Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 909 del 2 marzo
1992, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale per atto
rogato dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, segretario della giunta
provinciale di Bolzano ed ufficiale rogante, del 2 marzo 1992 (n.
16370) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso
il primo di essi elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese
n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione di
incostituzionalita' degli articoli 1 e 4 della legge 29 gennaio 1992,
n. 58, recante "Disposizioni per la riforma del settore delle
telecomunicazioni".
F A T T O
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 1992 e' stata
pubblicata la legge 29 gennaio 1992, n. 58, intitolata "Disposizioni
per la riforma del settore delle telecomunicazioni". Tale legge
stabilisce una profonda trasformazione dell'organizzazione dei
servizi di telecomunicazioni ad uso pubblico e della installazione ed
esercizio dei relativi impianti, che passano da un'azienda statale
autonoma (organo dello Stato) ad una societa' le cui azioni sono
possedute dall'IRI.
Ai fini del presente ricorso viene in evidenza, in primo luogo,
l'art. 1 della legge. Questo stabilisce appunto, al primo comma, che
"il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni, sentito il
Ministro delle partecipazioni statali, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, affida in concessione
esclusiva i servizi di telecomunicazioni ad uso pubblico, nonche'
l'installazione e l'esercizio dei relativi impianti, attualmente
gestiti dall'azienda di Stato per i servizi telefonici e
dall'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni, ad una
societa' appositamente costituita per la durata di dieci anni
dall'Istituto per la ricostruzione industriale (IRI), di seguito
denominata 'Societa'', la totalita' delle cui azioni sia posseduta
direttamente dal medesimo Istituto. La concessione ha una durata pari
al tempo necessario per il perfezionamento degli adempimenti di cui
al quarto e sesto comma e comunque non superiore ad un anno. Non sono
compresi nella concessione i servizi dei telegrammi, di posta
elettronica e di telematica pubblica svolti attraverso gli uffici
postali, nonche', fino all'estinzione dei relativi atti concessori, i
servizi radiomarittimi concessi". Dopo di che' lo stesso art. 1, al
terzo comma, conseguentemente dispone che "l'azienda di Stato per i
servizi telefonici, istituita con regio decreto-legge 14 giugno 1925,
n. 884, converito dalla legge 18 marzo 1926, n. 562, e' soppressa a
far data dall'entrata in vigore della convenzione di cui al secondo
comma" (si tratta della convenzione che deve essere annessa all'atto
di concessione di cui al gia' riportato primo comma).
Ovviamente la legge n. 58/1992 si occupa anche delle conseguenze
che dalla riforma del settore delle telecomunicazioni, ed in
particolare dalla soppressione dell'azienda di Stato per i servizi
telefonici, derivano per il relativo personale. Di cio' tratta in
particolare il successivo art. 4. Questo dispone al primo comma il
trasferimento d'ufficio di una parte del personale degli uffici della
soppressa azienda (fra cui anche quello delle sezioni per il
controllo delle concessioni presso gli ispettorati di zona) nelle
corrispondenti qualifiche dell'amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni. Ma, soprattutto, lo stesso art. 4, al secondo
comma, stabilisce che la istituenda societa' "per la durata della
concessione di cui al primo comma dell'art. 1 si avvale del personale
dell'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni addetto
alle attivita' concernenti i servizi trasferiti alla Societa' stessa,
nonche' del personale dipendente dell'azienda di Stato per i servizi
telefonici alla data di entrata in vigore della convenzione di cui al
secondo comma dell'art. 1 .." (si tratta, quindi, anche del personale
addetto agli ispettorati di zona dell'azienda).
Il successivo terzo comma dell'art. 4 stabilisce poi che il
personale di cui al comma precedente (cioe' sia dell'amministrazione
delle poste e telecomunicazioni, sia della soppressa azienda) potra'
"optare" entro un certo termine per la permanenza nel pubblico
impiego (nel qual caso si applicheranno ad esso le procedure di
mobilita' di cui al d.P.C.M. n. 325/1988 ed alla legge n. 554/1988);
mentre per il personale che non avra' optato nei termini il quarto
comma dell'art. 4 stabilisce che esso "transita alle dipendenze delle
concessionarie, ad eccezione di quello individuato dalla societa'
come necessario allo svolgimento delle attivita' che ad essa
residuano, che transita alle dipendenze della societa' stessa".
La suddetta disciplina della legge n. 58/1992 (e quella che ad
essa piu' strettamente si collega) e' gravemente lesiva delle
competenze costituzionali della provincia autonoma di Bolzano, onde
la si impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione degli articoli 89 e 100 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e relative
norme d'attuazione (d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752 e successive
modifiche ed integrazioni, di cui in particolare all'art. 20 del
d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327).
1. - Fra gli aspetti fondamentali dell'autonomia
costituzionalmente riconosciuta alla provincia ricorrente dal
relativo statuto - come ripetutamente affermato anche da codesta
ecc.ma Corte - vi e' quello della tutela delle minoranze
linguistiche. Ad esso, in particolare, fanno capo gli istituti ed i
principi stabiliti dagli articoli 89 e 100 dello statuto speciale
d'autonomia: cioe' la c.d. "proporzionale etnica" nell'organizzazione
dei pubblici uffici, ed il bilinguismo nel pubblico impiego e nei
servizi pubblici.
Tali principi ed istituti sanciti dallo statuto hanno poi trovato
attuazione ed integrazione in vari decreti presidenziali successivi:
in particolare d.P.R. 26 luglio 1976, n. 652, e poi d.P.R. 19 ottobre
1977, n. 846; d.P.R. 31 luglio 1978, n. 570; d.P.R. 31 luglio 1978,
n. 571; d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327; d.P.R. 10 aprile 1984, n. 217;
fino ai piu' recenti d.-l. 28 settembre 1990, n. 284; e d.-l. 21
gennaio 1991, n. 32. E' previsto che nella provincia di Bolzano siano
istituiti ruoli locali del personale civile delle amministrazioni
dello Stato (anche ad ordinamento autonomo), ruoli stabiliti nelle
tabelle allegate ai decreti contenenti le norme di attuazione dello
statuto. I posti dei ruoli suddetti sono riservati ai cittadini dei
tre diversi gruppi linguistici in proporzione alla consistenza dei
gruppi stessi (v. spec. art. 89 st. ed articoli 8 ss. d.P.R. n.
752/1976). Vige inoltre per quei posti il principio del bilinguismo,
e quindi la conoscenza della lingua italiana e di quella tedesca
costituisce requisito essenziale per la assunzione (v. spec. art. 100
st. ed articoli 1 ss. d.P.R. n. 752/1976).
L'istituto della proporzionale etnica (e cosi' anche il principio
del bilinguismo) si applica anche ai ruoli del personale dipendente
del Ministero delle poste e delle telecomunicazioni, ivi compreso
quello della azienda di Stato per i servizi telefonici. Cio' e'
espressamente previsto dalle disposizioni di attuazione dello statuto
speciale T.-A.A. che hanno stabilito le relative tabelle (v. art. 8,
primo comma, d.P.R. n. 752/1976). Si tratta, in particolare, della
Tabella n. 14 allegata al d.P.R. n. 752/1976 (da ultimo sostituita
dall'art. 20 del d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327), che individua
appunto ben 240 posti di varie qualifiche nel ruolo locale di Bolzano
del personale dell'azienda di Stato per i servizi telefonici. Ma si
deve qui ricordare anche la tabella n. 16 (da ultimo sostituita dalla
tab. 4 allegata al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 521), che stabilisce
il ruolo locale di Bolzano del personale dell'amministrazione delle
poste e delle telecomunicazioni.
Orbene, la impugnata legge n. 58/1992 (specie in relazione a
quanto si e' visto essere disposto dagli articoli 1 e 4), stabilisce
la soppressione dell'azienda di Stato per i servizi telefonici e
l'affidamento in concessione dei relativi servizi ed impianti.
Inoltre essa prevede il passaggio del personale (anche) del ruolo lo-
cale di Bolzano della soppressa azienda alle dipendenze delle
societa' concessionarie (art. 4, quarto comma), con trasformazione
del rapporto di pubblico impiego in rapporto di impiego privato; e lo
stesso puo' accadere anche per il personale del ruolo locale della
amministrazione delle poste e telecomunicazioni (di cui pure puo'
avvalersi la societa', ai sensi del secondo comma dell'art. 4, e cui
si applica quindi anche la disciplina dei commi successivi).
Altrimenti e' previsto dalla legge (art. 4, primo e soprattutto terzo
comma) il passaggio del suddetto personale ad altre amministrazioni
(eventualmente anche all'amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni), ma comunque sempre al di fuori dei ruoli locali
ex art. 89 st. T.-A.A. (ed art. 8 d.P.R. n. 752/1976). Ma, cosi'
disponendo, la legge impugnata reca con se', fra le altre
conseguenze, quella di sottrarre il personale in questione, e
specialmente quello dell'azienda di Stato per i servizi telefonici,
all'istituto della proporzionale etnica, nonche' alla regola del
bilinguismo.
Infatti la estinzione dell'azienda disposta dal terzo comma
dell'art. 1 comporta di per se' l'abrogazione della tabella n. 14 del
d.P.R. n. 752/1976 e del relativo ruolo locale del personale. Il
personale dell'azienda della provincia di Bolzano fuoriesce cosi
dallo speciale ruolo locale (e quindi dall'applicazione dei principi
di cui agli articoli 89 e 100 st.), ne' cio' puo' essere evitato
dalla "opzione" (del resto solo eventuale) per la permanenza nel
pubblico impiego prevista dal terzo comma dell'art. 4 della legge n.
58/1992. Infatti tale opzione (oltre ad essere solo eventuale perche'
esercizio di una facolta' dei dipendenti) garantisce solo la
permanenza nel pubblico impiego, ma evidentemente non puo' in alcun
modo determinare l'inserimento del personale optante in nuovi posti
di altri ruoli locali (che possono essere istituiti solo mediante la
emanazione di nuove norme di attuazione statutarie).
In ogni caso, quale che potra' essere la destinazione del
personale della soppressa azienda di Stato per i servizi telefonici,
certo e' che il meccanismo previsto dalla legge impugnata comporta la
estinzione del relativo ruolo locale del personale della provincia di
Bolzano.
Quanto ora detto per il personale dell'azienda di Stato per
servizi telefonici, vale anche - mutatis mutandis - per il personale
del ruolo locale dell'amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni, di cui il secondo comma dell'art. 4 prevede
l'avvalimento da parte della societa'. Anche tale personale, infatti,
sia che opti per la permanenza nel pubblico impiego, sia che invece
transiti alle dipendenze delle concessionarie, comunque viene
sottratto al ruolo locale di cui alla tabella n. 16 del d.P.R. n.
752/1976.
E' dunque evidente come la disciplina legislativa impugnata
risulti incompatibile con le norme statutarie e d'attuazione indicate
e lesiva dell'autonomia provinciale. Tale legge, infatti, non solo
prevede procedure di "avvalimento", di trasferimento e di
trasformazione del rapporto di impiego del personale dei ruoli locali
dell'azienda di Stato per i servizi telefonici e dell'amministrazione
delle poste e telecomunicazioni (tabelle n. 14 e n. 16 d.P.R. n.
752/1976) assolutamente incompatibili con la speciale disciplina
stabilita per quel personale dalle norme d'attuazione (cfr. d.P.R. n.
752/1976, spec. articoli 11, 15, e 19), che ne limita rigidamente la
"mobilita'". Ma soprattutto tale legge finisce per sottrarre
all'istituto della proporzionale etnica (ed alla regola del
bilinguismo) una rilevante quota del personale cui quell'istituto si
riferisce, e produce cosi' una grave incisione in un aspetto
fondamentale dell'autonomia provinciale. Ed e' proprio per la tutela
dell'integrita' dello speciale status di autonomia ad essa
costituzionalmente garantito che la provincia e' costretta ad adire
codesta ecc.ma Corte.
E' ben noto come le norme dei decreti di attuazione dello statuto
speciale T.-A.A., siccome espressione di una "competenza legislativa
atipica" (sentenze n. 224/1990 e n. 483/1991), non possono essere
validamente abrogate o derogate della legge ordinaria. E non puo'
certo dubitarsi che anche le "tabelle" che stabiliscono i ruoli
locali del personale allegate al d.P.R. n. 752/1976 abbiano tale
carattere di inderogabilita' (essendo modificabili solo con la
speciale procedura dell'art. 107 st.).
La garanzia dell'autonomia costituzionale della provincia, come
fissata dallo statuto e dalle relative norme d'attuazione, ha un
valore sostanziale. Le norme d'attuazione ne hanno stabilito il
contenuto, ed in questo rientra l'applicazione dell'istituto della
proporzionale etnica (e del principio del bilinguismo) anche al
personale dell'azienda di Stato per i servizi telefonici, nonche'
dell'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni.
Il significato ed il contenuto sostanziale dell'autonomia della
provincia cosi' come fissato in un certo momento dallo statuto e
dalle norme d'attuazione, non puo' essere sconvolto dalla legge
ordinaria. Meno che mai mediante una modificazione
dell'organizzazione degli uffici e dei servizi statali.
Ma proprio questo e' cio' che fa la legge impugnata, la quale, con
le disposizioni succitate, pretende di derogare alle disposizioni
statutarie e d'attuazione e, in particolare, addirittura di abrogare
la tabella ad esse allegata concernente il personale dell'azienda di
Stato per i servizi telefonici.
Cio' non significa, evidentemente, che il Parlamento non possa
procedere ad una riforma, anche assai incisiva, del settore delle
telecomunicazioni. Ma cio' puo' e deve avvenire nel rispetto dei
principi stabili dagli articoli 89 e 100 dello statuto T.-A.A., senza
sottrarre alla applicazione di quei principi il personale statale dei
ruoli locali che vi e' attualmente soggetto.
Del resto, gia' in passato, lo stesso problema ebbe a proporsi in
ordine alla disciplina stabilita dalla legge 17 maggio 1985, n. 210,
che istituendo l'ente ferrovie dello Stato comportava la sottrazione
alla proporzionale etnica ed al principio del bilinguismo del
personale del ruolo locale della soppressa azienda delle ferrovie
dello Stato. Allora codesta ecc.ma Corte dichiaro' appunto la
incostituzionalita' degli articoli 20 e 21 della legge n. 210/1985
"nella parte in cui non prevedono l'applicazione della disciplina
normativa vigente per la provincia autonoma di Bolzano in materia di
proporzionale etnica e di parita' linguistica" (sent. n. 768/1988).
Ma gli stessi motivi che portarono alla dichiarazione di
incostituzionalita' della legge n. 210/1985 determinano oggi la
incostituzionalita' delle impugnate disposizioni della legge n.
58/1992.