Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 3960 del 30 marzo 1992,
rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento in data 31 marzo 1992, n. 57451 di
rep., contro il presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 2, 3,
4, 6, 8 (primo, terzo e quarto comma) e 12 della legge 25 febbraio
1992, n. 215, concernente "azioni positive per l'imprenditoria
femminile", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 56 del 7 marzo
1992.
La legge n. 215/1992 si presenta come un ennesimo episodio di
legislazione statale di ausilio finanziario alle imprese operanti in
ambiti di competenza regionale e provinciale, che fa seguito ad altre
leggi gia' per questo motivo impugnate dalla provincia ricorrente: si
vedano da ultimo i ricorsi iscritti al n. 51/1991 (legge n. 317/1991
sulle piccole imprese) e al n. 28/1992 (legge n. 68/1992
sull'autotrasporto di cose per conto di terzi).
Legislazione chiaramente impregnata di forti motivazioni
"elettorali". Legislazione che mette in luce una volta di piu' il
paradosso di uno Stato centrale che da un lato lamenta il deficit
crescente del prorpio bilancio, e individua nella spesa decentrata
attraverso regioni ed enti locali una fonte di espansione del
disavanzo pubblico, e dall'altro lato, anziche' responsabilizzare le
autonomie territoriali attraverso la estensione dei poteri impositivi
degli enti autonomi, continua ad erogare risorse dal proprio
bilancio, direttamente a favore dei beneficiari (e cosi' delle
imprese), sovrapponendosi agli interventi che le regioni e le prov-
ince autonome effettuano nei rispettivi ambiti di competenza, e cosi'
violando i criteri costituzionali di riparto delle attribuzioni.
La legge n. 215/1992, pur caratterizzata dalla particolare
finalita' della promozione delle "pari opportunita'" per uomini e
donne nell'attivita' economica e imprenditoriale (art. 1, primo
comma), di fatto prevede una serie di benefici finanziari a imprese,
enti operanti nei settori economici di competenza provinciale e di
benefici concessi per attivita' - come quelle di formazione
professionale - a loro volta di stretta competenza provinciale, in
ogni caso senza alcun riferimento a circostanze o a programmi
straordinari: benefici direttamente concessi ed erogati da organi
centrali senza alcun coinvolgimento delle regioni e delle province
autonome.
Le finalita' della legge - nell'ambito del generico scopo di
promozione dell'imprenditoria femminile - sono estremamente
generiche: favorire "la creazione e lo sviluppo dell'imprenditoria
femminilie, anche in forma cooperativa", promuovere "la formazione
imprenditoriale" e "qualificare la professionalita' delle donne
imprenditrici", agevolare "l'accesso al credito per le imprese",
favorire "la qualificazione imprenditoriale e la gestione delle
imprese familiari da parte delle donne", promuovere la presenza delle
imprese "nei comparti piu' innovativi dei diversi settori produttivi"
(art. 1, secondo comma, lettere da a) ad e)).
Nulla vi e' dunque nella legge - al di la', si ripete, del
generico riferimento alla presenza femminile nell'imprenditoria - che
qualifichi specifici interessi unitari al cui soddisfacimento gli
interventi siano finalizzati. Si tratta di generici ausili allo
svolgimento e allo sviluppo dell'attivita' imprenditoriale, estesi
all'intero territorio e accessibili per tutti i soggetti che svolgono
tali attivita'.
L'art. 2 della legge precisa le categorie di destinatari dei
benefici. Da un lato si tratta delle cooperative e delle societa' di
persone o di capitali con certe caratteristiche della composizione
societaria e della composizione degli organi di amministrazione,
nonche' delle imprese individuali gestite da donne, che operino "nei
settori dell'industria, dell'artigianato, dell'agricoltura, del
commercio, del turismo e dei servizi" (primo comma, lett. a)).
Dall'altro lato si tratta delle imprese, consorzi, associazioni,
enti, societa' di promozione, centri di formazione e ordini
professionali che "promuovono corsi di formazione imprenditoriale o
servizi di consulenza e di assistenza tecnica e manageriale" (primo
comma, lett. b)).
Da una parte dunque sono espressamente contemplate fra i
beneficiari le imprese operanti in settori ricadenti nell'ambito
delle competenze primarie della provincia: artigianato (art. 8, n. 9,
dello stat. spec.) agricoltura (art. 8, n. 21), turismo e industria
alberghiera (art. 8, n. 20), e servizi, quanto meno con riferimento
ai servizi di comunicazione e di trasporto (art. 8, n. 18, dello
stat. spec.); nonche' imprese operanti in settori rientranti a vario
titolo nelle competenze concorrenti della stessa provincia: commercio
(art. 9, n. 3, dello stat. spec.), esercizi pubblici, a loro volta
ricomprensibili nel comparto dei "servizi" (art. 9, n. 7), indusria
(art. 9, n. 8).
Dall'altra parte (art. 2, primo comma, lett. b)) si finanziano
attivita' di formazione professionale delle donne imprenditrici,
ossia ancora una volta attivita' rientranti pienamente nella sfera di
competenza primaria della provincia (art. 8, n. 29), dello stat.
spec.).
Gli artt. 4 e 8 precisano le tipologie dei benefici previsti.
In particolare l'art. 4 prevede, per le imprese individuali o
societarie (art. 2, primo comma, lett. a)), contributi in capitale
fino al 50% delle spese "per impianti ed attrezzature sostenute per
l'avvio o per l'acquisto di attivita' commerciali e turistiche o di
attivita' nel settore dell'industria, dell'artigianato, del commercio
e dei servizi" (come si vede, ad evitare ogni dubbio, si elencano
espressamente comparti di attivita' che sono, come si e' detto, di
piena competenza provinciale), e "per i progetti aziendali connessi
all'introduzione di qualificazione e di innovazione di prodotto,
tecnologica ed organizzativa" (primo comma, lett. a)); nonche'
contributi (in capitale) fino al 30% delle spese sostenute "per
l'acquisizione di servizi destinati all'aumento della produttivita',
all'innovazione organizzativa, al trasferimento delle tecnologie,
alla ricerca di nuovi mercati per il collocamento dei prodotti,
all'acquisizione di nuove tecniche di produzione, di gestione e di
commercializzazione, nonche' per lo sviluppo di sistemi di qualita'"
(primo comma, lett. b)).
Come e' facile vedere, non vi e' praticamente tipo di investimento
delle imprese che non sia suscettibile di essere finanziato. La
misura del contributo puo' essere elevata fino al 60% e
rispettivamente al 40% per i soggetti costituiti e operanti nei
territori colpiti da fenomeni di declino industriale (secondo comma).
Sempre ai medesimi soggetti imprenditori, ai sensi dell'art. 8,
primo e secondo comma, possono essere concessi degli istituti di
credito finanziamenti agevolati per gli stessi fini, di importo fino
a 300 milioni e di durata fino a cinque anni, con abbattimento del
tasso di interesse al 50% (o al 40% nei territori colpiti da declino
industriale) del tasso di riferimento in vigore per il settore di
appartenenza dell'impresa.
Per quanto riguarda i soggetti di cui all'art. 2, primo comma,
lett. b) (imprese o enti che promuovono corsi di formazione o servizi
di consulenza e assistenza), l'art. 4, terzo comma, prevede
contributi fino al 50% delle spese sostenute per le attivita' in
questione.
Gli artt. 3, 6 e 8, terzo e quarto comma, disciplinano le
modalita' di erogazione e di finanziamento delle agevolazioni.
Precisamente l'art. 3 istituisce il "Fondo nazionale per lo
sviluppo dell'imprenditoria femminile", con apposito capitolo nello
stato di previsione della spesa del Ministero dell'industria, e con
una dotazione di 10 miliardi annui per il triennio 1992-94. A valere
su tale fondo (che di "fondo" propriamente detto non ha nulla,
trattandosi semplicemente di un capitolo di spesa nel bilancio dello
Stato) sono concessi sia i contributi in capitale ai soggetti di cui
all'art. 2, primo comma, lett. a) (per impianti e attrezzature per
l'avvio o l'acquisto di attivita' per progetti aziendali, per
l'acquisizione di servizi o per lo sviluppo di sistemi di qualita':
art. 4, primo comma); sia per i contributi ai soggetti che promuovono
corsi di formazione o servizi di consulenza e di assistenza (art. 4,
terzo comma).
Il medesimo "fondo" finanzia anche le agevolazioni al credito
previste all'art. 8. Infatti il terzo comma dell'art. 8 autorizza il
Mediocredito centrale a effettuare le operazioni finanziarie
necessarie per porre gli istituti e le aziende di credito "in grado
di praticare i tassi di interesse agevolati previsti dal primo e
secondo comma"; e il successivo quarto comma prevede che per tali
interventi sia "conferito annualmente al Mediocredito centrale il
dieci per cento delle disponibilita' del fondo di cui all'art. 3".
Infine l'art. 6 demanda ad un decreto del Ministro dell'industria
di concerto con quello del tesoro la statuizione dei criteri e delle
modalita' per la presentazione delle domande e per la concessione
delle agevolazioni previste dall'art. 4 (primo comma); e stabilisce
che "le agevolazioni sono concesse con decreto del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di concerto con i
Ministri competenti per i settori cui appartengono i soggetti
beneficiari" (secondo comma).
Dunque non solo le agevolazioni in questione sono direttamente
erogate dagli organi centrali dello Stato, con spesa a carico del
bilancio dello Stato, non solo ogni criterio e ogni modalita' del
procedimento e' rimessa a determinazioni degli stessi organi centrali
(senza alcuna predisposizione di criteri legali e quindi con la
massima discrezionalita'); ma la stessa concessione dei singoli
contributi alle impese o agli altri soggetti avviene con atto del
Ministro, di concerto, si noti, volta a volta con gli altri Ministri
interessati (del turismo, dell'agricoltura, dei trasporti, ecc.) e
senza invece il minimo coinvolgimento nemmeno formale delle regioni e
delle province autonome, vuoi singolarmente, vuoi nell'ambito di
organismi di consultazione come la conferenza per i rapporti fra lo
Stato, le regioni e le province autonome.
La logica della legge e' infatti quella del pieno "dominio" e
della libera gestione statale degli interventi (che pure, come si e'
detto, appartengono all'ambito delle competenze provinciali), con
l'unica parteciapzione dei Ministeri di settore, anche e proprio per
i settori in cui la competenza provinciale e' piena e primaria
(logica pienamente confermata dall'art. 10 della stessa legge, che
nell'istituire presso il Ministero dell'industria un "comitato per
l'imprenditoria femminile" prevede che ne facciano parte unicamente
rappresentanti dei Ministeri - fra cui quello dell'agricoltura -
degli istituti di credito, e delle organizzazioni della cooperazione,
della piccola industria, del commercio, dell'artigianato,
dell'agricoltura, del turismo e dei servizi: anche la partecipazione
delle categorie e' realizzata dunque unicamente a livello degli
organi centrali).
La previsione di interventi diretti, di amministrazione e di
finanziamento, degli organi centrali dello Stato in settori di
competenza regionale e provinciale viola, fuori di ogni dubbio, la
competenza della provincia autonoma (cfr. in proposito, ad esempio,
le sentenze di questa Corte nn. 307/1983, 517/1987, 921/1988 e
116/1991).
Cosi' la Corte ha affermato chiaramente, ad esempio nella sentenza
n. 116/1991, che non si giustifica costituzionalmente un intervento
statale che "pone a proprio obiettivo fondamentale una finalita' ..
che non appare limitata nel tempo" (e tale e' sicuramente la
finalita' di promozione dell'imprenditoria femminile), sostanziantesi
in finanziamenti e contributi che "si vengono tutti a inquadrare
nell'ordinaria azione di sostegno pubblico a favore di attivita'
economiche socialmente rilevanti, senza alcun collegamento con
fattori di carattere straordinario riconducibili al quadro di una
particolare emergenza".
Nella presente fattispecie nessuna ragione di presunto interesse
nazionale, nessuna esigenza straordinaria vi e', che possa
giustificare in ipotesi una deroga all'ordine costituzionale delle
competenze.
Si puo' ammettere che il legislatore statale eserciti i suoi
poteri di statuizione di principi e di indirizzo per indicare
l'obiettivo del sostegno dell'imprenditoria femminile; si puo' forse,
al limite concepire che lo Stato configuri a tal fine dei meccanismi
di programmazione delle risorse cui si colleghino trasferimenti a
destinazione vincolata a favore di regioni e di province autonome. Ma
non si puo' certo ammettere che in nome di un qualsiasi generico
obiettico come quello in questione lo Stato si riappropri puramente e
semplicemente di funzioni di sostegno, finanziamento, agevolazione
creditizia relativamente a settori di competenza regionale e
provinciale, senza realizzare nemmeno alcun raccordo programmatorio,
procedimentale e finanziario con le regioni e le province autonome,
ne' riconoscere ad esse alcun ruolo, nemmeno istruttorio o
consultivo.
La legge in questione e' dunque palesemente illegittima nella
parte in cui prevede interventi - interamente disciplinati e gestiti
dagli organi centrali - a favore di imprese operanti in settori
interamente di competenza provinciale (come agricoltura, artigianato,
turismo, trasporti, commercio, esercizi pubblici, ecc.), nonche' la'
dove prevede interventi per il finanziamento di attivita' di
formazione professionale, a loro volta di competenza provinciale.
Ma anche per quanto riguarda le imprese industriali la legge viola
l'autonomia della provincia, in quanto il meccanismo di finanziamento
e di concessione dei benefici contrasta con l'art. 15 dello statuto
speciale e con l'art. 5 delle relative norme di attuazione recate dal
d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, ai cui sensi sono assegnate alle
province, sentite le province stesse quanto al loro ammontare, quote
degli stanziamenti annuali iscritti nel bilancio dello Stato per
l'attuazione di leggi statali che prevedono interventi finanziari per
l'incremento della produzione industriale, e le somme cosi' assegnate
sono utilizzate d'intesa fra lo Stato e le province autonome.
Nella specie, viceversa, lo Stato eroga direttamente i
finanziamenti; ne' vi e' traccia di assegnazioni di fondi alle prov-
ince o di intese fra queste e lo Stato per l'utilizzo delle somme.
Ne' varrebbe invocare la riserva di cui alla prima parte dell'art.
15 dello statuto speciale, che fa salvo il caso che "le norme
generali sulla programmazione economica dispongano un diverso sistema
di finanziamento". Infatti qui non siamo in presenza di norme
generali sulla programmazione ma di un intervento di tipo ordinario e
settoriale; ne' si ha un "diverso sistema di finanziamento", bensi'
puramente e semplicemente un intervento finanziario diretto dello
Stato nei confronti delle imprese, senza alcun collegamento ne'
coordinamento con la provincia, e realizzato al di fuori di qualunque
sistema di programmazione (da notare infatti, fra l'altro, l'assenza
di interenti degli organi della programmazione come il Cipe o il
Cipi).
In sostanza la legge espropria del tutto la competenza provinciale
in materia di incremento della produzione industriale, in ordine alle
imprese contemplate come beneficiarie degli interventi, e taglia
fuori la provincia dalla gestione di ordinari interventi agevolativi
dell'attivita' imprenditoriale.
Anche per questa parte e sotto questi profili, dunque, le
disposizioni impugnate sono lesive dell'autonomia della provincia.
L'art. 12 della legge identifica le uniche, residue iniziative che
le regioni e le province autonome potrebbero realizzare "per le
finalita' coerenti" con la legge medesima.
Si tratta dell'attuazione, "in accordo con le associazioni di
categoria", di "programmi che prevedono la diffusione di informazioni
mirate, nonche' la realizzazione di servizi di consulenza e di
assistenza tecnica, di progettazione organizzativa, di supporto alle
attivita' agevolate" dalla legge stessa (primo comma).
Per la realizzazione di tali programmi, le regioni e le province
autonome "possono stipulare apposite cenvenzioni con enti pubblici e
privati che abbiano caratteristiche di affidabilita' e consolidata
esperienza in materia e che siano presenti sull'intero territorio
nazionale" (secondo comma).
Infine il terzo comma stabilisce che "per la realizzazione dei
programmi di intervento di cui al primo comma, le regioni possono
ottenere contributi dal fondo di cui all'art. 3 in misura non
superiore al 30 per cento della spesa prevista".
Ora, se quella del primo comma fosse da intendersi come norma
meramente facoltizzante (ad attuare interventi che, peraltro,
rientrano nella piena competenza delle regioni e delle province
autonome), non vi sarebbe forse motivo di dolersi da parte della
ricorrente, salvo che per la previsione, palesemente lesiva
dell'autonomia anche organizzativa della medesima, che vincola, nel
caso di convenzioni con enti pubblici e privati, a scegliere soggetti
che non solo abbiano "caratteristiche di affidabilita' e consolidata
esperienza in materia", ma che inoltre "siano presenti sull'intero
territorio regionale". Non si vede infatti a che titolo lo Stato
possa vincolare, nella scelta dei soggetti da convenzionare, a
rivolgersi unicamente a soggetti "nazionali".
Ma ove la disposizione del primo comma dell'art. 12 dovesse
intendersi nel senso che imponga alle regioni e alle province
autonome un vero obbligo di attuare i programmi ivi previsti - che
comportano ovviamente spese - sarebbe allora palesemente violata
anche l'autonomia finanziaria e di spesa della provincia, e sarebbe
violato il principio costituzionale di cui all'art. 81, quarto comma,
della Costituzione (ribadito dall'art. 27 della legge 4 agosto 1978,
n. 468), secondo cui le leggi statali che impongono nuovi oneri
finanziari alle regioni e alle province autonome debbono altresi'
provvedere i mezzi per affrontare tali oneri.
Infatti il terzo comma dell'art. 12 in esame, da un lato, non
garantisce alle regioni e alle province autonome di ottenete i
contributi statali previsti, e tanto meno di ottenerli in una misura
minima precisata; dall'altro lato, comunque, il finanziamento statale
di tali programmi sarebbe insufficiente a soddisfare l'obbligo di
copertura, in quanto e' espressamente previsto che esso non possa
superare il 30% della spesa sostenuta dalla regione o dalla provincia
autonoma.
Anche le disposizioni dell'art. 12 sono dunque illegittime.