Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale, on. ing. Antonello
Cabras, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, come da procura
a margine del presente atto, giusta deliberazione della giunta
regionale in data 31 marzo 1992 (10/2), dall'avv. Graziano Campus
dell'ufficio legale dell'ente e dal prof. avv. Sergio Panunzio del
Foro di Roma, elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica per il regolamento di competenza in relazione al decreto del
Ministro della sanita' 29 gennaio 1992, recante "Elenco di alte
specialita' e fissazione dei requisiti necessari alle strutture
sanitarie per l'esercizio delle attivita' di alta specialita'".
F A T T O
In base all'art. 4, lett. i), dello statuto speciale per la
Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), la regione
ricorrente ha competenza legislativa concorrente in materia di
"sanita' pubblica". In base al successivo art. 6 spettano ad essa
anche le corrispondenti funzioni amministrative. Tale disciplina e'
poi integrata dall'art. 20 del d.P.R. 22 maggio 1975, recante le
norme d'attuazione dello statuto.
In base alle suddette competenze, e nella sua qualita' di
componente essenziale del servizio sanitario nazionale, la regione
Sardegna e' responsabile, nel proprio territorio, delle attivita' di
assistenza sanitaria ed ospedaliera e della tutela della salute dei
cittadini. Tali attivita' sono state fatte oggetto di un'organica
disciplina legislativa, ed in particolare gli indirizzi e le
modalita' delle attivita' finalizzate all'attuazione del servizio
sanitario nazionale nel territorio sardo sono stati stabiliti dal
"Piano sanitario regionale" approvato dalla regione ( ex art. 55
della legge 23 dicembre 1978, n. 833) con legge regionale 30 aprile
1985, n. 10.
Il piano sanitario regionale (pubblicato in suppl. str. al B.U.
regione Sardegna n. 24 del 29 maggio 1985) prevede fra l'altro anche
la esistenza nella regione di attivita' sanitarie di
"superspecialita'". Tali superspecialita' corrispondono
sostanzialmente alle "alte specialita'" successivamente definite
dall'art. 5, primo comma, della legge statale 23 ottobre 1985, n. 595
(Norme per la programmazione sanitaria e per il piano sanitario
triennale 1986-88) come quelle "attivita' di diagnosi, cura e
riabilitazione che richiedono particolare impegno di qualificazione,
mezzi, attrezzature e personale specificatamente formato".
Attualmente gia' esistono e sono operanti in Sardegna vari centri
di alta specialita', e cioe': alte specialita' di emergenza, per le
grandi ustioni, del cuore, di nefro-urologia, di trapianti d'organo e
trapianti renali, di oncoematologia, di radioterapia oncologica. Si
tratta di servizi di alta specialita' che vengono svolti dagli
ospedali regionali anche in base ad espresse autorizzazioni del
Ministro della sanita'. Al riguardo si possono in particolare
richiamare il d.m. 20 dicembre 1990 (in Gazzetta Ufficiale n. 42 del
19 febbraio 1991), concernente l'autorizzazione all'Ospedale S.
Michele "G. Brotzu" di Cagliari ad effettuare trapianti di cornea; il
d.m. 30 maggio 1990 (in Gazzetta Ufficiale n. 146/1990), che
autorizza l'Ospedale S. Michele della U.S.L. n. 21 di Cagliari ad
effettuare trapianti di cuore; il d.m. 26 luglio 1988 (in Gazzetta
Ufficiale n. 182 del 17 agosto 1988) che autorizza lo stesso ospedale
ad effettuare trapianti di rene da cadavere; il d.m. 7 novembre 1989
(in Gazzetta Ufficiale n. 270 del 18 novembre 1989) che autorizza lo
stesso ospedale ad effettuare il trapianto del pancreas; il d.m. 23
febbraio 1989 (in Gazzetta Ufficiale n. 114 del 18 maggio 1989) che
autorizza il medesimo ospedale ad effettuare il trapianto del rene
tra persone viventi. Merita ancora ricordare che in particolare le
attivita' dei prelievi e dei trapianti di organi, che vengono
effettuate nei centri operanti in Sardegna, sono disciplinate dalla
legge regionale 8 gennaio 1988, n. 3 (Disciplina dei prelievi e
trapianti di organi e tessuti nell'uomo), poi modificato dalla legge
regionale 14 novembre 1988, n. 41.
E' appena il caso di osservare che la peculiare situazione
geografica della Sardegna rende assolutamente indispensabile che i
suddetti servizi di alta specialita' siano operanti nell'ambito delle
strutture del Servizio sanitario esistenti nell'isola. Il disagio e
le difficolta' di un viaggio nel continente, e le delicatissime
condizioni dei pazienti che debbono fruire delle attivita' di cura
dei suddetti servizi, escludono - nella maggior parte dei casi - la
possibilita' che i malati vengono curati in servizi di alta
specialita' opranti fuori della regione.
Cio' premesso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 26 del 1 febbraio
1992, e' stato pubblicato il decreto del Ministro della sanita' 29
gennaio 1992 intitolato "Elenco delle alte specialita' e fissazione
dei requisiti necessari alle strutture sanitarie per l'esercizio
delle attivita' di alta specialita'". Tale decreto e' stato emanato
dal Ministro della sanita' (sentito il Consiglio superiore di sanita'
ed il Consiglio sanitario nazionale) ai sensi dell'art. 5, secondo
comma, della citata legge 23 ottobre 1985, n. 595, che attribuisce al
Ministro il potere di emanare un decreto concernente "l'elenco delle
alte specialita' riconosciute ai fini dell'organizzazione e della
fruizione dell'assistenza .. in rapporto a bacini di utenza di larghe
dimensioni secondo i criteri del rapporto costi-benefici".
La disciplina di tale decreto, ove applicabile (come sembra) anche
in Sardegna e' gravemente lesiva delle attribuzioni proprie della
regione Sardegna, che pertanto si vede costretta ad impugnarla per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 4, lett.
i), e 6 dello statuto sardo (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3) e relative norme d'attuazione. Violazione del
principio di legalita'.
1. - Si e' gia' detto che l'art. 5, secondo comma, della legge n.
595/1985 attribuisce al Ministro della sanita' il potere di stabilire
l'elenco delle alte specialita' "in rapporto a bacini di utenza di
larghe dimensioni". L'esercizio del potere ministeriale e' dunque
subordinato alla definizione dei bacini di utenza, che peraltro non
spetta al Ministro, bensi' al "piano sanitario nazionale" il quale -
come stabilisce il quarto comma dell'art. 5 - "stabilisce il numero,
definisce i bacini di utenza e l'attribuzione alle regioni delle
strutture preposte all'esercizio delle singole attivita' di alta
specialita', nonche' delle apparecchiature ad avanzata tecnologia".
Com'e' noto, l'approvazione del piano sanitario nazionale (ai sensi
dell'art. 53 della legge n. 833/1978, come modificato dalla stessa
legge n. 595/1985) spetta al Parlamento. Il piano, infatti, e'
predisposto dal Governo, su proposta del Ministro della sanita', e
viene approvato dal Parlamento "con atto non legislativo" (art. 53,
secondo e terzo comma, legge n. 833/1978). E' altrettanto noto,
tuttavia, come il Parlamento non abbia finora approvato alcun piano
sanitario nazionale, e come di conseguenza le regioni abbiano dovuto
operare indipendentemente da esso, anche mediante l'approvazione dei
relativi piani sanitari regionali ex art. 55 della legge n. 833/1978
(come ha fatto anche la Sardegna). E' ovvio, tuttavia, che la mancata
approvazione del piano sanitario nazionale di cui al quarto comma
dell'art. 5 della legge n. 595/1985 non modifica la natura ed i
limiti del potere del Ministro della sanita', disciplinato dal
secondo comma dello stesso art. 5.
2. - Orbene, il decreto ministeriale impugnato all'art. 1
individua dodici attivita' assistenziali di alta specilita'. Fra esse
sono comprese anche quelle che - come si e' detto in precedenza -
sono gia' operanti in Sardegna: emergenza, grandi ustioni, trapianti
d'organo, ecc.
Ma il decreto ministeriale non si limita a questo: cioe' alla
elencazione delle alte specialita'. Esso infatti (come dice il suo
art. 2) ha anche "individuato" le strutture di alta specialita' e
soprattutto i loro "bacini di utenza".
Tale individuazione e' contenuta nell'art. 5 il quale, al primo
comma, stabilisce che le strutture di alta specialita' operano "per
aree coordinate interregionali tali da assicurare complessivamente,
all'interno dell'area, bacini di utenza effettivi compresi entro le
fasce di standard sottoindicate per ciascuna alta specilita'". Al
secondo comma lo stesso art. 5 stabilisce appunto gli standards. Per
le alte specialita' gia' operanti in Sardegna gli standards oscillano
tra fasce di 3-4 milioni di abitanti (trapianti d'organo) a fasce di
8-10 milioni (nefrourologia, oncoematologia).
Poiche' la popolazione residente in Sardegna (anche in base ai
dati dell'ultimo censimento) e' di circa un milione e mezzo di
abitanti, ed il decreto non prevede alcuna deroga per la regione
Sardegna alla disciplina dei bacini di utenza dell'art. 5, la
conseguenza e' che il decreto in questione comporta la eliminazione
dei servizi di alta specialita' gia' operanti in Sardegna. Gli
abitanti dell'isola, per fruire delle prestazioni di quei servizi,
dovranno attraversare il mare Tirreno e rivolgersi ai servizi
operanti in altre regioni (che - secondo quanto previsto dal quinto
comma dell'art. 5 della legge n. 595/1985 - potranno eventualmente
essere individuati dal piano sanitario regionale sardo).
E' quindi evidente come il decreto ministeriale impugnato,
individuando dei bacini di utenza con dimensioni eccedenti quelle
della Sardegna (e non stabilendo per essa alcuna deroga), in primo
luogo sconvolge il funzionamento del servizio sanitario regionale,
vanificando tutta l'attivita' programmatoria, organizzativa e
gestionale che, nell'esercizio delle sue attribuzioni
costituzionalmente garantite, la regione Sardegna ha svolto per fare
funzionare nell'isola i servizi di alta specialita'. E di conseguenza
il decreto pregiudica gravemente la possibilita' per gli abitanti
della Sardegna di fruire effettivamente dei servizi di alta-
specialita', costringendoli a trasferirsi nel continente (cosa che -
per i motivi gia' detti - in molti casi risulta impossibile).
Certamente pregiudica la possibilita' che gli abitanti della Sardegna
possono fruire dei servizi di alta specialita' in condizioni di
eguaglianza rispetto agli abitanti delle altre regioni italiane,
cosi' violando l'art. 4 della legge n. 833/1978 e quella esigenza
fondamentale della "eguale fruizione di date prestazioni sanitarie
(quelle appunto di alta specialita') da parte di tutti i cittadini"
giustamente sottolineata da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n.
294/1986 (n. 5 della motivazione in diritto).
Il decreto ministeriale in questione (oltretutto adottato dal
Ministro della sanita' al di fuori di qualsivoglia intesa o diretta
consultazione con la regione ricorrente), per le ragioni sovraesposte
e' dunque gravemente lesivo delle attribuzioni costituzionalmente
assegnate alla regione ricorrente.
3. - Nella sentenza n. 294/1986, gia' richiamata, codesta ecc.ma
Corte ha definito quella del secondo comma dell'art. 5 della legge n.
595/1985 "una norma sul coordinamento dei servizi sanitari". Si puo'
dunque ritenere che il decreto ministeriale emanato ai sensi di
quella norma costituisca un atto di indirizzo e coordinamento nei
confronti delle regioni.
O che il decreto ministeriale impugnato sia tale (cioe' un atto
che e' espressione della funzione statale di indirizzo e
coordinamento), o che esso abbia altra natura, certo e' che il
relativo potere ministeriale soggiace al principio di legalita',
secondo il costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte.
Ma nessuna norma di legge, secondo quanto si e' visto in
precedenza, attribuisce al Ministro della sanita' il compito di
individuare le strutture di alta specialita' ed i loro bacini di
utenza (o di stabilire i criteri per la definizione di tali bacini).
Tale compito, al contrario, e' attribuito dalla legge (art. 5, quarto
comma, della legge n. 595/1985) esclusivamente al piano sanitario
nazionale, in ordine al quale il Ministro ha solo un potere di
proposta, mentre la sua predisposizione spetta al Consiglio dei
Ministri, e la sua approvazione e' riservata al Parlamento (art. 53,
secondo e terzo comma, della legge n. 833/1978).
Pertanto, la individuazione delle strutture di alta specialita' e
la determinazione dei bacini di utenza mediante la fissazione delle
fasce standard stabilite dal Ministro della sanita' con il decreto
impugnato (artt. 2 e ss., ma specialmente art. 5) e' del tutto priva
di fondamento legale. La lesione delle attribuzioni costituzionali
della regione ricorrente, dunque, rileva anche sotto il profilo della
violazione del principio di legalita'.
Se poi si considera che ai sensi dell'art. 5 della legge n.
595/1985 (secondo e quarto comma) la definizione dell'elenco delle
alte specialita' presuppone che il piano sanitario nazionale abbia
gia' definito i bacini di utenza (il che ancora non e' avvenuto), ne
deriva che, sotto questo profilo, il principio di legalita' risulta
violato anche dall'art. 1 del decreto ministeriale impugnato,
contenente appunto l'elenco delle alte specialita' riconosciute.