli operatori volontari (che e'
cosa diversa, ovviamente, dalle attivita' di formazione professionale
affidate alla competenza regionale e provinciale dall'art. 10,
secondo comma, lett. f). Le censure prospettate dalle ricorrenti
riguardano compiti ascrivibili al secondo ordine di finalita'. Piu'
precisamente, ambedue le ricorrenti contestano: la lettera d), la
quale prevede l'approvazione di progetti sperimentali elaborati dalle
organizzazioni di volontariato registrate al fine di far fronte ad
emergenze sociali e di favorire l'applicazione di metodologie
d'intervento particolarmente avanzate; la lettera e), che prevede il
sostegno e la consulenza per progetti di informatizzazione e di
banche-dati nei settori nei quali operano le organizzazioni di
volontari; la lettera g), la quale prevede il sostegno, anche con la
collaborazione delle regioni, delle iniziative di formazione e di
aggiornamento per la prestazione dei servizi. La sola Provincia
autonoma di Trento impugna, infine, la lettera c), che assegna
all'Osservatorio il compito di "fornire ogni utile elemento per la
promozione e lo sviluppo del volontariato".
In particolare, le disposizioni contenute nelle lettere d) ed e)
si iscrivono in un quadro legislativo sulla ripartizione delle
competenze fra Stato e regioni (o province autonome), all'interno del
quale la sperimentazione delle tecniche di intervento e l'innovazione
delle metodologie e delle tecnologie concernenti le attivita' da
svolgere rientrano fra gli oggetti riservati alla competenza dello
Stato (v., ad esempio, gli artt. 71 e 102 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616; l'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; nonche' l'art.
30 della legge 18 maggio 1989, n. 183). E cio' si spiega con il fatto
che il carattere avanzato dei compiti ora indicati colora di
un'indubbio interesse nazionale competenze il cui esercizio ricade
immediatamente a beneficio delle attivita' che ne sono oggetto, con-
siderate nel loro complesso e, quindi, spazialmente, sull'intero pi-
ano nazionale.
Indubbia e' anche l'attribuzione allo Stato delle competenze rela-
tive ai compiti affidati all'Osservatorio nazionale per il
volontariato dalle disposizioni contenute nelle lettere c) e g).
Poiche' le disposizioni impugnate vanno interpretate in correlazione
con l'art. 1, che affida la promozione e lo sviluppo del volontariato
allo Stato, alle regioni, alle province autonome e agli enti locali
nel rispetto delle relative competenze costituzionali, nonche', per
quel che concerne i presenti giudizi, in correlazione con l'art. 16,
che fa salve le competenze delle province autonome, si deve supporre
che, nell'uno e nell'altro caso, le attivita' di promozione e di
informazione previste nelle disposizioni considerate si riferiscano
ad iniziative che, nel riparto di competenze prima accennato,
rientrano nella sfera di competenza dello Stato.
7. - Non fondate sono, altresi', le questioni di legittimita'
costituzionale che le ricorrenti hanno sollevato nei confronti
dell'art. 15 della legge esaminata.
Secondo le Province autonome, i primi due commi dell'articolo
citato - nel prevedere che siano costituiti, mediante
l'accantonamento, da parte degli istituti di credito e delle casse di
risparmio, di quote dei proventi destinate a fini non istituzionali,
fondi speciali presso le regioni, allo scopo di istituire, per il
tramite degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle
organizzazioni di volontariato, gestiti da queste stesse in vista del
sostegno e della qualificazione della propria attivita' -
violerebbero le norme statutarie sulle competenze provinciali e,
secondo la Provincia autonoma di Trento, anche le norme
costituzionali sull'autonomia finanziaria: le prime risulterebbero
lese, poiche' le disposizioni impugnate precluderebbero ogni
possibilita' di intervento delle ricorrenti sulla istituzione e sulla
gestione dei predetti centri di servizio pur trattandosi di materia
assegnata alle loro competenze; l'altra sarebbe violata, dal momento
che dalle disposizioni impugnate discenderebbe la sottrazione di
risorse a settori di competenza provinciale e l'imposizione ai fondi
stessi di un vincolo di destinazione.
I dubbi di legittimita' costituzionale ora esaminati sono basati
sull'erronea premessa che le disposizioni impugnate attengano a una
materia di competenza regionale o provinciale, l'assistenza e la
beneficenza pubblica. In realta', poiche' loro oggetto e'
l'accantonamento di quote degli utili realizzati da istituti di
credito e da casse di risparmio affinche' queste siano destinate in
direzione della promozione e dello sviluppo del volontariato, le
disposizioni contenute nei primi due commi dell'art. 15 riguardano la
materia, di spettanza statale, concernente l'ordinamento degli
istituti di credito. Piu' precisamente, le disposizioni esaminate
addossano su detti istituti un onere destinato alla costituzione di
fondi speciali diretti a finanziare centri di servizio gestiti dalle
stesse organizzazioni di volontariato al fine di sostenere e di
qualificare l'attivita' degli operatori volontari. E' evidente che
con tali previsioni il legislatore ha voluto prefigurare una
soluzione organizzativa che, tendendo a salvaguardare, per quanto
possibile, l'autonomia delle attivita' di volontariato e, quindi, a
porle al riparo anche da condizionamenti derivanti dalla gestione
pubblica dei servizi di sostegno a favore delle stesse attivita',
individua nella costituzione dei fondi speciali presso le regioni o
le province autonome, non gia' una funzione conferita o demandata a
tali enti autonomi, ma, piu' semplicemente, la collocazione e la
operativita' spaziale dei fondi medesimi: le regioni e le province
autonome, in altri termini, denotano nelle disposizioni impugnate
l'ambito territoriale in relazione al quale quei fondi vanno
costituiti e resi operanti.
Per le stesse ragioni ora illustrate va dichiarata l'infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, terzo
comma, della legge n. 266 del 1991, il quale dispone che il Ministro
del tesoro, con un proprio decreto adottato di concerto con il
Ministro degli affari sociali, determina le modalita' di attuazione
delle disposizioni contenute nei primi due commi dello stesso
articolo. Dal complesso dell'art. 15 risulta chiaro, infatti, che,
poiche' le modalita' da adottare concernono essenzialmente la materia
dell'ordinamento degli istituti di credito, la relativa competenza e'
necessariamente imputata al Ministro del tesoro, cui si aggiunge il
concerto con il Ministro degli affari sociali, essendo diretti i
contributi degli istituti di credito indicati nei commi precedenti
alla costituzione di fondi destinati a finanziare centri di servizio
a sostegno delle organizzazioni di volontariato.
8. - Non fondate sono, infine, le questioni di legittimita'
costituzionale che la Provincia autonoma di Trento ha prospettato nei
confronti dell'art. 10, lettere c), d) ed e), in collegamento con
l'art. 6, per violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione e del principio statutario sull'autonomia finanziaria
della Provincia stessa, sotto il profilo che le disposizioni
impugnate affiderebbero nuove funzioni alle regioni e alle province
autonome senza attribuire alle stesse le risorse occorrenti per il
loro esercizio.
Premesso che, come si e' chiarito nel precedente punto n. 5 della
motivazione, i compiti previsti nelle lettere citate dell'art. 10 non
sono stati assegnati alle Province autonome (o alle regioni) e
premesso che a queste ultime e' effettivamente demandata la
disciplina dell'istituzione e la tenuta dei registri generali di
tutte le organizzazioni di volontariato costituite nel proprio
territorio, si deve comunque escludere, anche per quest'ultima parte,
la lesione del ricordato principio costituzionale. L'art. 6, infatti,
nel disciplinare attivita' di competenza dello Stato, demanda alle
regioni e alle province autonome un compito (disciplina e tenuta dei
registri generali delle organizzazioni di volontariato) il cui onere
non e' affatto quantificabile in via preventiva, tanto che non si
puo' nemmeno escludere che possano essere adottate, in sede regionale
o provinciale, soluzioni organizzative che non comportino oneri
aggiuntivi rispetto a quelli previsti per l'espletamento delle
competenze gia' possedute. In tale situazione, come questa Corte ha
gia' avuto modo di dire, se pure sotto altro profilo (v. sentt. nn.
478 del 1987, 320 del 1989 e 294 del 1991), non si puo' richiedere al
legislatore una copertura contestuale di oneri meramente eventuali e,
comunque, non quantificabili, ne' puo' configurarsi alcuna violazione
dell'autonomia finanziaria garantita alle Province autonome dal
titolo VI dello Statuto speciale.