Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 3959 del 30 marzo 1992,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, per mandato speciale a rogito dott. Pierluigi
Mott di Trento in data 31 marzo 1992, n. 57450 di rep., contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 4, 5,
7, 9 e 10 della legge 26 febbraio 1992, n. 211, recante "Interventi
nel settore dei sistemi di trasporto rapido di massa", pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 55 del 6 marzo 1992.
La legge n. 211/1992 prevede dei benefici a carico dello Stato a
favore della citta' metropolitane e di altri comuni, consistenti nel
finanziamento di piani di intervento "ai fini dello sviluppo del
trasporto pubblico nelle aree urbane e per favorire l'installazione
di sistemi di trasporto rapido di massa a guida vincolata in sede
propria e di tramvie veloci" (art. 1, primo comma), cioe' per
costruzione di metropolitane, metropolitane "leggere", tramvie veloci
e altri sistemi analoghi di trasporto.
La materia cui la legge attiene - il trasporto pubblico nelle aree
urbane o in generale il trasporto pubblico locale - rientra a pieno
titolo e interamente nell'ambito delle competenze provinciali.
Infatti, ai sensi dell'art. 1 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527,
spettano alle province tutte le attribuzioni - comprese quelle in
tema di "sicurezza dei trasporti ferrotramviari e filotramviari"
(art. 2, secondo comma) - relative a "tutti i servizi di
comunicazione e di trasporto di persone e di merci, di linea e non di
linea, soggetti a concessione o ad autorizzazione" che si svolgono in
via esclusiva o prevalente nell'ambito territoriale della provincia
stessa, "per via terrestre, lacuale, fluviale, su canali navigabili
ed idrovie e per via aerea" (secondo comma). Si aggiunga che secondo
l'art. 84 del d.P.R. n. 616/1977 (applicabile residualmente anche a
favore della provincia di Trento ai sensi degli artt. 9 e 10 del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526) i servizi pubblici di trasporto
esercitati con "linee tramviarie, metropolitane, filoviarie,
funicolari e ferroviarie di ogni tipo, automobilistiche" rientrano
nell'ambito delle funzioni spettanti alle regioni e ad esse
trasferite.
Ora la legge 26 febbraio 1992, n. 211, prevede e disciplina
interventi statali diretti, finanziari e amministrativi, nel settore
dei "sistemi di trasporto rapido di massa", che vengono ad invadere
le attribuzioni provinciali.
In particolare, l'art. 1 dispone che possono avvalersi dei
benefici previsti dalla legge le citta' metropolitane e i comuni
"individuati, su proposta delle regioni interessate, dal Ministro per
i problemi delle aree urbane, di concerto con il Ministro dei
trasporti, sulla base delle indicazioni del piano generale dei
trasporti e, ove esistenti ed aggiornati, dei piani regionali dei
trasporti". Gia' qui e' palese lo "scavalcamento" delle attribuzioni
provinciali, attraverso la competenza decisoria rimessa ai Ministri,
riservandosi alla provincia un mero compito di proposta, laddove
nella regione Trentino-Alto Adige la programmazione nazionale dei
trasporti e gli stessi interventi di spettanza dello Stato in materia
di linee di trasporto incidenti nell'ambito provinciale, sono
affidati a meccanismi di intesa con la provincia (cfr. art. 6 del
d.P.R. n. 527/1987; art. 20 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; art. 2
della legge 15 giugno 1984, n. 245; e cfr. in proposito le sentenze
di questa Corte nn. 524/1988 e 38/1992).
Lo stesso riferimento al piano generale dei trasporti appare
improprio, dato che questo ha solo lo scopo di "assicurare un
indirizzo unitario alla politica dei trasporti" e di coordinare ed
armonizzare l'esercizio delle competenze e l'attuazione degli
interventi amministrativi dello Stato, delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano (art. 1 della legge 15 giugno 1984,
n. 245); mentre il riferimento ai piani regionali dei trasporti solo
se "esistenti ed aggiornati" fa pensare ad una possibilita' di
superamento del contenuto di tali piani col pretesto di un loro
mancato "aggiornamento", che oltretutto non e' chiaro in base a quali
criteri e parametri sia ritenuto necessario.
Ma l'art. 1 della legge impugnata va anche oltre. Il secondo comma
prevede che "qualora le regioni non formulino le proposte di cui al
primo comma entro centoventi giorni" dalla data di entrata in vigore
della stessa legge "i comuni 'beneficiari' possono essere individuati
dal Ministro per i problemi delle aree urbane, di concerto con il
Ministro dei trasporti, sentita la conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano".
Ora, poiche' le proposte di individuazione in questione attengono
a scelte discrezionali di localizzazione di opere e di allocazione di
risorse, la loro mancata formulazione non equivale affatto ad una
inerzia nell'attuazione di un obbligo: puo' semplicemente essere il
frutto consapevole di una valutazione negativa della provincia circa
la sussistenza delle condizioni che rendono opportuni gli interventi
e dunque il loro finanziamento.
Pertanto e' in radice escluso che siffatto adempimento possa
essere oggetto di poteri sostitutivi degli organi statali.
In ogni caso tali interventi sostitutivi si svolgerebbero senza
nessun raccordo procedimentale con la provincia interessata (mentre
il parere della conferenza non adempie ad alcuna utile funzione,
trattandosi di localizzazione di opere riguardanti singoli territori
regionali e provinciali), e quindi sono in contrasto con il principio
di leale cooperazione.
L'art. 3 della legge prevede che gli enti locali interessati
(citta' metropolitane e comuni individuati), predispongano i piani di
intervento e definiscano, ove necessario, accordi di programma con le
amministrazioni ed i soggetti interessati, ai sensi dell'art. 27
della legge n. 142/1990.
L'art. 4 stabilisce a sua volta che "in carenza di tempestive
iniziative dei soggetti competenti di cui all'art. 3, il Ministro per
i problemi delle aree urbane esercita il potere di iniziativa di cui
all'art. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142, per promuovere la
definizione di interventi, anche ricadenti nell'ambito di programmi
gia' in corso di esecuzione, per la realizzazione, l'ammodernamento e
l'ampliamento di sistemi di trasporto rapido di massa a guida
vincolata in sede propria anche ad automazione integrale, ivi
compresi i connessi sistemi attrezzati di interscambio nonche'
l'acquisizione del realtivo materiale rotabile, con esclusione delle
spese relative ad opere gia' realizzate".
La fattispecie prevista, francamente incredibile, e' quella del
Ministro che si sostitusice agli enti interessati addirittura nel ..
prevedere il programma di intervento e la richiesta di finanziamento
statale, nonche' perfino nell'integrare programmi gia' in corso di
esecuzione|
Che cosa ci sia in cio' di vincolato, o di rispondente a interessi
unitari infrazionabili, tali da giustificare un intervento
sostitutivo dello Stato, davvero non e' dato di vedere. In realta' si
vuole semplicemente, attraverso questa anomala ipotesi di potere
sostitutivo, trasferire sbrigativamente a livello statale la
definizione di iniziative e di procedimenti di esclusiva pertinenza
provinciale e locale.
In ogni caso, il "potere di iniziativa" in ordine agli accordi di
programma, che dovrebbe essere esercitato dal Ministro, e' in
contrasto con la Costituzione e lo statuto speciale, nonche' con il
pur richiamato art. 27 della legge n. 142/1990 (onde fra l'altro si
prospetta la violazione dell'art. 1, terzo comma, della stessa legge,
ai cui sensi tale legge non puo' essere derogata se non "mediante
espressa modificazione delle sue disposizioni", e conseguentemente la
violazione dell'art. 128 della Costituzione). Infatti detto art. 27
riserva la competenza a promuovere gli accordi di programma al
Presidente della regione, a quello della provincia e al sindaco, "in
relazione alla competenza primaria o prevalente"; mentre gli organi
statali sono del tutto esclusi, salvo l'ipotesi del settimo comma
(non richiamato dall'art. 3, primo comma, della legge in oggetto),
che attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri (e non ad un
Ministro) la competenza a promuovere i soli accordi di programma
relativi a interventi che comportino "il concorso di due o piu'
regioni finitime".
A nessun titolo dunque puo' ammettersi l'intervento del Minsitro
per le aree urbane, previsto dalla legge in esame.
Trattandosi, nel sistema della legge, di interventi sostitutivi in
presenza di una presunta inerzia di enti locali, la sostituzione,
casomai, avrebbe dovuto essere prevista in capo alla provincia
autonoma, e non gia' dello Stato.
L'intervento sostitutivo e' poi configurato al di fuori di
qualsiasi raccordo procedimentale (diffida o altro) con la provincia
e gli enti locali, e quindi in palese violazione del principio di
leale cooperazione.
L'art. 5 della legge prevede che i programmi di interventi e gli
accordi di programma siano trasmessi, previo parere di una
commissione di vigilanza costituita dai Ministri dei trasporti e
delle aree urbane, allo stesso Ministro per i problemi delle aree ur-
bane, il quale, di concerto col Ministro dei trasporti, li sottopone
al Cipe "per l'approvazione nonche' per l'individuazione delle
eventuali fonti di finanziamento a carico dello Stato e per la
determinazione delle quote delle disponibilita' di cui all'art. 9 da
destinare annualmente ai singoli interventi" (primo comma).
Tale previsione di approvazione ad opera di organi statali dei
programmi di interventi e degli accordi di programma (che, ai sensi
dell'art. 27 della legge n. 142/1990, costituiscono strumenti di
coordinamento di competenze proprie delle diverse amministrazioni
stipulanti, sottratti come tali a qualsiasi approvazione da parte di
altri organi) comporta di per se lesione delle attribuzioni
provinciali, a prescindere dal successivo meccanismo di finanziamento
a carico dello Stato, della cui illegittimita' si dira' piu' avanti.
Il secondo comma dell'art. 5 aggiunge poi un'altra previsione
lesiva dell'autonomia, la' dove dispone che i soggetti interessati
trasmettano al Ministro dei trasporti addirittura "la progettazione
esecutiva, distinta per lotti funzionali, delle opere e degli
interventi ammessi a finanziamento ai sensi del primo comma", e cio'
"ai fini degli adempimenti approvativi di cui all'art. 2 della legge
29 dicembre 1969, n. 1042, e all'art. 3 del d.P.R. 11 luglio 1980, n.
753".
Ora, l'art. 2 della legge n. 1042/1969 prevedeva bensi'
l'approvazione da parte del Ministro dei trasporti dei progetti di
massima ed esecutivi di costruzione di ferrovie metropolitane, ma in
un contesto normativo - non a caso anteriore al trasferimento delle
funzioni alle regioni ordinarie - nel quale questo tipo di interventi
faceva capo sia dal punto di vista amministrativo che dal punto di
vista finanziario allo Stato.
Rinverdire oggi, dopo l'avvenuta regionalizzazione piena della
materia, dopo che, fra l'altro, sono state specificamente trasferite
alle regioni ordinarie fin dal 1972 le funzioni concernenti
"l'approvazione dei programmi e dei progetti di massima ed esecutivi
delle metropolitane" (art. 3, lett. b), del d.P.R. 14 gennaio 1972,
n. 5), e dopo che, per quanto riguarda la provincia ricorrente, ha
avuto luogo analogo integrale trasferimento di funzioni a suo favore
(cfr. d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, nonche', in quanto occorra,
gli artt. 9 e 10 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526): rinverdire,
dicevamo, la gi'a soppressa approvazione ministeriale dei progetti di
ferrovie metropolitane, di cui all'art. 2 della legge n. 1042/1969,
significa violar clamorosamente le attribuzioni della provincia
autonoma.
Del tutto improprio e' poi il riferimento all'art. 3 del d.P.R. 11
luglio 1980, n. 753, che contiene "nuove norme in materia di polizia,
sicurezza e regolarita' dell'esercizio delle ferrovie e di altri
servizi di trasporto".
Detto art. 3, infatti, si limita a prevedere che l'esecuzione
delle opere per la realizzazione di una ferrovia in concessione non
possa iniziarsi senza apposita autorizzazione "rilasciata dai
competenti uffici delle m.c.t.c. o dagli organi delle regioni o degli
enti locali territoriali, secondo le rispettive attribuzioni"; e che
detta autorizzazione e' in ogni caso subordinata alla preventiva
approvazione dei progetti relativi a dette opere "da parte dei
competenti uffici della m.c.t.c., per i servizi di competenza
statale, o degli organi regionali, previo nulla osta ai fini della
sicurezza da parte degli stessi uffici della m.c.t.c. per i servizi
rientranti nelle attribuzioni delle regioni o degli enti locali
territoriali" (primo e secondo comma).
Dunque nessuna approvazione ministeriale di progetti e' prevista
da tali norme, e nessun intervento della commissione
interministeriale istituita dall'art. 12, secondo comma, della legge
14 giugno 1949, n. 410 (i cui compiti sono stati estesi dell'art. 10
della legge 2 agosto 1952, n. 1221 e dall'art. 2, secondo comma,
della legge 29 dicembre 1969, n. 1042 - tutte disposizioni anteriori
al trasferimento delle funzioni delle regioni ordinarie - e la cui
composizione e' stata modificata dallo stesso art. 2, terzo comma,
della legge n. 1042/1969 e ora viene nuovamente integrata dalla
disposizione in esame, immettendovi - fra l'altro - una
rappresentanza del Ministro per i problemi delle aree urbane, la cui
competenza in materia di progettazione ferroviaria e di sicurezza dei
trasporti ferroviari e' veramente tutta da dimostrare|).
L'art. 3 del d.P.R. n. 753/1980 fa riferimento, per i servizi
rientranti nelle attribuzioni delle regioni o degli enti locali
territoriali, ad una approvazione da parte degli organi regionali,
con semplice nulla osta ai fini della sicurezza da parte dell'ufficio
della motorizzazione, le cui competenze, peraltro, sono state in
Trentino ulteriormente ridotte, escludendosene anche quelle in
materia di sicurezza dei trasporti ferrotramviari, filotramviari, e
ferroviari, trasferite alla provincia (cfr. artt. 1, primo, secondo
comma, secondo comma, e 4, secondo comma, del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 527: e cfr. in proposito la sentenza n. 37/1989 di questa
Corte, nonche' la modifica apportata all'art. 2 del d.P.R. n.
527/1987 dell'art. 1 del d.lgs. 25 gennaio 1991, n. 33).
Pertanto l'art. 5 della legge in esame risulta, sotto tutti i
profili indicati, lesivo delle attribuzioni provinciali.
Gli artt. 7 e 9 della legge disciplinano l'erogazione dei
finanziamenti statali per le opere in questione. Precisamente si
tratta di contributi, in misura non superiore al diceci per cento
dell'investimento, per la durata massima di trenta anni, in relazione
ad operazioni di mutuo con la Cassa depositi e prestiti o con
istituti di credito nazionali o esteri, al cui fine sono autorizzati
limiti di impegno trentennali di 175 miliardi per il 1993 e di
ulteriori 50 miliardi per il 1994 (art. 9).
L'erogazione dei finanziamenti e' disposta dal Ministro dei
trasporti di concerto con il Ministro per i problemi delle aree ur-
bane, ed e' subordinata alle approvazioni di cui all'art. 5, secondo
comma, nonche' alla dimostrata disponibilit'a delle altre fonti di
finanziamento (art. 7).
Emerge qui, anzitutto, una logica per la quale il finanziamento
statale (peraltro limitato ad una quota, nemmeno molto rilevante,
degli investimenti) giustificherebbe l'intero assorbimento delle pro-
cedure di programmazione di interventi e di approvazione dei progetti
in capo agli organi statali (secondo le previsioni gi'a esaminate
degli artt. 1, 3, 4 e 5).
Il che da un lato e' del tutto illogico e incongruo, dato anche il
carattere parziale della partecipazione finanziaria dello Stato;
dall'altro lato e' palesemente in contrasto con i criteri
costituzionali di riparto delle competenze, sia perche', trattandosi
di interventi rientranti nell'ambito delle competenze provinciali, lo
Stato non pu'o erogare finanziamenti diretti agli enti locali o ad
altri soggetti, ne', in ogni caso, sostituirsi alla provincia
nell'esercizio di competenze amministrative o normative.
Sotto il profilo finanziario, poi, come si e' accennato, la
previsione di contributi discrezionalmente concessi da organi dello
Stato, sulla base di programmi e progetti da essi approvati, per
opere sicuramente rientranti nella sfera di competenza provinciale,
viola l'autonoma finanziaria oltre che amministrativa della provincia
(cfr. ad es. sentenze nn. 307/1983, 517/1987 e 921/1988). Come questa
Corte ha chiarito ad esempio nella sentenza n. 517/1987 (punto 6 del
considerato in diritto), con le norme di riparto della competenza e
di trasferimento delle funzioni "sono riconosciuti alla competenza
regionale, ovviamente in relazione alle opere rientranti nella
propria sfera di attribuzioni, gli interventi finanziari diretti ad
agevolare l'accesso al credito, la disciplina dei rapporti con gli
istituti di credito, la determinazione dei criteri
dell'ammissibilita' al credito agevolato e il controllo sulla
destinazione dello stesso".
L'art. 10 della legge prevede un ulteriore tipo di intervento
finanziario dello Stato. Esso autorizza "gli enti indicati all'art. 8
della legge 15 dicembre 1990, n. 385" - cioe' l'ente Ferrovie dello
Stato e i soggetti gestori delle ferrovie in regime di concessione o
in gestione commissariale governativa - nonche' "gli altri enti
interessati" ad accendere mutui decennali, garantiti dallo Stato, per
la realizzazione delle finalita' indicate in detto art. 8 (cioe' "per
l'ammodernamento e la realizzazione di collegamenti ferroviari fra
gli aeroporti intercontinentali e internazionali e la rete
ferroviaria esistente, per la realizzazione di reti su guida
vincolata strettamente integrate con le linee ferroviarie esistenti
all'interno dei sistemi urbani, nonche' per interventi volti alla
realizzazione di innovazione tecnologiche tendenti a incentivare la
riduzione di personale"), e inoltre "per la realizzazione di sistemi
ferroviari passanti, di collegamenti ferroviari con aree
aeroportuali, espositive ed universitarie, di sistemi di trasporto
rapido di massa e di programmi urbani integrati". Come si vede le
opere specificamente elencate da detto art. 10 si sovrappongono
largamente, ma vanno al di la' di quelle gia' indicate dall'art. 8
della legge n. 385/1990, e in particolare si riferiscono piu'
chiaramente a opere strettamente riguardanti il trasporto urbano.
A tali fini l'art. 10 in esame prevede che gli enti interessati
presentino domanda, sulla base dei relativi progetti, entro sessanta
giorni dall'entrata in vigore della legge (primo comma); che il
Cipet, su proposta del Ministro dei trasporti di concerto con quello
per i programmi delle aree urbane, approvi il piano di riparto delle
risorse e conceda, per i singoli interventi, contributi in misura
pari agli oneri per capitale e interessi derivanti all'ammortemento
dei mutui (secondo comma: si tratta dunque, in realta', di un
finanziamento diretto del costo delle opere); che le modalita' per la
concessione e l'erogazione dei contributi siano stabilite dal
Ministro del tesoro, su proposta del Ministro dei trasporti di
concerto, come al solito, col Ministro per i problemi delle aree ur-
bane terzo comma).
Il quarto comma autorizza, per l'erogazione dei contributi, limiti
di impegno decennali di 195 miliardi per il 1993 e di ulteriori 155
miliardi per il 1994.
Anche tali disposizioni sono lesive dell'autonommia provinciale,
in quanto prevedono interventi finanziari diretti dello Stato, senza
alcun coinvolgimento della provincia, per opere e interventi che
almeno in parte rientrano certamente nell'ambito delle competenze
provinciali (almeno per quanto riguarda i "sistemi di trasporto
rapido di massa" e i "programmi urbani integrati").