IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 921/1990, sez.
I, proposto da Mazzone Salvatore, rappresentato e difeso dall'avv.
Salvatore Buscemi, presso il quale e' elettivamente domiciliato in
Catania, via F. De Roberto n. 31; contro la commissione provinciale
di controllo di Catania, rappresentata e difesa dall'avvocatura dello
Stato;
e nei confronti:
1) unita' sanitaria locale n. 30 di Palagonia, in personale del
presidente del comitato di gestione, non costituitasi in giudizio;
2) assessorato regionale della sanita' in persona dell'assessore
regionale pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocatura dello
Stato di Catania;
3) dott. Gaetano Barchitta, rappresentato e difeso dall'avv.
Nino Giannitto, elettivamente domiciliato in Catania, via L. Rizzo n.
29;
per l'annullamento:
1) della decisione 18 gennaio 1990, n. 28316, con la quale la
suddetta commissione ha annullato la deliberazione 31 ottobre 1989,
n. 650, del comitato di gestione dell'U.S.L. n. 30 di Palagonia
avente per oggetto: "Ratifica deliberazione presidenziale n. 310 del
4 agosto 1989, rinvio del collocamento a riposo del dott. Mazzone
Salvatore in applicazione della legge regionale 20 dicembre 1975, n.
77";
2) della decisione 5 aprile 1990, n. 6886, con la quale la
medesima commissione ha annullato la deliberazione 2 febbraio 1990,
n. 3, del comitato di gestione dell'U.S.L. n. 30 di Palagonia, avente
per oggetto: "Reitera deliberazione CO.GE. n. 650/1989, mantenimento
in servizio del dott. Mazzone Salvatore oltre il compimento del 65
anno di eta'";
3) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale,
ivi comprese le note 13 marzo 1990, n. 2598 e 21 marzo 1990, n. 3000,
dell'U.S.L. di Palagonia;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 10 aprile 1991 la relazione del
Presidente dott. Attilio Trovato e uditi altresi' l'avv. S. Cittadino
in sostituzione dell'avv. S. Buscemi per il ricorrente e l'avvocato
dello Stato G. Di Gesu per le amministrazioni resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Il ricorrente dott. Mazzone, nato l'8 gennaio 1924, espone che a
seguito di pubblico concorso egli veniva nominato, con deliberazione
della g.m. 12 marzo 1956 n. 51, veterinario condotto del comune di
Palagonia, alle cui dipendenze assumeva servizio con decorrenza dal 1
aprile 1956.
In precedenza l'interessato aveva prestato servizio presso i
comuni di Vizzini e di Militello V.C. per complessivi venti mesi e
due giorni.
Con deliberazione della g.m. 20 dicembre 1963, n. 253, tale
servizio, ai sensi della legge 15 febbraio 1963, n. 151, gli veniva
riconosciuto "a tutti gli effetti di carriera ed economici", sicche'
la sua nomina veniva retrodatata al 1 agosto 1954 a tutti gli effetti
giuridici ed economici con conseguente ricostruzione di carriera
(delib. 24 novembre 1966, n. 359). In esecuzione dell'art. 3 del
d.P.R. 11 febbraio 1961, n. 264, con deliberazione 25 gennaio 1966,
n. 9, la g.m. di Palagonia istituiva, poi, l'ufficio veterinario
comunale e nominava il dott. S. Mazzone dirigente dell'ufficio
medesimo.
Entrate in funzione le UU.SS.LL. con decorrenza 1 gennaio 1983 il
ricorrente confluiva presso l'U.S.L. n. 30 di Palagonia, la quale,
con deliberazione 13 dicembre 1980, n. 430, gli affidava l'incarico
di responsabile del servizio veterinario. Con provvedimento 20
luglio 1984, n. 77, del coordinatore amministrativo, ratificato dal
comitato di gestione con atto 21 gennaio 1985, n. 66, il Mazzone
veniva inquadrato nella posizione funzionale di veterinario
dirigente. In esecuzione della legge regionale 27 maggio 1987, n.
32, con deliberazione 15 settembre 1989, n. 636, l'U.S.L. di
Palagonia ha istituito le previste due aree funzionali del servizio
veterinario e con deliberazione n. 637 di pari data ha indetto un
concorso interno per titoli a n. 2 posti di veterinario dirigente
riservato all'odierno ricorrente ed al dott. Gaetano Barchitta,
"unici ad avere titolo a partecipare al concorso a norma dell'art. 69
del d.P.R. n. 761/1979".
In effetti, rivestendo gia' il dott. Mazzone la qualifica di
veterinario dirigente, avrebbe dovuto essere direttamente preposto ad
una delle due aree funzionali, e l'altro posto di veterinario
dirigente in presenza di un solo avente diritto, avrebbe dovuto
essere assegnato al dott. G. Barchitta, veterinario coadiutore.
Tuttavia, per non creare intralci nonche' per motivi meramente
cautelari e per via del fatto che nei ruoli nominativi regionali
pubblicati sul suppl. ord. a G.U.R.S. n. 41 del 26 agosto 1989 la sua
posizione era stata inclusa tra quelle ancora da determinare, il
dott. Mazzone si e' sottoposto alla procedura selettiva.
Con deliberazione 31 ottobre 1989, n. 640, a modifica
dell'originario testo del bando, che individuava nei "veterinari
coadiutori" i riservatari del concorso, l'U.S.L. deliberava che il
concorso fosse "riservato ai veterinari dell'U.S.L. n. 30 aventi
titolo" e poi ribadendo che gli unici due ad avervi titolo erano i
dottori Mazzone e Barchitta. Entrambi poi sono stati ammessi al
concorso interno loro riservato con deliberazione 3 gennaio 1990, n.
7. Infine, con decreto 22 febbraio 1990, n. 79557, l'assessore
regionale della Sanita' ha attribuito al ricorrente il posto di
veterinario dirigente di una delle due aree funzionali. Tale decreto
e' stato recepito con deliberazione 23 febbraio 1990, n. 140,
esecutiva.
Con altro decreto il posto di veterinario dirigente della seconda
area funzionale e' stato assegnato al dottor Barchitta. Fatta in tal
modo l'esposizione sommaria del suo curricolo, il dott. Mazzone fa
presente di avere raggiunto i 65 anni di eta' in data 8 gennaio 1990.
E pertanto, con istanza del 29 giugno 1989, aveva chiesto di
usufruire dei benefici previsti dalla legge regionale del 20 dicembre
1975, n. 77, - che eleva al 70 anno, quando non siano stati
raggiunti i 40 anni di servizio utile a pensione il limite massimo di
eta' per il collocamento a riposo degli ufficiali sanitari e dei
sanitari condotti entrati in carriera prima del 31 dicembre 1954 - e
cioe' di essere trattenuto in servizio per il tempo necessario al
raggiungimento dei 40 anni di servizio utile a pensione non ancora
maturati e comunque non oltre il 70 anno di eta'.
A sostegno della domanda il dott. Mazzone aveva evidenziato che,
pur essendo entrato in carriera il 1 aprile 1956, i 20 mesi e 2
giorni di servizio prestato in qualita' di interno gli erano stati
riconosciuti a tutti gli effetti non solo economici, bensi' giuridici
e di carriera (delibera g.m. Palagonia n. 253/1963). Accogliendo la
richiesta il presidente dell'U.S.L. adottava la deliberazione 4
agosto 1989, n. 310, ratificata dal comitato di gestione con atto 31
ottobre 1989, n. 650. Con decisione 18 gennaio 1990, n. 28316, essa
veniva pero' annullata dall'organo tutorio per ritenuto contrasto con
la nota 11 ottobre 1989, n. 128/02289 con la quale l'assessorato
regionale sanita' aveva affermato che del beneficio in argomento
potevano usufruire coloro che erano entrati in carriera, e cioe'
assunti per pubblico concorso, fino al 31 dicembre 1954, secondo
l'interpretazione fatta dal legislatore regionale con legge 2 aprile
1968, n. 517. Con piu' ampia ed articolata motivazione la
determinazione di mantenere in servizio il ricorrente veniva
reiterata con deliberazione 2 febbraio 1990, n. 3.
L'organo di controllo adottava dapprima una decisione
interlocutoria, alla quale l'U.S.L. faceva seguire la nota 13 marzo
1990, n. 2590, che disponeva l'esonero del ricorrente dal servizio in
attesa della definitiva determinazione tutoria, e la nota 21 marzo
1990, n. 3000, che affidava al dott. Barchitta la responsabilita'
dell'area funzionale cui era preposto il dott. Mazzone. Riscontrati
con nota del 22 marzo 1990, n. 3106, i chiarimenti richiesti dalla
c.p.c., quest'ultima con decisione 5 aprile 1990, n. 6886, annullava
anche la suddetta deliberazione non avendovi ravvisato nuovi elementi
idonei a modificare l'annullamento gia' adottato nei confronti della
precedente deliberazione n. 650/1989. Avverso i predetti
provvedimenti insorge il ricorrente facendo valere i seguenti motivi:
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 53 del d.P.R. n.
761/1979 e dell'art. 1, comma quarto-quinquies del d.-l. 27 dicembre
1989, n. 413, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio
1990, n. 37, per contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione.
Con le impugnate decisioni l'organo di controllo ha ritenuto che la
posizione del ricorrente non rientrava nelle previsioni normative di
cui alla legge regionale del 20 dicembre 1975, n. 77, essendo egli
entrato in carriera, per pubblico concorso, dopo il 31 dicembre 1954.
Conseguentemente, nei confronti del dott. S. Mazzone doveva trovare
applicazione la generale disposizione di cui all'art. 53 el d.P.R. n.
761/1979, che stabilisce, per il personale sanitario, il collocamento
a riposo al compimento del 65 anno di eta'. Con recente O.C.I. n.
29/90 del 5 aprile 1990 la sezione giudicante ha sollevato pero', in
relazione agli artt. 3 e 38 della Costituzione, la questione di
costituzionalita' degli artt. 53, del d.P.R. n. 761/1979 e dell'art.
1, comma quarto-quinquies del d.-l. 27 dicembre 1989, n. 413, (conv.
con modif. dalla legge n. 37/1990) "in quanto non prevede
l'estensione delle disposizioni dell'art. 15, secondo e terzo comma,
della legge 30 luglio 1973 n. 477, e dell'art. 10, sesto comma, del
d.-l. 6 novembre 1989, n. 357, (convertito con modificazione dalla
legge 27 dicembre 1989, n. 417) anche al personale dirigente delle
unita' sanitaria locali". Tale norma dispone che solo i dirigenti
civili dello Stato, in servizio alla data del 1 ottobre 1974, che al
compimento del 65 anno di eta' non hanno raggiunto il numero di anni
di servizio attualmente richiesto per il massimo della pensione (o
per raggiungere il minimo o per incrementarlo) possono rimanere in
servizio, su richiesta, fino al raggiungimento del limite massimo e
comunque non oltre il 70 anno di eta' (con richiamo delle norme per
il personale ispettivo, docente e non docente della scuola).
Il ricorrente condivide quindi il sospetto di illegittimita'
costituzionale sollevato da questo Tribunale con la citata ordinanza
e cio' in quanto con tale norma "si e' determinata una palese
ingiustificata disparita' di trattamento tra i dirigenti civili dello
Stato ed il rimanente personale dei vari comparti del pubblico
impiego non tanto e non solo in ordine all'eta' massima per il
collocamento a riposo quanto, soprattutto, in relazione al
trattamento economico di quiescenza godibile".
La previsione di trattamenti differenziati solo con riferimento
alla differenza di tipologia delle carriere, non trova
giustificazione atteso che l'esigenza di assicurare un adeguato
trattamento previdenziale di fine rapporto e' garantito dall'art. 38,
secondo comma della Costituzione a tutti i lavoratori, per cui
eventuali differenziazioni non possono rimettersi alla mera
discrezionalita' del legislatore. E' quindi, "non manifestamente
infondata la questione di legittimita' delle norme che disciplinano
il collocamento a riposo del personale dipendente delle UU.SS.LL.,
alla luce delle disposizioni che disciplinano adesso l'incremento
della base contributiva per i dipendenti civili dello Stato" e che
creano "una palese disparita' di trattamento ingiustificata nella
disciplina dei rapporti di pubblico impiego". Il ricorrente
sottolinea, infine, la rilevanza che la questione di legittimita'
delle norme di cui in rubrica riveste ai fini della decisione del
presente ricorso, ove si consideri che alla data dell'8 gennaio 1990,
compimento dei 65 anni di eta', il dott. Mazzone aveva maturato 39
anni, 4 mesi e 10 giorni di anzianita' utile ai fini del trattamento
di quiescenza (di cui 35 anni, 4 mesi e 10 giorni di servizio
effettivo e 4 anni di riscatto di corso di laurea), per cui gli
rimanevano da compiere altri 7 mesi e 20 giorni per raggiungere il
massimo della pensione. Lo stesso poi ricopre una qualifica
dirigenziale e ne svolge le relative funzioni.
2. - Mancata applicazione della legge 15 febbraio 1963, n. 151;
errata applicazione della legge regionale 20 dicembre 1975, n. 77 -
Eccesso di potere per omessa valutazione di presupposto e per
travisamento dei fatti - Difetto di motivazione. A tenore della
legge n. 151/1963 ai sanitari condotti e' riconosciuto, a tutti gli
effetti di carriera ed economici, il servizio prestato presso altri
enti locali. Ai fini di tale riconoscimento non si richiede il
requisito della continuita' di tali servizi fra di loro ne' quello
della continuita' di essi con il servizio da ultimo prestato (C.G.A.
10 luglio 1965, n. 90). In puntuale applicazione di tale legge, con
deliberazione 20 dicembre 1963, n. 253, la g.m. di Palagonia
riconobbe a tutti gli effetti di carriera ed economici il complessivo
servizio di 20 mesi e 2 giorni in precedenza reso dal ricorrente
pesso altri comuni.
Siffatto riconoscimento deve ritenersi rilevante anche ai fini
dell'applicazione della legge regionale n. 77/1975, nel senso che per
individuare l'ingresso in carriera entro il 31 dicembre 1954, non
puo' non tenersi conto anche del servizio valutato proprio a tutti
gli effetti di carriera.
3. - Violazione dell'art. 30, quarto comma, dell'ord. EE.LL. nel
testo sostituito dall'art. 2 della legge regionale n. 1/1976,
violazione del quarto comma dell'art. 4 del regolamento approvato con
d.p. reg. 22 maggio 1985 n. 38. Le impugnate decisioni tutorie
soggiacciono, altresi', alle censure calendate in rubrica.
L'art. 30 del suddetto ord. EE.LL. stabilisce che alle sedute della
commissione provinciale di controllo partecipano, con voto
consultivo, tre dirigenti del ruolo amministrativo del personale
dell'amministrazione regionale. L'art. 4, quarto comma, del d.p.
reg. n. 38/1985 dispone che i componenti funzionari non possono
astenersi dal voto consultivo. E' giurisprudenza ormai consolidata
di questo tribunale (fra le tante: 7 maggio 1984, n. 331; 24 giugno
1985, n. 717; 10 aprile 1987, n. 325; 16 maggio 1987, n. 375; 29
giugno 1987, n. 662; 30 aprile 1988, n. 278) quella che afferma
"l'illegittimita' delle deliberazioni della c.p.c., ove risulti dal
testo del provvedimento la mera audizione dei predetti dirigenti
senza l'esplicitazione del parere espresso dagli stessi dirigenti" e
che stabilisce che "un parere non puo' ritenersi implicito nella
determinazione adottata da un organo collegiale di amministrazione
attiva o di controllo, anche perche' la mancata formulazione del voto
consentirebbe all'organo decidente di omettere ogni necessaria
motivazione nelle ipotesi in cui ritenga di discostarsi dal parere
espresso". Nel caso di specie, i dirigenti amministrativi, che pure
partecipano alle sedute nel corso delle quali sono stati adottati gli
impugnati provvedimenti negativi sulle deliberazioni nn. 650/1989 e
3/1990 del comitato di gestione dell'U.S.L. n. 30 di Palagonia, non
hanno espresso il parere voluto dalla normativa indicata in rubrica.
4. - Illegittima composizione della commissione provinciale di
controllo di Catania, violazione dell'art. 32 dell'ord. EE.LL.
1) Alle sedute del 18 gennaio 1990 e del 5 aprile 1990, date sotto
le quali sono state adottate le impugnate decisioni tutorie, ha
partecipato ai lavori dell'organo di controllo, in qualita' di suo
competente, l'avv. Renato Ciccarelli a suo tempo elettovi
dall'assemblea regionale siciliana. Questi, in vista delle ultime
elezioni regionali, nel corso delle quali ha presentato la sua
candidatura, aveva rassegnato le dimissioni da quella carica e di
tali dimissioni la c.p.c. aveva preso atto ai sensi dell'art. 11 del
d.P.R. del 29 ottobre 1957, n. 3, (registrato di esecuzione
dell'ord. EE.LL.), informandone la presidenza della regione affinche'
elegesse un nuovo membro.
Senza titolo, pertanto, il suddetto avv. Ciccarelli ha presenziato
alle due sedute dell'organo di controllo, dando cosi' luogo alla sua
illegittima composizione ed alla conseguente illegittimita' delle
decisioni adottate.
2) In ogni caso, per non avere in via continuativa partecipato
senza giustificato motivo ad un numero di sedute di gran lunga
superiore alle tre richieste dall'art. 32 dell'ord. EE.LL., il
summenzionato e' decaduto ope legis dalla carica e, pertanto, non
poteva piu' partecipare ai lavori della commissione.
Il ricorso conclude perche' il tribunale voglia preliminarmente
ritenere non manifestamente infondata la dedotta questione di
legittimita' costituzionale e quindi annullare gli impugnati
provvedimenti. L'avvocatura dello Stato, costituitasi in giudizio
nell'interesse della commisione provinciale di controllo, ha eccepito
la sopravvenuta carenza d'interesse, in quanto a seguito
dell'ordinanza di sospensione adottata da questo T.A.R. il dipendente
ha sicuramente svolto servizio per il tempo utile occorrente al
raggiungimento della eta' massima pensionabile, essendo stata la
domanda di sospensione accolta fino alla maturazione di tale termine.
Quanto al merito, rileva l'infondatezza dei motivi di ricorso.
Con memoria depositata il 14 giugno 1990 si e' costituito in giudizio
il dott. Gaetano Barchitta per eccepire anche lui l'infondatezza
delle censure, istando per il rigetto del ricorso.
D I R I T T O
1. - Prima di esaminare le questioni di legittimita'
costituzionale nascenti dal presente ricorso, il collegio stima
doveroso affrontare le altre questioni che attengono alla regolare
costituzione del rapporto processuale, nonche' alla legittimita'
dell'atto.
2. - In via preliminare, per quanto riguarda il rito, l'avvocatura
dello Stato ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse in capo
al ricorrente, stante che, sospeso il provvedimento di collocamento a
riposo per effetto dell'ordinanza di questo tribunale n. 490/1991,
con il servizio medio tempore prestato, il Mazzone avrebbe maturato
il massimo dell'anzianita' prevista per il collocamento a riposo.
L'eccezione non puo' essere condivisa per la ragione che la
sopravvenuta carenza di interesse proverebbe non da un atto della
pubblica amministrazione, titolare del rapporto, bensi', da una
pronuncia cautelare del giudice amministrativo non idonea a sistemare
in via definitiva, con l'autorita' del giudicato, il rapporto
controverso.
3. - Con il secondo dei motivi di ricorso, il ricorrente denuncia
errata applicazione della legge regionale 20 dicembre 1975, n. 77,
stante che e' erroneo ritenere la non computabilita' del servizio non
di ruolo prestato prima del 31 dicembre 1954, quando, come nel caso
in esame, detto servizio sia stato riconosciuto a tutti gli effetti
di carriera ed economici. La censura perde ogni pregio di fronte
alla legge 2 aprile 1968, n. 517, che interpretando autenticamente la
legge 7 maggio 1965, n. 549 (recepita in Sicilia con legge regionale
1975, n. 77), ha disposto che il requisito dell'ingresso in carriera
deve inendersi riferito all'ingresso in carriera, per pubblico
concorso, nei ruoli del personale sanitario, sia dello Stato, che
degli enti locali. La censura, pertanto, dev'essere disattesa.
4. - Con il terzo motivo di ricorso si deduce l'illegittimita'
dell'impugnato provvedimento sul rilievo che ai fini dell'adozione
dello stesso il parere dei funzionari esperti che senza voto
deliberativo partecipano alle sedute della commissione provinciale di
controllo (che in prosieguo verra' chiamata semplicemente c.p.c.)
deve essere espressamente esplicitato nel testo della decisione. Il
collegio deve ricordare che con sentenza n. 1200, del 29 settembre
1987, - con la quale si manifestavano forti perplessita' sulla
legittimita' costituzionale delle norme legislative regionali
riguardanti la composizione della c.p.c., con la contraddittoria
presenza di tre funzionari esperti aventi voto consultivo in un
organo collegiale che dovrebbe avere in se' la capacita' e la
professionalita' necessarie ad esprimere un qualificato e valido
giudizio di legittimita' - esso ha ritenuto che la decisione della
c.p.c., della quale fanno parte tre funzionari appartenenti al ruolo
amministrativo del personale regionale aventi funzione consultiva,
quando sia assunta in conformita' del parere espresso da questi
ultimi, non deve contenere la menzione del loro voto, in quanto
l'obbligo della menzione resta fermo nel caso di voto contrario, come
resta fermo, in tale eventualita', l'obbligo di una piu' diffusa ed
esauriente motivazione che tenga debito conto della contraria
posizione assunta dalla componente di consulenza; pertanto, nel
silenzio dell'atto decisorio, va ritenuto che la determinazione di
annullamento sia stata adottata con il voto favorevole dei detti
funzionari. Il collegio non ha motivo di discostarsi dalla predetta
decisione, e pertanto anche questa censura non trova possibilita' di
accoglimento.
5. - Appare fondata invece l'ultima censura che appunta le sue
critiche sulla composizione della c.p.c. - organo emanante
dell'impugnato provvedimento - la cui legittimita' sarebbe
compromessa dalla presenza del dimissionario avv. Renato Ciccarelli,
che non avrebbe titolo per partecipare alle sedute in quanto le
dimissioni da lui rassegnate in vista delle elezioni regionali del
1986, nelle quali figurava come candidato, sono divenute esecutive
dopo la presa d'atto della c.p.c., ai sensi dell'art. 11 del d.P.R.
29 ottobre 1956, n. 3. Al riguardo, l'avvocatura dello Stato ha
spiegato che con lettera del 10 settembre 1986 l'avv. Ciccarelli
revoco' le dimissioni presentate in data 19 giugno 1985. Con nota n.
1831/B. 30.3 del 1 marzo 1988 della presidenza della regione
siciliana si ritiene che, dopo il ritiro, le dimissioni dell'avv.
Ciccarelli potessero essere considerate superate, e che lo stesso
potesse essere reintegrato nelle sue funzioni. Tale posizione e'
stata ribadita dal presidente della regione con successiva nota prot.
n. 4182/B.20.3 del 15 giugno 1988. Il collegio e' del parere che,
dopo la presa d'atto delle dimissioni da parte della stessa c.p.c.,
la suddetta nota presidenziale non bastasse a formalizzare la
reinvestitura del componente dimissionario, essendosi da parte della
pesidenza della regione scivolato sul procedimento stabilito
dall'art. 30 dell'Orel (ordinamento regionale degli enti locali)
cosi' come novellato dalla legge regionale 21 febbraio 1976, n. 1, il
quale stabilisce che la commissione e' costituita con decreto del
presidente della regione ed e' composta, oltre che dal presidente
designato dalla giunta regionale, da nove membri eletti
dall'assemblea regionale, con voto limitato a sei, tra gli iscritti
nelle liste elettorali dei comuni che compongono il libero consorzio,
in possesso di titoli accademici in materie giuridiche, economiche o
finanziarie. Nella fattispecie, e' stata pretermessa la
deliberazione dell'assemblea regionale siciliana, e dunque un vizio
di violazione di legge affligge un presupposto (la regolare
costituzione dell'organo emanante) del provvedimento impugnato.
Percio', la pronuncia del giudice amministrativo, avendo per sua
natura anche carattere didattico - nel senso che all'autorita'
emanante devono essere spiegate le mende che non devono essere
ripetute in sede di eventuale rinnovazione del provvedimento
annullato - dovrebbe essere quella di accogliere il ricorso e di
annullare conseguentemente, per violazione di legge, l'atto
impugnato, rimettendo ogni ulteriore determinazione all'autorita'
emanante (art. 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034) per il
rispetto, in sede di eventuale rinnovazione, del giusto procedimento
di cui all'art. 30 dell'ordinamento regionale degli enti locali
siciliani. Senonche', tale articolo e' gravemente sospettato di
illegittimita' costituzionale per due ordini di motivi:
a) in primo luogo perche' attribuisce all'assemblea regionale
siciliana, che e', secondo lo statuto siciliano, organo
esclusivamente legislativo, funzioni di carattere amministrativo,
violando in tal modo l'art. 20 dello statuto che conferisce
esclusivamente al presidente ed agli assessori le funzioni esecutive
ed amministrative concernenti, fra l'altro, le materie di cui
all'art. 15 dello statuto, che riguardano, appunto, l'ordinamento ed
il controllo degli enti locali;
b) secondariamente, perche' l'art. 30 dell'Orel, cosi' come
modificato dall'art. 2 della legge regionale 21 febbraio 1976, n. 1,
disciplina la formazione dell'organo collegiale di controllo secondo
modalita' che non assicurano per nulla ne' l'adempimento dei compiti
istituzionali ne' il buon andamento e l'imparzialita'
dell'amministrazione.
6. - La questione appare rilevante ai fini della definizione del
presente giudizio, perche', fermo restando l'attuale assetto
normativo l'impugnato provvedimento dovrebbe essere espunto
dall'ordinamento giuridico e poi purgato - in sede di rinnovazione,
nella fattispecie necessaria - delle mende che l'affliggono.
Tutto cio', pero', sulla base di una norma di legge fortemente
sospetta sul piano della legittimita' costituzionale, sia sotto il
profilo formale che sotto quello sostanziale, sospetto che, se fosse
condiviso dalla Corte costituzionale, dovrebbe invece condurre, ove
il vizio riguardasse soltanto il profilo formale, non
nell'accoglimento, bensi' al rigetto del ricorso.
La questione appare poi fondata alla stregua delle considerazioni
che seguono.
6.1. - Sotto il profilo formale, va osservato che lo statuto della
regione siciliana provvede alla ripartizione delle attribuzioni
istituzionali tra assemblea e Governo sulla base dei tradizionali
principi che informano il tipo di governo liberale su base
parlamentare, mediante l'attribuzione alla prima della funzione
normativa (legislativa e regolamentare), nonche' di controllo
(politico) sull'attivita' esecutiva (artt. dal 3 al 19 dello
statuto), mentre al secondo - formato dal presidente e dagli
assessori regionali - sono riservate le funzioni amministrative ed
esecutive, concernenti le materie di cui agli artt. 14, 15, 17.
Lo statuto regionale siciliano ha al riguardo una sua peculiare
specificita', che, grazie all'art. 116 della Costituzione, lo rende
diverso dalle altre regioni a statuto normale, all'interno delle
quali anche i consigli regionali sono chiamati a partecipare
all'esercizio delle funzioni amministrative (art. 6 statuto regione
Lazio approvato con legge 22 maggio 1971, n. 346; art. 6 statuto
regione Molise approvato con legge 22 maggio 1971, n. 345; art. 20
statuto regione Campania approvato con legge 22 maggio 1971, n. 348 e
cosi' via).
Nello statuto siciliano manca in particolare una norma che - come,
ad esempio, nella regione Lazio - attribuisca all'assemblea la nomina
di commissioni e membri di commissioni nel caso di nomina rimessa
genericamente alla regione. La nomina dei componenti dell'organo di
controllo costituisce ad evidenza esercizio di funzioni
amministrative. A giudizio di questa sezione, pertanto, l'art. 30
della legge regionale 15 marzo 1963, n. 16, cosi' come sostituito con
l'art. 2 della legge reg. 21 febbraio 1976, n. 1, appare in contrasto
con l'art. 20 dello statuto siciliano, approvato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, che in materia di ordinamento
e controllo degli enti locali affida esclusivamente al presidente ed
agli assessori regionali le funzioni esecutive ed amministrative. La
ripartizione delle competenze risponde ad esigenze primarie di ordine
pubblico e pertanto assume il carattere della inderogabilita'. Le
superiori argomentazioni trovano valido sostegno nella sentenza della
Corte costituzionale n. 66/1964, secondo cui l'assemblea regionale
siciliana non puo' essere configurata come organo amministrativo,
giacche' le sue attribuzioni, come delineate nello statuto, sono leg-
islative (art. 14, 19) o politiche (art. 9, primo comma, e 20,
secondo comma), e mai amministrative, al punto che anche il potere
regolamentare di esecuzione delle leggi e' demandato al governo
regionale.
6.2. - Sotto il profilo sostanziale, la norma in argomento appare
in contrasto sia con l'art. 130 della Costituzione, che definisce i
compiti degli organi di controllo sugli enti locali, sia con l'art.
97 della Costituzione, il quale fa obbligo di organizzare i pubblici
uffici in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialita' dell'amministrazione.
6.3. - La norma sospetta prevede, come si e' visto, che la
commissione si compone, oltre che del presidente, designato dalla
giunta regionale, di nove membri eletti dall'assemblea regionale, con
voto limitato a sei, tra gli iscritti nelle liste elettorali dei
comuni che compongono il libero consorzio (cioe', la provincia
regionale) in possesso di titoli accademici in materie giuridiche,
economiche o finanziarie. Il quarto comma dell'art. 30 stabilisce
che alle sedute della commissione partecipano, altresi', con voto
consultivo, tre dirigenti del ruolo amministrativo del personale
dell'Amministrazione regionale, in possesso di diploma di laurea in
materie giudiche, economiche o finanziarie e con almeno cinque anni
di servizio nella qualifica. L'anomalia di tale composizione e'
stata rilevata, come si e' visto, da questo tribunale con sentenza n.
1200 del 29 settembre 1987, nella quale si avvertiva la stranezza
della presenza di una componente tecnica con funzioni meramente
consultive, nel seno di un organo collegiale chiamato ad assolvere
funzioni delicatissime nell'ambito dell'ordinamento amministrativo,
organo che di per se', senza l'aiuto di consultori, dovrebbe
garantire alla generalita' dei cittadini un alto livello di
professionalita' tecnica.
Con la disposizione contenuta nell'art. 30 Orel, il legislatore
regionale, come piu' avanti sara' precisato, ha impresso una
connotazione politica alle commissioni provinciali di controllo, con
l'enfatizzazione del carattere eminentemente politico delle loro
funzioni, a scapito dei compiti istituzionali dell'organo collegiale,
la cui natura giuridica e', invece, quella di organo
dell'amministrazione regionale, dotato di particolare autonomia
strutturale e funzionale (c.g.a., 24 aprile 1959, 207) avente come
fine istituzionale, nelle materie di sua competenza, la tutela
dell'ordinamento giuridico generale. Un breve excursus puo' servire
a fornire l'interpretazione in chiave storica delle vicende che hanno
accompagnato l'attuale assetto normativo dell'istituto.
Originariamente, in base al d.p.l. 29 ottobre 1955, n. 6, poi
approvato recettiziamente con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16,
la c.p.c. era costituita con decreto del presidente della regione e
composta:
a) di un presidente designato dall'assessore per gli enti
locali;
b) di otto membri, di cui cinque effettivi e tre supplenti,
eletti dal consiglio del libero consorzio gra gli iscritti nelle
liste elettorali dei comuni che lo compongono in possesso di titoli
accademici o che avessero esercitato le funzioni di senatore, di
deputato al Parlamento nazionale o all'assemblea regionale o quelle
di consigliere del libero consorzio o di consigliere comunale;
c) di cinque funzionari di cui 3 effettivi e 2 supplenti, di
grado non inferiore al VII, di cui tre della carriera amministrativa
e due della carriera di ragioneria dell'amministrazione degli enti
locali.
Per la elezione dei cinque membri di cui alla lettera b) ciascun
consigliere del libero consorzio doveva votare per tre membri
effettivi e 2 supplenti, in modo da garantire la presenza in seno
alla commissione di rappresentanti sia di maggioranza che di
minoranza. Nella studiata dosatura dell'organo collegiale
l'efficienza operativa restava in gran parte affidata alla componente
tecnica, che avrebbe dovuto costituire fattore di equilibrio e
termine di aggregazione del consenso e del dissenso in ordine a
ciascun affare da trattare.
La nuova legge del 21 febbraio 1976 ha stravolto tale
impostazione. Infatti nella relazione governativa che accompagna il
disegno di legge n. 781, presentato dal presidente della regione il 3
dicembre 1975, contenente nuove norme per l'amministrazione della
regione e per gli enti locali ed ospedalieri siciliani, si legge
testualmente:
"gli artt. 3 - 5 dettano una nuova disciplina in tema di
composizione e di funzionamento delle commissioni provinciali di
controllo, sostituendo organicamente le corrispondenti disposizioni
dell'ordinamento amministrativo degli enti locali approvato con la
legge regionale 15 marzo 1963, n. 16.
Cosi' l'art. 3 prevede che la commissione provinciale di controllo
e' costituita da un presidente designato dalla giunta regionale su
proposta dell'assessore regionale per gli enti locali, e da otto
membri eletti dall'assemblea regionale. Per ciascuna categoria di
componenti e' formulata una previsione piu' peculiare dei requisiti
soggettivi, mentre e' affidata a meccanismi interni dell'assemblea
(regolamento interno) la garanzia dei diritti delle minoranze in sede
di elezione dei membri di competenza della medesima.
"E' prevista, altresi', la partecipazione alle sedute della
commissione di dipendenti dell'amministrazione regionale, in servizio
presso gli uffici dell'organo di controllo, in possesso di specifici
titoli di studio, correlati all'attivita' che gli stessi sono
chiamati a svolgere. La previsione dell'attribuzione ai dipendenti
partecipanti alla commissione di un voto consultivo che non incide,
pertanto, sull'adozione della deliberazione, in una con la previsione
del normale avvicendamento del personale in servizio presso ciascuna
commissione, quale risulta dall'art. 21, sono, poi, rivolte a
sottolineare la prevalenza, sull'aspetto piu' propriamente giuridico,
del momento politico dell'attivita' di controllo".
Cosi' dunque il legislatore regionale afferma, o meglio proclama
apertis verbis che non l'imparzialita', ma il momento politico, e
quindi la discrezionalita', deve costituire il parametro per
l'esercizio dell'attivita' di controllo ed in tale direzione
struttura l'organo di controllo, chiamando a farne parte solo persone
di estrazione politica, con cio' ponendosi con ostentazione in
posizione di netta antitesi con il pacifico insegnamento della
dottrina e della giusisprudenza. Afferma, infatti, il Consiglio di
Stato (4a, 16 febbraio 1987, n. 92; 5a, 7 aprile 1989, n. 197) che
il provvedimento emesso dall'organo di controllo in sede di controllo
di legittimita' e' espressione non di un potere discrezionale che
debba essere sorretto da una motivazione idonea a render conto delle
ragioni della scelta, bensi' di un giudizio vincolato conseguente al
raffronto fra l'atto ed i principi giuridici o le previsioni
normative.
Ora, proprio in questo aperto conflitto fra l'essere ed il dovere
essere, alla stregua delle intenzioni rese manifeste dallo stesso
legislatore, sta la ragione profonda dell'incostituzionalita' della
norma di cui all'art. 30 dell'Orel.
Non appare, infatti, dubbia al collegio la violazione dell'art.
130 della Costituzione, che assegna agli organi della regione,
chiamati a svolgere funzioni di controllo sugli enti locali, di
esercitare su di essi non un controllo politico, bensi' un controllo
di legittimita' e di merito, secondo i parametri pacificamente
definiti dalla dottrina e dalla giurisprudenza.
6.4. - Per quanto riguarda il contrasto con l'art. 97, stante
l'analogia tra le due materie trattate, il collegio remittente non
puo' che richiamare le medesime osservazioni che, a proposito della
composizione delle commissioni giudicatrici dei pubblici concorsi e
della qualificazione tecnica dei suoi componenti, furono sollevate da
questo tribunale con l'ordinanza di rimessione n. 102/89, sulla quale
la Corte costituzionale ha pronunziato con la sentenza del 15 ottobre
1990, n. 453. Anche nei confronti di tutti nove i componenti delle
commissioni provinciali di controllo la sola qualificazione richiesta
e' il titolo accademico nelle materie giuridiche ed economiche, che
appare, pero', del tutto insufficiente rispetto al contenuto
altamente tecnico della funzione di controllo. Il controllo di
legittimita' si estrinseca, infatti, in un giudizio tecnico di
conformita' dell'atto controllato alle previsioni normative che
disciplinano la materia. E' un giudizio che procede per sillogismi,
che si estrinseca in un atto, avente natura paragiurisdizionale, e
che proprio per questo richiede in capo ai soggetti chiamati ad
esercitare la funzione relativa una puntuale specializzazione
tecnica, rispetto alla quale il titolo accademico non e' che il punto
di partenza. La specializzazione tecnica e' anche garanzia
d'imparzialita'. Cio' perche' l'imparzialita', come posizione
soggettiva d'indifferenza nei confronti degli interessi in giuoco e
quindi come capacita' di dare in ogni singola fattispecie giusta
applicazione alla norma astratta che la governa, puo' essere assunta
ed utilizzata come valore di giudizio soltanto da chi abbia il sapere
ed un corredo di esperienze giuridico-amministrative da porre a
fondamento della sua determinazione volitiva.
Il controllore inesperto, sprovvisto di strumenti conoscitivi e
che non ha parametri di riferimento, non puo' avere il concetto
d'imparzialita', perche' non e' in grado di stabilire dove sta il
lecito e dove l'illecito, dove il torto e dove la ragione. Ora e'
stato insegnato che il principio di imparzialita' esige che nella
formazione delle commissioni, che emanano atti di giudizio, il
carattere esclusivamente tecnico del giudizio debba risultare
salvaguardato da ogni rischio di deviazioni verso interessi di parte,
o comunque diversi da quelli propri della funzione esercitata, e
quindi, ad avviso della sezione, tale esigenza postula, per quanto
attiene alla fattispecie, che, ai fini della composizione della
commissione nella sua interezza, criteri esclusivamente tecnici
debbano presiedere alla selezione delle persone piu' idonee
all'esercizio della importante funzione pubblica (inerente alla
vigilanza sulla attivita' degli enti locali) e cio' indipendentemente
da qualsiasi valutazione dei loro orientamenti politici, in modo da
ottenere che nella sua totalita' la commissione medesima operi
secondo criteri di imparzialita' e per la tutela del diritto
obiettivo. Con il conseguimento di un maggiore grado di efficienza a
livello di controllo, automaticamente si realizzano le condizioni
necessarie e sufficienti per recuperare, nell'interesse del paese e
della finanza pubblica in particolare, sistemi di buona e corretta
amministrazione nella gestione degli enti locali territoriali.
6.5. - Alcune considerazioni d'ordine comparativo servono a dare
maggiore spessore alle argomentazioni fin qui svolte:
a) sulla massima parte degli atti amministrativi adottati
dall'amministrazione dello Stato, e specificamente su quelli che
importano un onere per il bilancio dello Stato, il controllo e'
esercitato dalla Corte dei conti, che e' organo neutrale, formato da
personale di magistratura; essendo rivolto unicamente a garantire la
legalita' degli atti, esso controllo e' preordinato a tutela del
diritto oggettivo.
Attraverso numerose leggi di decentramento dei servizi statali -
fra cui, ultimo, il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - molte delle
funzioni statali sono state trasferite agli enti locali.
Cio' posto, non si vede una ragione logica perche' l'attivita'
amministrativa dello Stato e quella degli enti locali, pur
utilizzando risorse provenienti dallo stesso contribuente, e pur
essendo dalla Costituzione (art. 100 e art. 130) sottoposti al
medesimo tipo di vigilanza - anzi piu' penetrante quella sugli enti
locali, che comprende anche il controllo di merito - debbano essere
assoggettati di fatto a due differenti regimi di controllo: il primo
rigoroso, puntuale, esercitato da magistrati di carriera dotati di
alta professionalita'; blando il secondo, quasi impercettibile,
esercitato da soggetti che non offrono alcuna garanzia di
affidabilita'. Si tratta per le amministrazioni locali di un
privilegio antistorico, improntato a deleterio permissivismo,
incompatibile con l'allarmante situazione dell'ordine pubblico e
pernicioso per l'andamento gia' rovinoso dei conti pubblici
nazionali;
b) ancora sul piano comparativo, il collegio deve ricordare che
in base agli artt. 41, 42 e 43 della legge 8 giugno 1990, n. 142,
nelle regioni a statuto normale, il comitato regionale di controllo
ed ogni sua eventuale sezione territoriale sono formati con decreto
del presidente della giunta regionale e sono composti di cinque
"esperti", eletti dal consiglio regionale, scelti fra persone
altamente qualificate per la loro estrazione professionale; per tre
di essi la scelta ha luogo addirittura per desingazione esterna.
Anche per questo raffronto, non si vede alcuna specifica peculiarita'
insulare che possa giustificare il diverso indirizzo del legislatore
regionale siciliano.
7. - Il collegio non vuole esimersi dall'obbligo di prospettare in
questa sede che con legge regionale approvata il 16 aprile 1991, ma
non ancora pubblicata - pendendo su di essa un giudizio di
legittimita' costituzionale su ricorso del Commissario dello Stato
(in Gazzetta Ufficiale del 22 maggio 1991) - sono state approvate
nuove norme per il controllo sugli atti dei comuni, delle province e
degli altri enti locali della regione siciliana. In base alle
predette norme, i comitati di controllo - sezione centrale e sezioni
provinciali - sono formati da dieci componenti. Il presidente, viene
designato dalla giunta regionale ed e' scelto fra docenti
universitari in materie giuridiche, magistrati a riposo, direttori
regionali o equiparati a riposo, avvocati iscritti da almeno cinque
anni all'albo dei patrocinanti in cassazione. Gli altri nove sono
eletti dall'assemblea regionale, con voto limitato ad uno, e scelti
fra:
a) iscritti nell'ordine degli avvocati e dei dottori
commercialisti;
b) dipendenti statali o regionali, anche in quiescenza, con
qualifica dirigenziale;
c) magistrati o avvocati dello Stato in quiescenza;
d) professori universitari di ruolo in materie giuridiche ed
amministrative.
Anche nei confronti della nuova normativa - peraltro non entrata
ancora in vigore - sopravvivono le superiori ragioni di
incostituzionalita',in quanto:
A) nove membri su dieci sono eletti dall'Ars, che, come e'
stato gia' detto, non ha, secondo statuto, l'esercizio di funzioni
amministrative;
B) la composizione pletorica della commissione (il numero dei
componenti, il doppio di quanto previsto nelle regioni a statuto
normale, e' stabilito in termini strumentali rispetto alla pratica
lottizzatoria, e non per la formazione di un concerto di competenze
diversificate) e soprattutto il sistema di elezione (voto limitato ad
uno) rendono evidente - come provano i lavori parlamentari - il
permanere di una caratterizzazione politica tralatizia dell'organo di
controllo, dal quale peraltro, significativamente, sono stati
estromessi i funzionari di carriera professionalmente qualificati,
che prima svolgevano funzioni di consulenza;
C) non vi e' alcuna garanzia in ordine alla competenza tecnica,
in quanto non esiste in concreto un criterio di caratura che serva a
diversificare le esperienze professionali dei singoli componenti
(come avviene, invece nelle regioni a statuto normale). Infatti
secondo il sistema prescelto neppure un esperto - ne' in diritto
amministrativo, ne' in contabilita' pubblica, ne' in organizzazione
dei servizi sanitari - potrebbe entrate a far parte dell'organo
collegiale, e peraltro e' da escludere che la qualifica di esperto
possa derivare, senza ulteriore specificazione di esperienze
acquisite in campo amministrativo, dalla semplice iscrizione all'albo
degli avvocati.
In definitiva, appare chiaro che anche in ordine alla nuova e
peggiorata composizione prevista dall'art. 2 della legge regionale 16
aprile 1991, non ancora pubblicata, risulta evidente il contrasto con
l'art. 20 dello statuto siciliano, e con gli artt. 97 e 130 della
Costituzione.
8. - Premesse le superiori considerazioni;
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 30 dell'ordinamento
amministrativo degli enti locali siciliani approvato con legge
regionale 15 marzo 1963, n. 16, cosi' come sostituito dall'art. 2
della legge regionale 21 febbraio 1976, n. 1, in relazione all'art.
20, primo comma dello statuto regionale siciliano, approvato con
legge 26 febbraio 1948, n. 2, nonche' in relazione agli artt. 97,
primo e terzo comma, e 130 della Costituzione;