Ricorso per la regione Umbria, in persona del presidente in carica
pro-tempore rappresentata e difesa per procura apposta a margine del
presente atto dagli avvocati Alberto Predieri e Maurizio Pedetta ed
elettivamente domiciliata nello studio del primo in Roma, via G.
Carducci, 4, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio pro-tempore per la dichiarazione
di illegittimita' costituzionale delle disposizioni dell'art. 16
della legge 17 febbraio 1992, n. 179, contenente "Norme per
l'edilizia residenziale pubblica" per violazione degli artt. 115,
117, 118, 128 e 3 della Costituzione.
F A T T O
La legge 17 febbraio 1992, n. 179, pubblicata nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 90 del 29 febbraio 1992 e
contenente "Norme per l'edilizia residenziale pubblica", da valere
"fino all'entrata in vigore della norma di disciplina dell'intervento
pubblico nel settore dell'edilizia residenziale" (art. 1), ha
introdotto e minutamente disciplinato, all'art. 16, nuovi strumenti
operativi in materia urbanistica denominati "programmi integrati di
intervento". Detti programmi, la cui formazione e' promossa dai
comuni "al fine di riqualificare il tessuto urbanistico edilizio e
ambientale", sono approvati dal consiglio comunale con gli effetti di
cui all'art. 4 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (terzo comma) e
sono caratterizzati "dalla presenza di una pluralita' di funzioni,
dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese
le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla
riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di piu' operatori e
risorse finanziarie, pubblici e privati" (primo comma); proposte di
programmi di integrati possono essere presentate anche da soggetti
pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio,
relativamente "a zone in tutto o in parte edificate o da destinare
anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana
e ambientale" (secondo comma); ove, poi, il programma sia in
contrasto con gli strumenti urbanistici, e' prevista la presentazione
di osservazioni da parte di associazioni, di cittadini o di enti, da
inviare al comune entro quindici giorni dall'esposizione nell'albo e
dalla pubblicazione sul giornale locale. Programma e osservazioni
sono poi trasmessi alla regione entro dieci giorni. Nei
centocinquanta giorni successivi la regione provvede ad approvare il
programma o a richiedere modifiche. In mancanza di qualsiasi
provvedimento regionale nel detto termine il programma si intende
approvato (quarto comma). Si precisa, infine, che i programmi
integrati possono riguardare anche le zone di cui all'art. 2 del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, in Gazzetta Ufficiale 16 aprile
1968, n. 97 (quinto comma) e che la loro realizzazione non e'
subordinata all'inclusione nei programmi pluriennali di attuazione di
cui all'art. 13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (sesto comma).
La parte riservata alle regioni in tutto questo e' assolutamente
marginale, per non dire insignificante: per esse, invero, si prevede
soltanto la facolta' di destinare parte delle somme loro attribuite
dalla legge alla formazione dei programmi integrati (ottavo comma) e
l'obbligo di concedere i finanziamenti inerenti il settore
dell'edilizia residenziale con priorita' a quei comuni che provvedano
in tal senso (settimo comma).
La normativa contenuta nell'art. 16 della legge n. 179 del 17
febbraio 1992 invade chiaramente ambiti materiali riservati alla
potesta' legislativa delle regioni. Piu' precisamente essa si pone in
contrasto con gli artt. 117 e 118 oltre che con gli artt. 115, 128 e
3 (sotto il profilo dell'irragionevolezza) della Costituzione e deve
quindi essere dichiarata costituzionalmente illegittima per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - La normazione sui programmi, che dalla collocazione come capo
di una legge per l'edilizia residenziale pubblica sembra riferirsi a
tali attivita', a ben vedere investe l'intero campo dell'urbanistica
mentre riguarda soltanto di striscio l'edilizia pubblica, pur se
questo e solo questo e' il campo della legge cosi' come e'
determinato dal titolo (che si noti e' stato mutato a seguito di
votazione proprio per delimitare e circoscrivere l'area) per dire che
le regioni possono utilizzare una parte delle somme loro assegnate
anche per formare i predetti programmi. Questi, peraltro, non vengono
redatti dalla regione se non in via eventuale considerando questa
come soggetto pubblico che puo' presentare al comune una proposta di
programma.
A parte questa ed altre confusioni, sta di fatto che la norma
appare un corpo estraneo ed intruso nel capo della legge; il che e'
rilevante per due particolari profili che vengono sottoposti al
giudizio della Corte ecc.ma: la sua irragionevolezza (e quindi la
violazione dell'art. 3 secondo l'insegnamento ormai costante) e la
violazione di un ordine di competenze garantito anche alla regione
dall'art. 128 della Costituzione, che viene perpetrata travestendo la
norma. Invero, fingere che non si parli di urbanistica e'
testimonianza del fatto che il legislatore sa che la materia di cui
parliamo e' regolata dalla legge sulle autonomie locali con norme il
cui significato e' stato chiarito dalla sentenza n. 343/1991 e della
cui violazione parleremo nei successivi punti 5 e 7.
2. - I programmi integrati di intervento previsti dall'art. 16
della legge n. 179/1992 appaiono conformati come strumenti di natura
ibrida, riscontrandosi in essi i caratteri del programma di
attuazione di strumenti urbanistici (primo e secondo comma), del
progetto edilizio (terzo comma), e del vero e proprio strumento
urbanistico in quanto suscettibili, in sostanza, di introdurre
varianti alla pianificazione urbanistica esistente (quarto comma).
Come si e' visto, la legge disciplina assai minuziosamente tali
programmi stabilendone non solo l'oggetto e la finalita', i soggetti
promotori e l'efficacia, ma definendo, altresi', in tutti i
particolari, il procedimento di formazione, nel quale e' indicata la
posizione reciproca del comune e della regione, sono stabiliti i
termini e le modalita' di formazione e approvazione, fino alla
previsione del silenzio-assenso da parte della regione ove
quest'ultima non adotti alcun provvedimento entro centocinquanta
giorni dalla trasmissione del programma.
Appare subito evidente come nel prevedere e disciplinare i
programmi in questione il legislatore nazionale non si sia
minimamente preoccupato non si dice di salvaguardare, ma, quanto
meno, di tenere in qualche conto la posizione costituzionale e la
potesta' legislativa delle regioni.
Secondo la linea ormai prevalente anche in Parlamento le regioni
vengono considerate come semplici erogatori di finanziamenti, con
facolta' di destinare parte delle somme ad essere attribuite alla
formazione dei programmi integrati di intervento e con l'obbligo di
assegnare i finanziamenti per l'edilizia residenziale
prioritariamente ai comuni che gia' si siano dotati di tali
programmi.
3. - In realta' la previsione dei programmi integrati di
intervento e le disposizioni dettate dall'art. 16 della legge n.
179/1992 vengono ad incidere pesantemente e illegittimamente sulla
potesta' legislativa regionale, innanzitutto con particolare riguardo
alla materia dell'urbanistica.
Tra quelle elencate nell'art. 117, come e' stato autorevolmente
osservato, l'urbanistica costituisce una materia chiave la cui
attribuzione alle regioni ne caratterizza peculiarmente la posizione
e la funzione istituzionale, costituzionalmente garantita, di enti di
governo del territorio sul piano normativo (legislativo) e
programmatorio.
Pur inizialmente intesa - anche da questa ecc.ma Corte - nel senso
ristretto e tradizionale, come limitata cioe' all'"assetto e
all'incremento edilizio dei centri abitati" (sentenza n. 141/1972)
l'urbanistica, come materia di competenza regionale, ha sempre
ricompreso, sin dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, di trasferimento
delle relative funzioni alle regioni, tutti gli strumenti (dai piani
regolatori generali ai piani particolareggiati, ai programmi di
fabbricazione, ai piani intercomunali, ai piani territoriali di
coordinamento, ai piani per l'edilizia economica e popolare e cosi'
via) variamente denominati e disciplinati di pianificazione e tutti i
programmi volti a darvi attuazione (cosi' ad esempio per i programmi
pluriennali di attuazione previsti dall'art. 13 della legge n.
10/1977, di cui la regione disciplina con legge il contenuto e il
procedimento di formazione esercitando altresi' il potere sostitutivo
nei confronti dei comuni inadempienti).
La concezione comunque riduttiva dell'urbanistica, quale materia
di competenza regionale, inista nel d.P.R. n. 8/1972 e' stata, poi,
superata con d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che l'ha identificata
senz'altro con la "disciplina dell'uso del territorio" e vi ha
conseguentemente ricompreso (art. 80) "tutti gli aspetti conoscitivi,
normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di
trasformazione del suolo nonche' la protezione dell'ambiente",
riservando allo Stato (art. 81) oltre l'"identificazione delle linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale", soltanto alcune
ben individuate funzioni (quale ad esempio la formazione e
l'aggiornamento degli elenchi delle zone dichiarate sismiche) per lo
piu' da esercitarsi d'intesa con le regioni interessate (cosi' per
l'accertamento di conformita' con gli strumenti urbanistici delle
opere da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti
su aree del demanio statale e per la localizzazione e le scelte di
tracciato, se difformi dalle prescrizioni dei piani urbanistici,
delle opere pubbliche di interesse statale).
A seguito, dunque, del d.P.R. n. 616/1977 non puo' esservi piu'
alcun dubbio che l'urbanistica, come materia di competenza regionale,
debba essere intesa nel suo significato integrale comprendendo "tutto
cio' che concerne l'uso dell'intero territorio (e non solo degli
aggregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazione degli
insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture" (Corte
costituzionale, sentenza n. 239/1982).
Conseguentemente le regioni sono intervenute in materia
urbanistica con una legislazione imponente innovando la legislazione
statale esistente, introducendo notevoli elementi di riforma.
Non a caso la Corte nella sentenza n. 343/1991 ha di nuovo
confermato decisamente che "poiche' la materia urbanistica appartiene
alle regioni, a norma dell'art. 117 della Costituzione, sono esse a
dover stabilire le procedure e le linee fondamentali della
programmazione attinente a tale materia".
Per contro lo Stato deve limitarsi a emanare soltanto norme di
principio che abbiano riferimento all'assetto del territorio
nazionale e che, quantomeno, siano sorrette da un effettivo interesse
nazionale.
Con le norme delle quali si chiede che l'ecc.ma Corte adita
dichiari l'illegittimita' costituzionale, lo Stato, invece, non e'
affatto intervenuto in via di principio (la legge che le contiene e'
destinata a valere fino ad un futuro intervento organico in materia
di edilizia residenziale pubblica) a delimitare e a indirizzare le
scelte del legislatore regionale; non ha lasciato alla regione la
previsione della programmazione, come esige la Corte, ma ha regolato
un procedimento nel modo piu' minuzioso (il che non esclude i vizi
logici di cui parleremo al sub 6), e in definitiva ha operato al
posto di quest'ultimo prevedendo strumenti e disciplinando soluzioni
funzionali e procedurali che a questo ultimo sarebbe spettato
disciplinare a norma della Costituzione. Per di piu' cio' ha fatto
con una legge che e' espressamente destinata a valere in via
transitoria fino a un futuro intervento organico in materia di
edilizia residenziale pubblica laddove, ontologicamente, una
legislazione transitoria e disorganica non puo' contenere norme di
principio perche' essa stessa lo nega.
4. - Cosi' facendo la legge n. 179/1992 ha invaso l'area riservata
alla regione per quanto riguarda la disciplina dei procedimenti di
formazione dello strumento urbanistico nella fase della formazione
dell'adozione (comunale) cosi' come nella fase dell'approvazione che
le e' riservata a meno che la regione non esprima una diversa
volonta' sulla configurazione del provvedimento. Si impone,
oltretutto, qui un meccanismo di silenzio-accoglimento che e'
incongruo quando vi siano problemi complessi da valutare, tanto da
riconoscere come necessario un intervento attivo. Ma la confusione
della disposizione e' tale che non e' dato neppure di comprendere la
volonta' del legislatore, con una serie di violazioni, di cui si
dira' piu' precisamente al successivo paragrafo 8.
5. - La lesione arrecata all'autonomia e alla potesta' legislativa
regionale dalle disposizioni contenute nell'art. 16 della legge n.
179/1992 si constata, altresi', anche se si fa riferimento alle
competenze riconosciute alle regioni nel limitato settore
dell'edilizia residenziale pubblica cui e' specificamente dedicata la
legge in questione.
Pur non espressamente indicata come materia a se stante
nell'elenco dell'art. 117 della Costituzione (ma prevista da taluni
statuti regionali speciali con diverse denominazioni, "edilizia
sovvenzionata", "case popolari", ecc., cosi' ad esempio art. 11, n.
11, dello statuto del Trentino-Alto Adige, art. 5, n. 18 dello
statuto del Friuli-Venezia Giulia), dopo iniziali incertezze (dovute
anche al mancato trasferimento alle regioni, ad opera del d.P.R. n.
8/1972, delle sezioni e dei servizi per l'edilizia popolare dei
provveditorati per le opere pubbliche) l'edilizia residenziale
pubblica, in quanto "materia essenzialmente composita" e' stata
ritenuta da questa stessa ecc.ma Corte costituzionale (sentenza n.
221/1975) senz'altro riconducibile per un verso alla materia
dell'"urbanistica" e, per un altro, a quella dei "lavori pubblici
d'interesse regionale", "comprese nell'elenco dell'art. 117 senza
riserve o ulteriori distinzioni nel loro interno e senza, percio',
che sia lecito postulare l'esclusione di quel che piu'
particolarmente concerne l'edilizia residenziale pubblica nella sua
accezione piu' ampia", pur "entro il limite ( ..) della dimensione
regionale degli interessi al cui soddisfacimento le relative
attivita' sono rivolte".
Conseguentemente, col d.P.R. n. 616/1977, e' stato operato il
pressoche' totale trasferimento alle regioni delle funzioni inerenti
il settore, fra l'altro attribuendo alle stesse, per quel che qui
piu' direttamente rileva, tutte le funzioni "concernenti la
programmazione regionale, la localizzazione, le attivita' di
costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale e
abitativa pubblica, di edilizia sovvenzionata, di edilizia agevolata,
di edilizia sociale, nonche' le funzioni connesse alle relative pro-
cedure di finanziamento" (art. 93, primo comma).
La sfera della competenza regionale in materia e' stata poi
ulteriormente arricchita dalla successiva legge 5 agosto 1978, n.
457, con l'art. 4 in base al quale spetta, fra l'altro, alle regioni
individuare il fabbisogno abitativo nel territorio regionale (lett.
a); formare programmi quadriennali e progetti biennali di intervento
per l'utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili (lett. b);
ripartire e coordinare gli interventi per ambiti territoriali (lett.
c); formare e gestire l'anagrafe degli assegnatari (lett. f);
disporre la concessione dei contributi pubblici (lett. l); esercitare
il controllo sui soggetti incaricati della realizzazione dei
programmi (lett. m).
Deve, dunque, ritenersi venuta meno ogni competenza statale in
materia di realizzazione di programmi di edilizia residenziale
pubblica mentre, come ha riconosciuto ancora l'ecc.ma Corte
costituzionale (sentenza n. 727/1988), "al di fuori della
formulazione dei criteri generali da osservare nelle assegnazioni, e'
attribuita alle regioni la piu' ampia potesta' legislativa sulla
materia". Non vi e' chi non veda come non possa in alcun modo
conciliarsi con quest'ampia potesta' legislativa, che si pone come
parte dell'ancor piu' ampia potesta' legislativa regionale in materia
di urbanistica e in materia di lavori pubblici di interesse
regionale, la previsione, da parte dell'art. 16 della legge n.
179/1992, dei "programmi integrati di intervento", riducendosi le
funzioni della regione a compiti di mero finanziamento e, al piu', di
esame amministrativo, nel quadro di una procedura programmatoria
interamente regolata dalla legge dello Stato.
Anche per l'aspetto ora considerato si evidenzia, dunque,
l'illegittimita'costituzionale delle norme impugnate per violazione
degli articoli della Costituzione piu' volte indicati laddove il
legislatore nazionale dettando disposizioni di estremo dettaglio in
una materia attribuita alla competenza e alla potesta' legislativa
regionale, fino a stabilire i termini e le modalita' del procedimento
di formazione dei "programmi integrati di intervento", ha sicuramente
violato l'art. 117 e l'art. 118 della Costituzione nonche' il
principio costituzionale di ragionevolezza (e dunque l'art. 3 della
Costituzione) il quale, nella specie, va inteso nel senso che le
funzioni ricomprese nelle materie di competenza regionale debbono,
come ha chiarito questa stessa ecc.ma Corte costituzionale (sentenza
n. 39/1971), esaurire "per intero" le materie stesse in maniera tale
che "lo svolgimento concreto delle funzioni regionali abbia ad essere
armonicamente conforme agli interessi unitari della collettivita'
statale" restando, per converso, preclusa la "riserva allo Stato di
settori di materie".
6. - La previsione e la disciplina da parte dell'art. 16 della
legge n. 179/1992 dei programmi integrati di intervento formulati e
gestiti da comuni viene ad incidere sull'ordine delle funzioni e
delle competenze degli enti locali quale definito dalla legge 8
giugno 1990, n. 142, sul nuovo ordinamento delle autonomie locali che
e' legge di principio (art. 1, primo comma) e non puo' essere
derogata, ai sensi dell'art. 128 della Costituzione, "se non mediante
espressa modificazione delle sue disposizioni" (art. 1, terzo comma).
Come e' noto di tale legge conferisce alla potesta' legislativa
regionale inediti ambiti di intervento, di ordine organizzativo e
sostanziale, in vista della realizzazione di un nuovo "sistema delle
autonomie locali". Per quel che qui piu' direttamente rileva, ai
sensi del settimo comma dell'art. 3 "la legge regionale fissa i
criteri e le procedure per la formulazione e attuazione degli atti e
degli strumenti di programmazione socio-economica e della
pianificazione territoriale dei comuni e delle province, rilevanti ai
fini dell'attuazione dei programmi regionali"; ai sensi, poi,
dell'ottavo comma, "la legge regionale disciplina, altresi', con
norme di carattere generale, modi e procedimenti per la verifica
delle compatibilita' fra gli strumenti di cui al settimo comma e i
programmi regionali ove esistenti".
Inoltre, ai sensi del quarto comma dell'art. 15 della medesima
legge n. 142/1990 "la legge regionale detta le procedure di
approvazione nonche' norme che assicurino il concorso dei comuni alla
formazione dei programmi pluriennali e dei piani territoriali di
coordinamento predisposti dalle province".
Questa ecc.ma Corte costituzionale, a sua volta, con la sentenza
n. 343/1991, ha fornito un primo essenziale chiarimento circa la
portata e il ruolo della potesta' legislativa regionale nella riforma
delle autonomie, individuando nelle regioni "il centro propulsore e
di coordinamento dell'intero sistema delle autonomie locali", e
nell'esercizio della detta potesta' il presupposto essenziale per
l'attuazione della riforma considerata.
Le norme della legge n. 142/1990 che disciplinano le funzioni e
l'ambito di intervento della legge regionale si pongono come norme
interposte, interpretative e direttamente attuative della
Costituzione: tali, dunque, vanno considerate le norme sopra
ricordate inerenti la definizione del ruolo che la legge regionale e'
chiamata a svolgere nella disciplina dell'esercizio delle funzioni di
comuni e province in materia di pianificazione territoriale e di
programmazione degli interventi: un ruolo, come si puo' rilevare
anche dalla semplice lettura delle norme in questione, assolutamente
primario ed essenziale per quel che concerne la formazione e
l'attuazione dei piani e dei programmi d'intervento in materia
urbanistica e la verifica della compatibilita' di essi con quelli
regionali.
Il legislatore nazionale pertanto, prevedendo e disciplinando -
con l'art. 16 della legge n. 179/1992 - i programmi integrati di
intervento non ha neppure tenuto conto delle norme della legge 9
giugno 1990, n. 142, ora considerate; norme, come si e' rilevato, in-
terpretative e applicative della Costituzione, fornite della
particolare garanzia costituzionale prevista dall'art. 128 della
Costituzione che non ne consente la modificazione se non ad opera di
legge generali e non di leggi settoriali e tanto meno di rider
inseriti in leggi settoriali, il contrasto con le quali, dunque, si
risolve nella violazione di quest'ultima con specifico riferimento
agli artt. 115, 117, 118, 128 e 3. In particolare la possibilita' che
per i programmi si apre di costituire variante di qualsiasi
previsione di strumentazione urbanistica sia comunale che provinciale
che regionale, senza che vi sia un intervento provinciale e rendendo
minima ed imprecisa l'attivita' regionale, scardina il sistema di
relazioni posto dalla legge n. 142/1990, lede il ruolo della Regione
come centro del sistema, viola le competenze regionali sui
procedimenti che consentono il concorso dei comuni alla formazione
dei programmi e dei piani territoriali, sostituendo alla riserva di
legge regionale assicurata dall'art. 15, quarto comma, della legge n.
142/1990, e garantita dall'art. 128, una legge statale che
illegittimamente regola le funzioni delle regioni, con un congegno,
per di piu', irrazionale e impreciso.
7. - Invero la regione, ricevuto il programma, puo' approvarlo
oppure puo' richiedere modificazioni: ma la legge non dice che cosa
avvenga se le modificazioni proposte non vengano apportate, non
prevede disposizioni per dire a chi spetta la decisione finale e
ultima, lasciando il dubbio sul come avvenga la approvazione.
8. - La Corte, nella sentenza n. 343/1991, gia' ricordata, aveva
ammonito che la "mutata considerazione degli enti locali territoriali
dara' luogo ad un tessuto organizzativo cosi' diversificato da
richiedere, ad avviso del legislatore nazionale, un piu' incisivo
ruolo di coordinamento delle regioni nelle materie di loro spettanza,
ancorche' si tratti di funzioni attribuite, a norma dell'art. 118
della Costituzione, da leggi dello Stato ai comuni ed alle province
in quanto attinenti ad interessi esclusivamente locali" e aveva
chiarito che "tale qualificata posizione assunta dalle regioni,
rispetto agli enti territoriali minori, emerge in particolare
dall'art. 3 della legge in esame. Esso prevede che sia la legge
regionale a disciplinare la cooperazione dei comuni e delle province
tra di loro e con la regione, al fine di realizzare un efficiente
sistema delle autonomie locali (terzo comma); assegna alla regione il
compito di determinare gli obiettivi generali della programmazione e
di ripartire le risorse destinate al funzionamento del programma di
investimenti degli enti locali (quarto comma); prevede che sia la
legge regionale a stabilire le forme ed i modi della partecipazione
degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e
degli altri provvedimenti della regione (sesto comma); demanda alla
legge regionale di fissare i criteri per la formazione e attuazione
degli atti e degli strumenti della programmazione socio-economico e
della pianificazione territoriale dei comuni e delle province,
rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali (settimo
comma); assegna, con la piu' ampia previsione, alla legge regionale
di disciplinare, con norme di carattere generale, modi e procedimenti
per la verifica delle compatibilita' fra gli strumenti di cui al
settimo comma ed i programmi regionali, ove esistenti (ottavo
comma)". La Corte aveva insistito sulla "posizione di centralita' che
in tal modo le regioni vengono ad assumere nel sistema delle
autonomie locali che consente di far ritenere salvaguardate, in modo
soddisfacente, nel quadro della legge n. 142/1990, le competenze
regionali nelle materie di cui all'art. 117 della Costituzione".
Ora il legislatore nazionale, con le norme contenute nell'art. 16
della legge n. 179/1992 non ha tenuto conto ne' della sua legge n.
142/1990, ne' della sentenza della Corte, ne' della ragionevolezza
che deve presiedere non solo alla formazione della singola
disposizione e alla singola norma che essa contiene, ma al contesto
della legge e al suo inserimento nel contesto della legislazione, in
ogni caso, ma ancor piu' quando la generalita' della legge e' imposta
dalla Costituzione come barriera alle leggine, agli scardinamenti con
legge di settore, ai mascheramenti di una norma. Il legislatore ha
pervicacemente proseguito nell'erosione delle funzioni legislative
regionali nel quadro troppo noto di sottrazione di competenze
regionali, di sostanziale abolizione del potere legislativo
regionale, prima ridotto, nella sostanza, a produzione di norme
regolamentari ed ora privato anche di quella ridotta capacita'
normativa che hanno i regolamenti, in modo che le regioni abbiano
funzioni amministrative di uffici periferici. La norma denunziata e'
una nuova tappa del processo involutivo che ha distrutto
l'architettura costituzionale dell'endiadi legislazione-
amministrazione con la primazia concettuale ed operativa della
legislazione, tanto che la configurazione delle funzioni
amministrative partiva dallo zoccolo duro intangibile delle funzioni
legislative (art. 118, primo comma) al quale si aggiungevano le
funzioni amministrative non coincidenti con quelle legislative
attribuite per delegazione (art. 118, secondo comma).