Ricorso per la Regione Toscana, in persona del Presidente della
giunta regionale, rappresentata e difesa per mandato a margine del
presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio
elettivamente domiciliata in Roma, via G. Carducci n. 4, contro il
presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale e l'annullamento del
d.P.R. 14 febbraio 1992 "Atto di indirizzo e coordinamento alle
regioni recante i piani di cessione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica".
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 40 del 18 febbraio 1992 e' stato
pubblicato il d.P.R. 14 febbraio 1992 indicato in epigrafe.
Il decreto, dopo aver fatto riferimento agli artt. 93 del d.P.R.
n. 616/1977, 2, secondo comma, lett. d) della legge n. 400/1988 e 28
della legge n. 412/1991); considerato che "l'alienazione di
fabbricati costituiti da alloggi di edilizia residenziale pubblica
deve essere diretta esclusivamente al conseguimento di finalita'
proprie dell'edilizia abitativa pubblica"; ritenuta "l'esigenza di
realizzare, pur nell'ambito delle diverse situazioni locali,
uniformita' di indirizzo per quanto attiene alla cessione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica e alla mobilita' degli
inquilini non interessati alla cessione"; e che "pertanto, occorre
indicare taluni criteri di massima ai quali dovranno attenersi le
regioni nell'approvare i piani di cessione e nell'adottare le
contestuali misure per la mobilita' di coloro che non desiderano
l'alienazione"; ritenuto "che allo scopo di incentivare l'attivita'
di cessione, i rapporti di tesoreria tra gli enti gestori e lo Stato
potranno essere rivisti con successivo provvedimento legislativo";
tutto cio' visto, ritenuto e considerato, il decreto formula una
serie minuziosa e dettagliata di prescrizioni indirizzate alle
regioni, cui spetta approvare, ai sensi dell'art. 28 della legge n.
412/1991, "i piani di cessione degli alloggi predisposti dagli enti
gestori nel rispetto dei principi di cui al medesimo articolo",
nonche di "adottare contestualmente le misure per la mobilita' degli
inquilini che non desiderano acquistare gli alloggi posti in vendita"
(cosi', nelle premesse del d.P.R. impugnato, viene sintetizzato il
contenuto dell'art. 28 della legge n. 412/1991).
Tali prescrizioni si traducono nell'imposizione alle regioni degli
obblighi (anche semanticamente espressi con formule che non lasciano
margini di dubbio o di scelta: "le regioni dovranno impartire
direttive", art. 1, primo comma; "le regioni dovranno curare", art. 2
primo comma; "le regioni dovranno altresi' prevedere", art. 2, quarto
comma, art. 3; "le regioni devono approvare", art. 5, primo comma;
"le regioni devono provvedere", art. 5, terzo comma; "le regioni
devono vigilare", art. 6, primo comma) previsti da ciascuna singola
disposizione di cui si compone il decreto.
Gli oggetti e i contenuti di tali prescrizioni sono i piu'
specifici e vari. Vanno dall'indicazione della percentuale dei
richiedenti l'acquisto dell'alloggio che debbono essere locatari
perche' possano essere venduti fabbricati o porzioni di essi (art. 1,
primo comma, lett. a); all'esclusione di edifici ristrutturati o per
i quali esistano programmi di ristrutturazione (art. 1, primo comma,
lett. b) con una scelta riduttiva illegittima e immotivata; alle
modalita' di tutela degli inquilini ultrasessantacinquenni o
portatori di handicap (art. 2, terzo comma); alle condizioni per la
partecipazione degli enti gestori alle quote condominiali e alle
spese di manutenzione straordinaria (art. 2, quarto comma); alla
imposizione dei comportamenti che le regioni debbono tenere (nonche'
al relativo iter) qualora l'ente gestore abbia proposto la vendita
degli alloggi nei casi in cui gli acquirenti rappresentino meno del
50% degli alloggi costituenti il fabbricato (art. 3), nonche' alla
indicazione di cosa le regioni possono fare qualora l'ente gestore,
in presenza di richieste inferiori al 50% degli alloggi del
fabbricato non ravvisi "motivandone analiticamente le regioni",
l'opportunita' di procedere alle cessioni (art. 4); all'imposizione
del termine (novanta giorni) entro il quale le regioni debbono
approvare i piani di cessione degli enti gestori e adottare "tutte le
misure" (si noti: tutte le misure, entro novanta giorni) per
assicurare la mobilita' degli inquilini che non richiedono l'acquisto
dell'alloggio (art. 5, primo comma); alla determinazione del prezzo
di cessione degli alloggi (art. 5, secondo comma: prescrizione per
giunta superflua, dal momento che l'indicazione del prezzo era gia'
contenuta nel punto 8 dell'art. 28 della legge n. 412/1991, che e'
oltretutto richiamato dallo stesso art. 5, secondo comma, cosicche'
incostituzionalita' sostanziale dell'atto si somma, generando
ulteriore illegittimita' e incostituzionalita', alla incoerenza e
irragionevolezza delle singole disposizioni); alla minuziosa
indicazione delle modalita' e dei termini che le regioni debbono
imporre agli enti gestori perche' questi richiedano i valori
catastali aggiornati e li comunichino (art. 5, terzo comma), o
perche' gli inquilini esercitino il diritto a chiedere l'acquisto
dell'alloggio in uso o di altro alloggio in proprieta' (art. 5,
quarto comma); ancora, alle modalita' di impiego e versamento dei
fondi ricavati dalle alienazioni (art. 6).
2. - Tutto cio' concreta un quadro complessivo nel quale la
incoerenza o irraggionevolezza della tale o talaltra disposizione si
somma, alla violazione complessiva delle regole che disciplinano
l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento.
Come la Corte ha altre volte ricordato (cfr. sentenza n. 221/1975
e 16/1992), l'edilizia residenziale pubblica e' stata individuata
dalla stessa Corte come materia sulla quale si esercita una
"competenza primaria" della regione. Ai sensi dell'art. 93 del d.P.R.
n. 616/1977 (del resto citato dallo stesso decreto), sono trasferite
alle regioni le funzioni amministrative statali concernenti la
programmazione regionale, la localizzazione, le attivita' di
costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale e
abitativa pubblica, di edilizia convenzionata, di edilizia agevolata,
di edilizia sociale nonche' le funzioni connesse alle relative proce-
dure di finanziamento.
Sono inoltre trasferite le funzioni relative alla realizzazione di
alloggi, salvo che si tratti di alloggi da destinare a dipendenti
civili o militari dello Stato per esigenze di servizio.
Nel quadro del trasferimento di tutte le funzioni operato
dall'art. 93, la legge n. 412/1991 (disposizioni in materia di
finanza pubblica) ha previsto che "la regione approva i piani di
cessione degli alloggi predisposti dagli enti gestori nel rispetto
dei principi di cui al presente articolo, adottando contestualmente
le misure per la mobilita' degli inquilini che non desiderano
acquistare gli alloggi posti in vendita e tutelando gli inquilini
ultrasessantacinquenni o portatori di handicap" (art. 28, quinto
comma).
La norma contiene inoltre disposizioni in tema di individuazione
dei destinatari dell'alienazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica (terzo comma); dei legittimati a presentare
domanda di acquisto degli alloggi (quarto comma); sulla gestione dei
fondi ricavati dalle alienazioni degli alloggi (sesto comma); sulle
modalita' di svolgimento delle alienazioni (settimo comma); sul
prezzo delle cessioni (ottavo comma); sui soggetti cui spetta
l'amministrazione degli immobili interessati dalle alienazioni e
sulle modalita' con cui l'ente gestore presta la propria assistenza
alla formazione e al funzionamento dei condomini (modalita' riservate
alla legge regionale, nono comma); sulla riserva alla legge regionale
della individuazione dei criteri in base ai quali deve essere
formulata la proposta degli enti gestori di cessioni di alloggi di
proprieta' dello Stato (undicesimo comma); sull'esenzione dall'Invim
e l'inalienabilita' degli immobili vincolati ex legge n. 1089/1939
(dodicesimo e tredicesimo comma).
3. - Tutto cio' delinea un quadro normativo del quale, agli
specifici fini del presente giudizio di costituzionalita', va
rilevato:
a) che esso attribuisce competenze in via generale e primaria
alle regioni;
b) che in particolare, per quanto concerne l'approvazione dei
piani di cessione degli alloggi e l'adozione di misure per la
mobilita' degli inquilini, le specifiche competenze regionali
(ribadite dall'art. 28, quinto comma della legge n. 412/1991) trovano
precisi e sufficienti riferimenti nelle disposizioni "poste dallo
stesso art. 28, secondo la testuale indicazione dello stesso quinto
comma";
c) che in considerazione di cio' non appariva in alcun modo
necessaria la predisposizione di alcun atto statale di indirizzo e
coordinamento: e men che meno di un atto di estremo dettaglio, quale
quello che e' stato adottato con il d.P.R. 14 febbraio 1992;
d) che cio' e' tanto piu' vero se si considera che non esiste,
nel caso di specie, nessuna norma apposita, nella legislazione
statale, suscettibile di fondare l'esercizio in via amministrativa
del potere di indirizzo e coordinamento (il quale, pertanto, e' stato
posto in essere in violazione del principio di legalita' che solo ne
rende legittimo lo svolgimento); e che l'atto di indirizzo e
coordinamento in specie si compone di prescrizioni di estremo
dettaglio, non ricavabili dall'art. 28 della legge n. 412/1991 o
addirittura in contrasto con le disposizioni di quest'ultimo.
4. - Nella sentenza n. 30 del 1992, la Corte ha affermato che "con
la sentenza n. 15/1982, questa Corte, nell'inquadrare la funzione
statale di indirizzo e coordinamento nell'ambito delle norme
costituzionali relative al rapporto tra la potesta' legislativa e
amministrativa dello Stato e l'autonomia delle regioni (e delle prov-
ince autonome), ha enunciato il principio che l'esercizio in via
amministrativa, da parte dello Stato, della funzione d'indirizzo e
coordinamento 'e' giustificato solo se trova un legittimo e apposito
supporto nella legislazione statale'. Da questo principio derivano
due corollari: a) che ogni esercizio della potesta' di indirizzo e
coordinamento dev'essere appositamente previsto da norme di legge
statale, dirette a istituire la relativa funzione con riguardo a un
determinato ambito di attivita' attribuito alle competenze delle
regioni o delle province autonome; b) che, come e' stato precisato
dalla stessa sentenza n. 150 del 1982 e come e' stato confermato da
successive pronunzie di questa Corte (v. da ultimo sentenza n.
338/1989, 37, 49 e 359 del 1991), gli atti di indirizzo e
coordinamento possono validamente incidere sull'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni e alle province autonome
soltanto sulla base di disposizioni di legge volte a determinare "il
possibile contenuto sostanziale degli atti di questo tipo'".
Nel nostro caso, non ricorre la condizione sub a), dal momento che
non esiste alcuna apposita norma di legge statale, diretta a
istituire la funzione di indirizzo e coordinamento con riguardo allo
specifico ambito di attivita' attribuito alla competenza della
regione.
Una norma del genere non e' e non puo' essere l'art. 93 del d.P.R.
n. 616/1977, che non prevede ne' esplicitamente, ne' implicitamente,
alcun esercizio del potere di indirizzo e coordinamento, ma si limita
a individuare l'ambito (amplissimo e generale) del trasferimento
delle funzioni alle regioni, ricordando semplicemente l'esistenza di
un potere di programmazione in capo allo Stato (cfr. art. 11 del
d.P.R. n. 616/1977, che certo non coincide con la previsione della
formulazione di un atto di indirizzo e coordinamento, ne' tanto meno
con un atto dettagliato senza alcun carattere programmatorio.
Ne' una norma di tal genere puo' essere ravvisata nel pur citato
art. 2, secondo comma, lett. d) della legge n. 400/1988 (si tratta
evidentemente di un refuso, visto che il secondo comma dell'art. 2
non contiene alcuna lett. d), e il riferimento deve intendersi fatto,
pertanto, all'art. 2, terzo comma, lett. d).
Come la Corte ha ricordato nella gia' citata sentenza n. 30/1992
"la stessa norma legislativa invocata dalla disposizione impugnata -
vale a dire, l'art. 2, terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n.
400 - non puo' certo fungere da norma istitutiva di quello specifico
potere, poiche', come questa Corte ha gia' detto a proposito della
stessa disposizione di legge (v. sentenza n. 242/1989) o di altre
disposizioni similari (v. sentenze nn. 150/1982, 139 e 345 del 1990),
ivi compreso l'art. 4, primo comma, lett. f) (v. sentenza n.
85/1990), si tratta di norma legislativa che non e' diretta ad
attribuire al Governo una specifica competenza ad esercitare funzioni
di indirizzo e coordinamento verso le regioni o le province autonome,
ma che mira, piu' semplicemente, a individuare all'interno della
complessa istituzione governativa l'organo attributario, in via
diretta e immediata, della competenza a deliberare gli atti di
indirizzo e coordinamento".
Ne' - ancora - sarebbe legittimo individuare il fondamento
normativo del potere che lo Stato ha preteso di esercitare in via
amministrativa nella disposizione di carattere generale di cui
all'art. 3 della legge n. 382/1975, peraltro neppure citato o
richiamato nelle premesse dell'atto impugnato.
Come la Corte ha ricordato nella sentenza 359/1991 "con specifico
riferimento all'allora interessato art. 3 della legge 22 luglio 1975
n. 382 (il quale, come e' noto, dispone che 'la funzione di indirizzo
e coordinamento delle attivita' amministrative delle regioni a
statuto ordinario attiene ad esigenze di carattere unitario, anche in
riferimento agli obiettivi della programmazione economica nazionale e
agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali e comunitari (
..) e viene esercitata, fuori dei casi in cui si provveda con legge o
con atto avente forza di legge, mediante deliberazione del Consiglio
d'intesa con il Ministro o i Ministri competenti', la Corte ha
concluso che una siffatta disposizione normativa non costituiva
idonea base giustificativa degli impugnati atti di indirizzo e
coordinamento, dal momento che 'non riguarda(va), ne' delimita(va)
per alcun verso il possibile contenuto sostanziale degli atti di
questo tipo'".
5. - A tutto cio' non si potrebbe opporre che, nella fattispecie,
una norma che investe il Governo della legittimazione a porre un atto
di indirizzo e coordinamento c'e', ed e' lo stesso art. 28 della
legge n. 412/1991.
Da un lato, infatti, tale articolo non autorizza l'emanazione di
alcun atto ulteriore di indirizzo e coordinamento, e non puo'
costituire pertanto "la norma apposita" per l'esercizio del relativo
potere che la Corte costituzionale richiede dall'altro, e
soprattutto, il contenuto delle disposizioni del decreto impugnato
non trova, per larghissima parte, alcuna correlazione con quello dei
vari commi dell'art. 28: cosicche', non essendovi coincidenza tra le
une e le altre disposizioni, ed avendo quelle del d.P.R. 14 febbraio
1992 contenuto innovativo che non e' ricavabile ne' deducibile da
quelle dell'art. 28 della legge n. 412/1991, non sussiste la
possibilita' di ritenere che le prime trovino legittimo fondamento
nelle seconde, e sussiste invece la certezza della nessuna
coincidenza o apparentabilita' o semplice ricavabilita' del contenuto
delle prime rispetto alle seconde.
Cio' emerge con evidenza dalla comparazione delle une con le
altre.
Da nessuna parte, nell'art. 28 della legge n. 412/1991, e'
deducibile lo specifico, dettagliato e vincolante contenuto delle
prescrizioni di cui agli artt. 1, 2 (primo e secondo comma), 3, 4, 5
(primo, terzo e quarto comma), 6 e 7 del d.P.R. 14 febbraio 1992.
Anzi, in taluni casi viene sostituita alla prescrizione di legge
una norma restrittiva che del tutto illegittimamente altera quanto
disposto dalla legge: ad esempio, mentre l'art. 28 della legge ha per
oggetto l'alienazione di tutti gli alloggi come definiti dal primo
comma, salvo quelli vincolati a norma della legge n. 1089/1939
(tredicesimo comma), l'atto d'indirizzo vieta l'alienazione di
immobili posti nel centro storico, anche se non vincolati,
introducendo un divieto che la legge ha escluso a ragion veduta.
Quanto all'art. 2, terzo comma, esso si limita a ripetere
un'indicazione gia' contenuta nell'art. 28, quinto comma, della legge
n. 412/1991 e lo stesso dicasi per l'art. 5, secondo comma (che, come
gia' detto, e' una illogica reiterazione del per giunta citato art.
28, ottavo comma), con un degrado di fonti, sostituendo alla fonte di
legge una amministrativa, il che e' illegittimo e testimonia una
pericolosa confusione, che si spinge ad affermare nella motivazione
che allo scopo di incentivare l'attivita' di cessione, i rapporti di
tesoreria tra gli enti gestori e lo Stato potranno essere rivisti con
successivo provvedimento legislativo. Dalla formula si deduce che il
governo consente che le Camere possano anche approvare una legge ..
Si tratta di errori di motivazione che testimoniano in modo palese
l'irragionevolezza del decreto.
L'art. 6, primo comma, prima parte (che prevede che le regioni
vigilino affinche' i fondi ricavati dalle alienazioni e gestiti
direttamente dalle amministrazioni proprietarie "siano
prevalentemente destinati all'incremento del patrimonio abitativo
pubblico") e' anch'esso illegittimo, dal momento che l'art. 28, sesto
comma, della legge n. 412/1991 prevede semplicemente che la
destinazione dei fondi delle alienazioni avvenga "secondo le
direttive impartite dalle regioni" senza affatto accentuare la
prevalenza della particolare destinazione all'"incremento del
patrimonio abitativo pubblico", che e' solo uno degli scopi (tutti
posti su un piano di parita') indicati dalle lettere a), b), c) e d)
del sesto comma dell'art. 28.
Per di piu', nessun fondamento normativo puo' essere rinvenuto
alla prescrizione secondo la quale le peculiari finalita' di cui
all'art. 6, primo comma, debbono essere garantite sulla base di un
programma di reinvestimento in nuove costruzioni o in
ristrutturazioni da inserire nel piano di cessione". La previsione di
tale programma non e' contenuta nell'art. 28 della legge n. 412/1991,
ne' in nessuna altra norma. Se questa normativa avesse pretese di
coordinamento di aree finanziarie della Regione e di soggetti
diversi, e' illegittima per violazione della riserva di legge posta
dall'art. 119 della Costituzione.
Va considerato anche il fatto che le premesse all'atto impugnato
contengono un riferimento al fatto che "allo scopo di incentivare
l'attivita' di cessione, i rapporti di tesoreria tra gli enti gestori
e lo Stato potranno essere rivisti con successivo provvedimento
legislativo". Se tale specifico contenuto della motivazione dell'atto
impugnato fosse da collegare con l'indebita prevalenza attribuita, in
sede di destinazione dei proventi dell'alienazione degli alloggi,
all'incremento del patrimonio abitativo pubblico, la complessiva
illegittimita' del decreto (e in particolare dell'art. 6), ne
risulterebbe confermata.
6. - In altre parole, l'art. 28 della legge n. 412/1991 non puo'
costituire la norma dalla quale ricavare il fondamento dell'esercizio
della funzione di indirizzo e coordinamento che si vorrebbe svolta
con l'atto impugnato.
Esso non autorizzava in alcun modo il Governo a porre in essere un
atto di indirizzo e coordinamento, ne' comunque lo autorizzava a
porre in essere un atto avente i contenuti del d.P.R. 14 febbraio
1992; e cio' o perche' conteneva disposizioni cui non conseguivano
(se non esorbitando dai limiti e dalle regole fissati dall'art. 28, e
dunque violando il principio di legalita') gli specifici contenuti
del d.P.R. 14 febbraio 1992, oppure perche' conteneva disposizioni
cui conseguivano contenuti diversi da quelli dell'atto di indirizzo e
coordinamento.
Nell'un caso e nell'altro, sussiste pertanto la violazione del
principio di legalita' sostanziale e dei criteri cui la Corte ha
indicato deve essere assoggettata la funzione di indirizzo e
coordinamento.
7. - Tale violazione sussiste anche sotto ulteriori profili: sia
perche' la rilevata natura di estremo dettaglio delle prescrizioni
del d.P.R. 14 febbraio 1992 non e' comunque compatibile con un
esercizio della funzione che voglia essere rispettoso delle
competenze regionali costituzionalmente garantite (cfr. la sent.
410/1989); sia perche' la motivazione dell'atto (consistente nella
necessita' di indicare "criteri di massima" cui le regioni dovrebbero
attenersi nell'esercizio delle loro competenze) e' contraddetta in
modo tanto palese, quanto incongruo, illogico e irragionevole dal
carattere dettagliato delle prescrizioni autoqualificate come di
"massima"; sia ancora perche' gli scopi del "conseguimento di
finalita' proprie dell'edilizia abitativa pubblica" e di "realizzare
.. uniformita' di indirizzo per quanto attiene alla cessione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica" (pur essi richiamati nelle
premesse dell'atto impugnato) sono o meramente tautologici, o gia'
ampiamente assicurati dalle disposizioni dell'art. 28 della legge n.
412/1991, dalle quali - come segnalato - il d.P.R. 14 febbraio 1992
si discosta illegittimamente; sia infine perche' il residuo
riferimento contenuto nelle premesse all'atto impugnato sulla
eventualita' di revisione dei rapporti di tesoreria tra lo Stato e
gli enti gestori "con successivo provvedimento legislativo" (quando
non lo si dovesse considerare illegittimo per le ragioni in
precedenza evidenziate) e' comunque ultroneo e del tutto non
conferente con il contenuto del provvedimento impugnato: cosicche'
la censura di illegittimita' costituzionale del decreto per la
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione deve essere
ulteriormente ribadita e rafforzata.