ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge
12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale e
sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), in
relazione al decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654, promosso con
ordinanza emessa il 30 maggio 1991 dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia sui ricorsi riuniti proposti da Grillo Renato
contro il Consiglio superiore della magistratura ed altro, iscritta
al n. 659 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno
1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 febbraio 1992 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 novembre 1989 e depositato il 6
dicembre 1989 presso la cancelleria del Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, il dottor Renato Grillo, magistrato di
tribunale con funzioni di giudice presso il Tribunale di Palermo,
impugnava la delibera del Consiglio superiore della magistratura
(C.S.M.) in data 19 luglio 1989 con la quale gli veniva negata la
nomina a magistrato di appello, chiedendone l'annullamento per vari
motivi. Con altro ricorso, notificato il 23 maggio 1990 e depositato
il 1 giugno 1990 presso la cancelleria della stessa Autorita'
giudiziaria, il Grillo impugnava, per gli stessi motivi dedotti in
precedenza, il d.P.R. in data 16 ottobre 1989 (registrato alla Corte
dei conti il 26 febbraio 1990), adottato in conformita' alla predetta
delibera del C.S.M.
In particolare il Grillo si doleva della circostanza secondo la
quale sarebbe stato disatteso il parere del Consiglio giudiziario di
Palermo da parte del C.S.M.; della utilizzazione, da parte del
predetto organo, di elementi di giudizio (negativi) non riconducibili
ad alcuna delle categorie previste dalla normativa in vigore; della
violazione del principio del ne bis in idem e delle disposizioni in
tema di procedimenti disciplinari. Infine, lamentava una cattiva
interpretazione dei fatti assunti a base del censurato provvedimento,
in ispecie a proposito d'un incarico extra-giudiziario a suo tempo
conferitogli.
Costituitasi in giudizio nell'interesse del Consiglio superiore
della magistratura e del Ministro di grazia e giustizia, l'Avvocatura
dello Stato resisteva su entrambi i ricorsi che, successivamente,
venivano riuniti.
2. - Con ordinanza depositata in data 29 agosto 1991 il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia ha sollevato, in relazione
agli artt. 3, 24 e 125 della Costituzione e all'art. 23, primo comma,
dello Statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455) in rapporto al decreto legislativo 6 maggio
1948, n. 654, la questione di legittimita' dell'art. 4 della legge 12
aprile 1990, n. 74, nella parte in cui attribuisce al (solo)
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sottraendoli all'esame
degli altri Tribunali amministrativi regionali altrimenti competenti
secondo le norme generali ed in particolare in ossequio al cd. foro
speciale dei pubblici dipendenti stabilito dall'art. 3, cpv. ultima
parte, della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali
(6 dicembre 1971, n. 1034), la competenza a decidere sui ricorsi in
primo grado avverso i provvedimenti riguardanti i magistrati
ordinari.
2.1. - Premettono i giudici remittenti che l'originaria
formulazione dell'art. 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195,
istitutiva del C.S.M., prevedeva che avverso i provvedimenti da esso
adottati era dato "ricorso al Consiglio di Stato per motivi di
legittimita' e alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione avverso
quelli disciplinari". A seguito dell'emanazione della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei Tribunali amministrativi
regionali, la giurisprudenza ha ritenuto che - non avendo l'art. 17
della legge n. 195 del 1958 carattere di norma speciale - si dovesse
estendere ai provvedimenti in questione il regime del doppio grado di
giurisdizione introdotto, appunto, dalla legge n.1034 del 1971. Tale
orientamento non e' stato piu' rimesso in discussione e, percio', ne
consegue che l'art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74, novellando
il solo secondo comma dell'art. 17 della legge istitutiva del C.S.M.,
ha sostanzialmente modificato il precedente assetto delle
impugnative, sostituendo alla competenza giurisdizionale in primo
grado, ripartibile per ragioni di territorio fra tutti i Tribunali
amministrativi regionali, una competenza funzionale del solo
Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
In base alla legge n.1034 del 1971 la competenza territoriale dei
Tribunali amministrativi regionali e' espressamente derogabile dalle
parti, anche quando riguardi il foro speciale dei pubblici
dipendenti. Ma con la cennata modifica legislativa, che ha accentrato
la competenza di primo grado sui ricorsi avverso i provvedimenti del
C.S.M. relativi ai magistrati ordinari presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, si sarebbe pure venuta a mutare
la natura di questo tipo di competenza che, nella specie, si
configurerebbe come una competenza funzionale (o territoriale
inderogabile).
Secondo i giudici remittenti, non potrebbe darsi, infatti, una
discrezionalita' dell'amministrazione nella scelta di esperire o meno
il regolamento di competenza, accettando, in contrasto con il
precetto costituzionale di imparzialita' della Pubblica
amministrazione, una volta il diverso foro adito dal magistrato e una
volta contestandolo con l'esperimento del regolamento di competenza -
ex art. 31 della legge n. 1034 del 1971. Il carattere funzionale di
tale competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio
risulterebbe altresi' dal fatto che, in deroga a ogni altro criterio
stabilito dalla legge citata n. 1034, essa si radicherebbe
esclusivamente in funzione dell'oggetto dell'impugnativa
(provvedimenti riguardanti magistrati ordinari adottati su
deliberazione del C.S.M.).
In tali sensi deporrebbero anche i lavori preparatori.
Di conseguenza, tale diverso e nuovo tipo di competenza sarebbe
inderogabile e, percio', rilevabile d'ufficio ai sensi dell'art. 38
del codice di procedura civile.
2.2. - I giudici del Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia chiedono la censura della norma contenuta nell'art. 4 della
legge 12 aprile 1990, n. 74, innanzitutto con riferimento all'art. 3
della Costituzione. A loro avviso, con la soppressione del foro della
sede di servizio nei confronti dei soli magistrati ordinari verrebbe
a determinarsi, a danno dei medesimi rispetto alle altre categorie di
magistrati e alla generalita' dei pubblici dipendenti (con rapporto
d'impiego pubblicistico), una evidente disparita' di trattamento.
Mentre per tutti gli altri pubblici dipendenti continua ad applicarsi
la regola del foro della sede di servizio, per i soli magistrati tale
regola verrebbe meno, si' che ne deriverebbe un danno per costoro
consistente nell'impossibilita' di giovarsi del Tribunale
amministrativo regionale della rispettiva sede di servizio, che e'
disposizione a tutela del lavoratore - pubblico dipendente in ordine
ai ricorsi contro i provvedimenti che li riguardano.
Tale disparita' non sarebbe sorretta da un adeguato fondamento
giustificativo.
La motivazione emergente dai lavori preparatori, che fanno
riferimento all'uniformita' di indirizzo giurisprudenziale in ordine
agli atti del C.S.M., non costituirebbe ragione appropriata e
sufficiente atteso che orientamenti giurisprudenziali diversi sono il
naturale portato della pluralita' degli organi giudiziari tra loro
equiordinati (i Tribunali amministrativi regionali), mentre
l'esigenza di reductio ad unitatem sarebbe tipica della funzione del
giudice di appello che e' riservata al Consiglio di Stato.
La carenza di specifiche esigenze giustificative si risolverebbe
in una violazione del precetto costituzionale di uguaglianza. Del
resto, la stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 117 del 1990
avrebbe accolto censura analoga (in materia di foro erariale per le
controversie di lavoro dei dipendenti dell'Ente Ferrovie dello
Stato).
2.3. - Ad avviso dei remittenti l'articolo impugnato sarebbe
incostituzionale anche sotto un secondo profilo, quello della tutela
costituzionale del diritto di azione.
Lo spostamento della competenza operato dall'art. 4 menzionato
inciderebbe, per vero, sul diritto di quegli interessati che sono in
servizio fuori del distretto di Roma, per il costo piu' elevato e le
maggiori difficolta' connesse alla necessita' di adire il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
2.4. - Censurabile, ancora, la norma con riguardo all'art. 125,
secondo comma, della Costituzione, ai sensi del quale tutti i
Tribunali amministrativi regionali periferici dovrebbero conoscere le
controversie relative a provvedimenti degli enti e degli organi
centrali a livello nazionale. L'art. 4 della legge n. 74 del 1990
attuerebbe, dunque, una deroga ingiustificata di tale disposizione
costituzionale.
2.5. - Infine, i remittenti prospettano, come ulteriore motivo di
doglianza, il contrasto fra l'art. 4 citato e l'art. 23, primo comma,
dello Statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455) in rapporto al decreto legislativo 6 maggio
1948, n. 654, istitutivo del Consiglio di Giustizia Amministrativa
per la Regione siciliana.
In attuazione dell'art. 23 dello Statuto speciale della regione
siciliana e' stato infatti costituito il Consiglio di Giustizia
Amministrativa (C.G.A.) per quella regione, organo che - pur
costituendo un'articolazione del Consiglio di Stato - ha una speciale
composizione con riguardo alla componente laica designata dal governo
regionale. La legge n. 1034 del 1971 e la sentenza della Corte
costituzionale n. 61 del 1975, ponendo il C.G.A. nel ruolo di giudice
di solo appello avverso le sentenze del T.A.R. della Sicilia,
rivelerebbero la presente censura, poiche' il C.G.A., a seguito
dell'introduzione della competenza funzionale al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, si vedrebbe in parte sottratta la
propria competenza.
3. - E' intervenuta, in rappresentanza della Presidenza del
Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato che ha
concluso per l'infondatezza della questione sollevata.
Ha osservato l'interventore che non sussiste la violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in quanto la Corte costituzionale ha
piu' volte ritenuto legittimo, per il legislatore ordinario, limitare
il diritto di azione, anche in assenza di una esplicita riserva di
legge, purche' il diritto costituzionalmente protetto non ne venga
snaturato o irragionevolmente ristretto e tali limitazioni siano
dettate da interessi superiori. Nel caso di specie, siffatti
interessi sarebbero individuabili nella esigenza di assicurare una
uniformita' di giurisprudenza "nella piena liberta' da
condizionamenti piu' o meno pesanti, pressanti o subdoli delle
situazioni locali".
Non sussisterebbe neppure la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, poiche' il principio di uguaglianza non impedisce al
legislatore di statuire una diversa disciplina per regolare
situazioni diverse, per categorie di destinatari (sentenza del 6
marzo 1990, n. 117). Nella specie, ricorrerebbe l'esigenza di
conseguire una unitarieta' di criteri di valutazione in un settore
particolarmente delicato quale quello dell'amministrazione della
giustizia (fondamento di ragionevolezza) e la necessita' di
salvaguardare i principi costituzionali in materia di indipendenza
della magistratura.
Andrebbero altresi' respinte le ulteriori doglianze prospettate
con riferimento all'art. 125, secondo comma, della Costituzione e
all'ordinamento della giustizia amministrativa siciliana. L'art. 125,
invero, si limita soltanto a indicare la necessita' di istituire
organi di giustizia amministrativa di primo grado nella regione, ma
non impedisce di fissare in settori specifici altri criteri
distributivi della competenza. E l'art. 23 dello Statuto della
Regione siciliana individua soltanto la necessita' di creare un
giudice di appello, con sede in Sicilia, ma non mira certo ad
attribuirgli anche la competenza a conoscere le controversie di
secondo grado che non siano state celebrate in primo grado davanti al
Tribunale amministrativo regionale di quella regione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia solleva
dubbi sulla legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge 12
aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale e sul
funzionamento del consiglio superiore della magistratura), nella
parte in cui, sostituendo il secondo comma dell'art. 17 della legge
24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
del consiglio superiore della magistratura) attribuisce al (solo)
Tribunale amministrativo regionale del Lazio la competenza a decidere
sui ricorsi in primo grado avverso i provvedimenti riguardanti i
magistrati ordinari, dubbi in relazione agli artt. 3, 24 e 125 della
Costituzione ed all'art. 23, primo comma, dello Statuto della Regione
Siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455) in
rapporto al decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654.
L'originaria formulazione dell'art. 17 della legge n. 195 del
1958, istitutiva del C.S.M., prevedeva che avverso i provvedimenti
dell'organo di governo della magistratura fosse dato ricorrere avanti
al Consiglio di Stato per motivi di legittimita' (e alle sezioni
unite della Corte di cassazione avverso quelli disciplinari). In
seguito all'emanazione della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, la
giurisprudenza ha ritenuto che - non avendo l'art. 17 della legge n.
195 del 1958 carattere di norma speciale - si dovesse estendere ai
provvedimenti in questione il regime del doppio grado di
giurisdizione introdotto, appunto, dalla legge istitutiva della
competenza in primo grado dei Tribunali amministrativi regionali.
Tale orientamento non e' stato piu' rimesso in discussione, si' che
ne consegue che l'art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74,
novellando il solo secondo comma dell'art. 17 della legge istitutiva
del C.S.M., ha sostanzialmente modificato il precedente assetto delle
impugnative, sostituendo alla competenza giurisdizionale in primo
grado, ripartibile per ragioni di territorio fra tutti i Tribunali
amministrativi regionali, la competenza del solo Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
1.1. - La prima censura sollevata dal tribunale remittente
riguarda la legittimita' costituzionale del regime derogatorio
previsto per le impugnative delle delibere del C.S.M. (riservata al
solo Tribunale amministrativo regionale del Lazio) imperniato su
regole disciplinatrici della competenza stabilite con esclusivo
riferimento ai magistrati ordinari, rispetto al criterio del foro
speciale del pubblico impiego, valevole per tutti gli altri pubblici
dipendenti, attributivo della competenza a conoscere delle
impugnative degli atti riguardanti il rapporto di servizio avanti al
Tribunale amministrativo regionale del luogo ov'e' la sede di lavoro.
Si osserva dai remittenti che mancherebbe una qualsivoglia
ragionevolezza per tale regime di deroga di una disposizione
pacificamente posta a tutela del lavoratore - pubblico dipendente.
Tale disparita' di trattamento, insomma, non sarebbe sorretta da
un adeguato fondamento giustificativo.
La seconda censura riguarda, invece, la disposizione sotto la
lente della tutela costituzionale del diritto di azione.
Lo spostamento della competenza operato dall'art. 4 menzionato
inciderebbe, infatti, sul diritto di quegli interessati che sono in
servizio fuori del distretto di Roma, per il costo piu' elevato e le
maggiori difficolta' connesse alla necessita' di adire il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
1.2. - Le prime due censure, che, per affinita' di situazioni e
per comodita' di esposizione, possono essere congiuntamente
esaminate, sono infondate.
Questa Corte ha gia' avuto modo di soffermarsi sulla particolare
posizione che il Consiglio superiore della magistratura occupa
nell'ordinamento costituzionale della Repubblica e sullo "status"
rivestito dai magistrati ordinari, particolare e differenziato,
rispetto alla categoria degli altri pubblici dipendenti.
In ordine alla posizione del C.S.M. ha asserito, con la sentenza
n. 44 del 1968, che nella specie si ha riguardo ad un "organo che,
pure espletando funzioni solamente di indole amministrativa, non e'
parte della pubblica amministrazione (in quanto rimane estraneo al
complesso organizzativo che fa capo direttamente, o al Governo dello
Stato o a quello delle Regioni, ed all'altro cui da' vita
l'amministrazione indiretta, collegato al primo attraverso
l'esercizio di forme varie di controllo ad esso attribuite)". E lungi
dal ridimensionarne la posizione - come pur si e' sostenuto - ha
rivalutato la natura delle sue funzioni, conseguentemente affermando
che "comunque si voglia qualificarlo in sede dogmatica, si tratta di
un organo di sicuro rilievo costituzionale" (sentenza n. 148 del
1983). Ma ha respinto l'idea dell'autocrinia o autodichia, rilevando
l'insussistenza d'un principio generale applicabile "a tutti gli
organi cui la Costituzione conferisce una posizione di indipendenza"
e autonomia, idoneo di per se' a sottrarre gli atti di tali organi
che incidano su situazioni soggettive di terzi alle comuni
giurisdizioni. Con cio' implicitamente accogliendo gli orientamenti
del Consiglio di Stato che sin dall'inizio (sentenza n. 248 del 1962)
aveva ritenuto censurabili nel loro contenuto i decreti impugnati,
anziche' limitare l'oggetto del sindacato - secondo la tesi riduttiva
avanzata dall'Avvocatura dello Stato - soltanto ai vizi propri dei
decreti, presidenziali o ministeriali, emanati in conformita' alle
deliberazioni consiliari.
L'impugnabilita', anche per un organo di garanzia qual'e', secondo
la communis opinio, il Consiglio superiore della magistratura, deriva
dalla "grande regola" accolta dall'art. 24 della Costituzione, che
da' tutela generalizzata ai diritti soggettivi e agli interessi
legittimi.
Sullo status di magistrato ordinario questa Corte ne ha piu' volte
sottolineato l'assoluta peculiarita' rispetto alla posizione per
effetto delle "garanzie costituzionali di indipendenza" quali
risultano dalla riserva di legge (art. 108 della Costituzione),
dall'assunzione mediante concorso (art. 106) e dalla inamovibilita'
(art. 107). Garanzie che competono in via esclusiva al magistrato
(sentenza n. 44 del 1968), anche per quanto attiene al procedimento
disciplinare che si svolge "nelle forme e nei modi .. tipici del
processo" (sentenza n. 168 del 1983), poiche' "a coloro che fanno
parte dell'ordine giudiziario non si applicano le disposizioni rela-
tive all'ordinamento gerarchico statale" (sentenza n. 12 del 1971),
di modo che non sussiste possibilita' di assumere i principi che
valgono per la generalita' dei pubblici dipendenti (meno che mai
specifici istituti) come termine di raffronto per giudicare della
normativa sullo status dei magistrati ordinari.
Lamenta il giudice a quo che la disposizione introdotta dall'art.
4 della citata legge n. 74 risulti particolarmente gravosa per i
magistrati ordinari i quali non risiedano nella circoscrizione del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio e che in tal modo venga
ingiustamente compresso il diritto d'azione.
Tuttavia, se il rigore con cui e' tutelato detto diritto non
esclude che il sistema di tutela giurisdizionale ben possa adeguarsi
alla particolarita' del rapporto, quando siano da salvaguardare
interessi razionalmente ritenuti degni di tutela (fermo restando che
al legislatore ordinario e' inibito di imporre oneri tali che
compromettano la tutela stessa: ordinanza n. 73 del 1988 e sentenze
n. 63 del 1977, nn. 249 e 55 del 1974, n. 94 del 1973, n. 125 del
1969, n. 85 del 1968), a maggior ragione deve riconoscersi al
legislatore ampia discrezionalita' nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, nel rispetto del principio
di uguaglianza e, segnatamente, del canone di ragionevolezza.
Ora, nel caso della disposizione in esame, la particolare posizione
assicurata al Consiglio superiore della magistratura
nell'organizzazione dei pubblici poteri e la peculiarita' dello sta-
tus dei magistrati ordinari, in gran parte orientato dalla stessa
Costituzione, danno pieno fondamento giustificativo a una
regolamentazione, come quella introdotta dall'art. 4 della legge n.
74 del 1990, che si discosta dalla regola, valevole per i pubblici
dipendenti, del foro della sede di servizio.
La norma oggetto di censura risponde, inoltre, a un'esigenza
largamente avvertita circa l'uniformita' della giurisprudenza fin
dalle pronunce di primo grado, e non palesa dunque profili
d'illegittimita'.
2. - La norma, a giudizio del Tribunale amministrativo regionale
remittente, sarebbe ancora censurabile con riguardo all'art. 125,
secondo comma, della Costituzione. Sulla base di tale disposizione,
infatti, tutti i Tribunali amministrativi regionali periferici
dovrebbero poter conoscere le controversie relative ai provvedimenti
degli enti e degli organi centrali. L'art. 4 della legge n. 74 del
1990 attuerebbe, di conseguenza, una deroga ingiustificata di tale
disposizione costituzionale.
I remittenti infine prospettano, come ulteriore motivo di
contrasto con l'assetto costituzionale dello Stato, il conflitto fra
l'art. 4 citato e l'art. 23, primo comma, dello Statuto della Regione
siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455) in
rapporto al decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654 istitutivo del
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana.
Invero, il C.G.A., organo che - pur costituendo un'articolazione del
Consiglio di Stato - ha una speciale composizione con riguardo alla
componente laica designata dal governo regionale, a seguito
dell'introduzione della competenza funzionale al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio si vedrebbe parzialmente sottratta
la propria competenza.
2.1. - Anche queste due ultime censure possono essere
congiuntamente esaminate, e sono del pari infondate.
La norma impugnata non contrasta, infatti, ne' con l'art. 125,
secondo comma, della Costituzione ne' con l'art. 23 dello Statuto
della Regione siciliana.
Non contrasta con la prima disposizione perche' l'attribuzione
della competenza al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
anziche' ai diversi Tribunali amministrativi regionali dislocati su
tutto il territorio nazionale, non altera il sistema di giustizia
amministrativa. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio e'
parte, infatti, del sistema processuale amministrativo che consta di
numerosi gangli periferici e di uno centrale, che con quelli e'
collegato - in base alle regole proprie della giurisdizione
amministrativa - ben oltre il caso oggetto dell'impugnativa in esame.
Non contrasta infine con la seconda disposizione, perche' essa
stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali centrali debbano
avere in Sicilia le sezioni per gli affari concernenti la regione:
norma in esecuzione della quale e' stato a suo tempo istituito il
Consiglio di Giustizia Amministrativa. In una previsione che non
implica affatto - anzi esclude - la competenza a conoscere ogni tipo
di controversie, specie con riguardo a questioni che non hanno alcun
rapporto con la materia regionale.