Ricorso per la regione Toscana, in persona dle presidente della
giunta regionale, rappresentata e difesa per mandato a margine del
presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio
elettivamente domiciliata in Roma, via G. Garducci n. 4, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale e l'annullamento del decreto del
Ministro dei trasporti 20 dicembre 1991, in 448 "Regolamento di
attuazione della direttiva del Consiglio delle Comunita' europee del
21 giugno 1989 che modifica la direttiva del Consiglio n. 562 del 12
novembre 1974 riguardante l'accesso alla professione di trasportatore
di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed
internazionali".
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 38 del 15 febbraio 1992 e' stato
pubblicato il decreto ministeriale indicato in epigrafe.
Esso fa seguito alla direttiva del Consiglio delle Comunita'
europee 438 del 21 giugno 1989, che modifica la direttiva 74/561/CEE
riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di merci su
strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali, da
direttiva 74/562/CEE riguardante l'accesso alla professione di
trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti
nazionali ed internazionali e la direttiva 77/796/CEE per il
riconoscimento reciproco di diplomi, certificati ed altri titoli di
trasportatore di merci e di trasportatore di persone su strada e che
comporta misure destinate a favorire l'esercizio effettivo della
liberta' di stabilimento di detti trasportatori.
Le citate direttive - come risulta esplicitamente dal secondo
"considerando" della direttiva 89/438/CEE - fissano tre requisiti per
l'accesso alla professione di trasportatore: quelli di onorabilita',
capacita' finanziaria, capacita' professionale, l'ultimo dei quali
gia' oggetto di talune disposizioni delle direttive 74/561 CEE
(modificata dalla direttiva 85/578/CEE) e 74/562/CEE (modificata
dalla direttiva 85/579/CEE), mentre il secondo e il terzo venivano
lasciati alla regolamentazione dei singoli Stati membri.
La direttiva 89/438/CEE, sul presupposto che "per quanto riguarda
il requisito dell'onorabiita' risulta necessario, per risanare il
modo efficace il mercato, subordinare uniformemente l'accesso alla
professione di trasportatore e il suo esercizio all'assenza di
condanne penali gravi, anche nel settore commerciale, all'assenza di
dichiarazione di non idoneita' ad esercitare la professione, nonche'
all'osservanza della normativa applicabile all'attivita' di
trasportatore" (quarto considerando) e che "per quanto concerne il
requisito di capacita' finanziaria e' necessario fissare determinati
criteri che devono soddisfare i trasportatori, in particolare per
assicurare la parita' di trattamento delle imprese dei vari Stati
membri e che tali criteri si applicano ai trasportatori che chiedono
l'autorizzazione di accesso alla professione a decorrere dal 1
gennaio 1990" (quinto considerando), introduce anzitutto disposizioni
relative ai trasportatori di merci su strada, concernenti i requisiti
minimi di onorabilita' (art. 1.4, che modifica l'art. 3, par. 2,
della direttiva 74/561/CEE) e la nozione e i requisiti della
capacita' finanziaria (art. 1.5, che modifica l'art. 3, par. 3, della
precedente direttiva) e della capacita' professionale (art. 1.6, che
modifica l'art. 3, par. 4, della direttiva 74/561/CEE).
Analoghe disposizioni sono stabilite per i trasportatori di
viaggiatori su strada (artt. 2.3, 2.4, 2.5, che modificano talune
disposizioni della direttiva 74/562/CEE).
L'art. 5 della direttiva 89/438/CEE prevede che "gli Stati membri
adottano, previa consultazione della Commissione, le misure
necessarie all'attuazione delle disposizioni modificate dalla
presente direttiva. Tali disposizioni sono applicabili a decorrere
dal 1 gennaio 1990, fatti salvi l'art. 5 della direttiva 74/561/CEE
e l'art. 4 della direttiva 74/562/CEE).
2. - L'art. 14 della legge n. 428/1990 (legge comunitaria per il
1990) stabiliva che le disposizioni per l'attuazione della direttiva
74/562/CEE, modificata dalla direttiva 89/438/CEE, fossero attuate
con decreto del Ministro dei trasporti da adottarsi "entro trenta
giorni" dalla data di entrata in vigore della stessa legge n.
428/1990, ossia entro il 28 febbraio 1991.
Il decreto e' intervenuto, con il consueto ritardo, il 20 dicembre
dello stesso anno: e per giunta contiene disposizioni illegittime e
lesive delle competenze regionali costituzionalmente garantite in
materie trasferite alle regioni ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione.
3. - Va aggiunto che, in merito al provvedimento in questa sede
censurato, la regione Toscana aveva gia' espresso una propria
valutazione quando, venuta a conoscenza di una bozza dello stesso,
con nota n. IV.C/9586 del 30 ottobre 1991 indirizzata ai Ministeri
dei trasporti e delle regioni, aveva richiesto che nell'ambito delle
commissioni regionali previste dall'art. 10 venisse prevista una
adeguata presenza di rappresentanti della regione in relazione alle
competenze dirette in materia di trasporti attribuite alla regione
stessa dall'art. 117 della Costituzione e dai d.P.R. nn. 5/1972 e
616/1977.
Analoghe richieste erano state presentate anche dalle regioni
Marche e Abruzzo, mentre la regione Liguria rivendicava la piena
competenza regionale sulla certificazione del possesso dei requisiti
necessari per l'accesso alla professione.
Con nota n. 4251 del 5 febbraio 1992 il Ministero dei trasporti -
Direzione generale M.C.T.C., rispondeva alla regione Toscana
precisando che le commissioni regionali, di cui all'art. 10 citato,
erano state previste al solo scopo di procedere all'accertamento del
possesso del requisito di idoneita' professionale dei candidati,
richiesto al fine dell'accesso alla professione di trasportatore di
viaggiatori su strada, senza che cio' comportasse alcuna modifica
alle competenze regionali in materia di trasporti limitate, peraltro,
al solo ambito territoriale di ciascuna regione, dal momento che - si
diceva - le predette commissioni avrebbero provveduto al rilascio di
un titolo abilitante all'esercizio della professione su tutto il
territorio nazionale.
4. - Ne' il contenuto del decreto, ne' le motivazioni addotte dal
Ministero dei trasporti appaiono convincenti. Le attivita' oggetto
del provvedimento sono quelle delle imprese che esercitano la
professione di trasportatore di viaggiatori su strada, tra cui
rientrano l'attivita' di trasporto con autobus da noleggio e
l'attivita' di trasporto pubblico con autobus.
Si tratta per conseguenza di attivita' in relazione alle quali -
per quanto concerne i trasporti di interesse regionale, che non sono
esclusi dell'ambito di applicabilita' del provvedimento - sussiste la
competenza regionale, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione,
dell'art. 84 del d.P.R. n. 616/1977, delle leggi-quadro nn. 151/1981
e 21/1992.
Il fatto che la Comunita' europea sia intervenuta a regolare uno
specifico aspetto del servizio di trasporto, relativo ai requisiti
soggettivi dei titolari dell'attivita' di trasporto, non implica
automaticamente che debba escludersi una competenza regionale al
riguardo, o che essa sia stata cancellata e riassorbita nella
competenza statale di adeguamento alla normativa comunitaria.
Lo riconosce in modo esplicito l'art. 6 del d.P.R. n. 616/1977,
nonche' l'art. 9 della legge n. 86/1989, e lo ha riconosciuto piu'
volte la Corte.
In particolare, l'art. 9 della legge n. 86/1989 impone che la
legge comunitaria che da' attuazione a direttive in materia di
competenza regionale indichi quali disposizioni di principio non sono
derogabili dalla normativa regionale, antecedente o sopravvenuta
rispetto a quella statale di attuazione delle direttive.
Nella specie, se c'e' una disposizione di principio nell'art. 14
della legge n. 428/1990, essa puo' consistere solo nella prescrizione
contenuta nel secondo comma, in base al quale "le persone fisiche e
le imprese con sede nel territorio degli Stati membri delle Comunita'
europee per svolgere, sul territorio nazionale, le attivita', anche
di lavoro dipendente, di trasportatore di merci o di trasportatore di
viaggiatori su strada, mediante autobus o filoveicoli, nel settore
dei trasporti nazionali o internazionali, devono essere in possesso
di requisiti di idoneita' morale, comprovati mediante la
presentazione della documentazione rilasciata dalle autorita' ed
organismi designati da altri Stati membri delle Comunita' europee".
E' ben evidente che tale principio non comporta minimamente che il
contenuto del successivo provvedimento attuativo della direttiva
debba implicare, da parte dello Stato, l'esercizio di attivita'
valutative in contrasto con le competenze che l'ordinamento interno
riserva alle regioni. In particolare, la regola posta dall'art. 14
della legge comunitaria per il 1990 non esclude affatto che la
valutazione della sussistenza, in capo ai soggetti indicati dalla
norma, dei requisiti di onorabilita', capacita' professionale e
capacita' finanziaria da essa prescritti (e non della sostanziale
concreta individuazione dei requisiti stessi, che e' stata gia'
fornita dalle direttive CEE e tradotta nell'ordinamento interno dal
decreto del Ministro dei trasporti n. 448/1991), possa e debba essere
svolta dai soggetti - le regioni - che sono legittimati a fornire
tale valutazione nell'articolazione delle competenze in materia
stabilita dall'ordinamento interno.
5. - Come si e' accennato, la regolamentazione introdotta dalla
direttiva 89/438/CEE, nonche' dal decreto n. 448/1991, non contiene
limiti di carattere territoriale, e si riferisce a tutti i soggetti e
le imprese esercenti la professione e l'attivita' di trasportatore di
viaggiatori su strada, senza differenziazione tra trasporti pubblici
e privati, di interesse nazionale o locale, con le sole esclusioni di
cui all'art. 2 del decreto.
Quest'ultimo, pertanto, incide globalmente nella materia dei
trasporti ed anche di quelli di interesse regionale che, ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, appartengono alle regioni (e sui
quali la regione Toscana e' intervenuta, in particolare con la legge
Tos n. 14/1984). Talune prescrizioni del decreto - come meglio diremo
- concernono altresi' la materia della formazione professionale, che
deve ritenersi del pari riservata alla competenza regionale, come
altre volte la Corte ha riconosciuto (cfr. da ultimo sentenza n.
314/1990).
Ne risulta una regolamentazione complessiva che, non tenendo conto
dell'articolazione delle competenze regionali costituzionalmente
garantite, si traduce in singole prescrizioni lesive delle competenze
regionali costituzionalmente garantite nelle materie dei trasporti e
della istruzione professionale.
Tali prescrizioni, in particolare, sono:
l'art. 9 del decreto, che prevede che l'esame di idoneita'
professionale sia preceduto da una domanda inoltrata ad una
commissione costituita presso l'ufficio provinciale M.C.T.C. del
capoluogo della regione. Tra i documenti da allegare
obbligatoriamente alla domanda sta "l'attestato di frequenza ad uno
dei corsi di preparazione he saranno affidati ed organismi di
formazione professionale con ampia e documentata esperienza, previa
autorizzazione del Ministero dei trasporti - Direzione generale
M.C.T.C." (art. 9, terzo comma, lett. a));
l'art. 10 del decreto, che prevede che le commissioni d'esame
per l'accertamento dell'idoneita' professionale, siano istituite, su
base regionale, con decreto del Ministro dei trasporti, e composte da
un dirigente della direzione generale della M.C.T.C. (con funzioni di
presidente); da cinque funzionari almeno del settimo livello della
direzione generale dell'ufficio provinciale M.C.T.C. capoluogo di
regione; da un rappresentante per ogni associazione nazionale di
categoria o associazione locale aderente ad associazione nazionale
maggiormente rappresentativa a livello nazionale.
6. - Orbene, l'art. 9 contrasta con le competenze regionali in
materia di trasporti e di formazione professionale, nella misura in
cui subordina l'ammissione all'esame (e il superamento dello stesso)
alla presentazione di un attestato di frequenza ad un corso che -
afferma il decreto - sara' affidato "ad organismi di formazione
professionale" non meglio identificati, ma "comunque previamente
autorizzati" dal Ministero dei trasporti.
La necessita' inderogabile dell'autorizzazione del Ministero,
nonche' la previsione generale della possibiita' di affidare i corsi
ad organismi che saranno indicati solo dallo stesso Ministero,
comportano un'ingerenza abbligatoria ed illegittima dello stesso in
un ambito riservato.
Tale ingerenza non potrebbe essere giustificata in base a nessuna
delle argomentazioni con le quali talora la Corte ha ritenuto non
lesiva delle competenze regionali l'attribuzione di competenze allo
Stato in una materia (la formazione professionale) di cui e' stato
costantemente ribadita l'appartenenza alla regione: ne' in base al
fatto che allo Stato puo' essere riservata la valutazione di
idoneita' della preparazione fornita dai vari strumenti di formazione
professionale (perche' in tali casi si era comunque in presenza di
corsi regionali di formazione, che non sono invece previsti in questo
caso, e che anzi sono espressamente esclusi o - a tutto concedere -
affidati solo alla gentile concessione del Ministero, se e in quanto
questo decida di riconoscerne l'"ampia e documentata esperienza" e di
autorizzarli: nel che precisamente consiste la violazione dell'art.
117 della Costituzione, avendo il decreto omesso di considerare che
la competenza primaria della regione in materia di formazione
professionale implica necessariamente il riconoscimento della
validita' dei corsi istituiti dalla regione, a prescindere poi dai
profili di spettanza della competenza sugli esami e sulle valutazioni
finali dei candidati); ne' in base alla necessita' di assicurare
forma di coordinamento e di controllo centrale dirette a garantire
standards minimi quantitativi e qualitativi (dal momento che tali
standards son gia' previsti dallo stesso decreto n. 448/1991 e, prima
ancora, dalla direttiva CEE).
Quanto all'art. 10, appare chiaro che nella composizione della
commissione ivi prevista non e' assicurata la presenza di alcun
rappresentante di un ente - la regione - titolare di parte rilevante
dlele competenze in materia di trasporti sulle quali incide il
provvedimento impugnato. Viene con cio' illegittimamente
disconosciuta e sostanzialmente negata ogni attribuzione regionale; e
viene altresi' negato ogni rilievo ad uno strumento - l'intesa - cui
la Corte ha attribuito rilevanza non solo, in generale, come modulo
procedimentale tipico di composizione e prevenzione di possibili
conflitti tra enti pubblici, nonche' di cooperazione e leale
collaborazione tra Stato e regioni, ma anche, in particolare, nella
materia della formazione professionale (cfr. da ultimo sentenza n.
38/1991).
7. - La violazione delle competenze regionali determinata dalle
norme ora citate (nonche' la complessiva irragionevolezza delle
stesse, che va del pari censurata in relazione all'art. 3 della
Costituzione) risultano tanto piu' evidenti se misurate con il
contenuto dell'art. 17, primo e terzo comma, del decreto. Questo
stabilisce che "in ogni momento, qualora venga accertato da parte
dell'ente competente, anche a prescindere dalla verifica quinquennale
di cui al terzo comma, il venir meno anche di uno solo dei requisiti
di idoneita' morale e finanziaria di cui all'art. 3, l'ente stesso
procede alla revoca del titolo abilitativo all'autotrasporto" e che
"allo scadere di ciascun quinquennio dalla data del rilascio del
titolo abilitativo all'autotrasporto di viaggiatori, rilasciato dopo
l'entrata in vigore del presente regolamento, l'ente competente al
rilascio delle concessioni, autorizzazioni o licenze deve provvedere
d'ufficio ad una verifica dei requisiti in base ai quali l'impresa ha
acceduto alla professione di trasportatore".
La norma e' chiara nell'indicare una competenza non gia' dello
Stato o di altro ente pubblico dalla stessa nominativamente indicato,
ma in generale "dell'ente competente" per:
a) la valutazione del permanere o del venir meno dei requisiti
di idoneita' morale, professionale e finanziaria;
b) la conseguente eventuale revoca del titolo abilitativo
all'autotrasporto.
Come e' stato specificato dallo stesso direttore centrale del
Ministero dei trasporti (cfr. A. Dente, Accesso alla professione, gli
aspetti normativi, relazione tenuta al convegno nazionale promosso da
Assolombarda ed Enat, Milano, 28 febbraio 1992, "non esistendo in
Italia un albo e/o elenco nazionale dei trasportatori di viaggiatori
su strada, la verifica della sussistenza e perdita' dei requisiti di
idoneita' morale, finanziaria e professionale di tale categoria non
potra' che essere assicurata dai singoli enti competenti al rilascio
delle concessioni, autorizzazioni e licenze di trasporto" (p. 11-12
relazione).
Orbene, se cosi' e', e se dunque e' riconosciuta, dallo stesso
testo normativo, una competenza delle regioni (che sono precisamente
tra gli "enti competenti" al rilascio delle concessioni di trasporto,
ai sensi dell'art. 4 della legge n. 151/1981, com'e' riconosciuto
anche dall'art. 16, quinto comma, del decreto n. 448/1991), non si
capisce perche' il decreto abbia inteso escluderle - com'e' evidente
dal censurato testo degli artt. 9 e 10 dello stesso - da ogni
funzione in materia di valutazione dei requisiti per l'accesso alla
professione di autotrasportatori su strada.
Il meccanismo che il decreto ha introdotto e' privo di qualunque
ragionevolezza, specie per quanto concerne l'idoneita' professionale.
Per effetto degli artt. 6, 9 e 10 del decreto, il requisito della
idoneita' professionale e' accertato, all'atto del primo rilascio del
relativo attestato, da una commissione cui non partecipa alcun
rappresentante della regione, e in esito a procedimenti di formazione
professionale dai quali sono esclusi i corsi di formazione istituiti
dalla regione.
Al contrario, la valutazione successiva della permanenza dei
predetti requisiti e' accertata "dall'ente competente", e dunque
dalla regione, nel caso essa sia (com'e' in molti casi) l'"ente
competente".
Appare del tutto illogico ed irragionevole che quello che il
decreto ha riconosciuto spettare alla regione in sede di verifica
successiva, abbia invece negato in sede di primo riconoscimento
dell'idoneita' e che la valutazione successiva debba essere fatta
(non comportando comunque la ripetizione dell'esame di idoneita'
professionale, art. 17, quarto comma) con applicazione di criteri
esogeni rispetto a quelli che l'"ente competente", titolare del
potere di revoca, ha il diritto di introdurre, in ragione stessa
della piena titolarita' del potere che gli e' riconosciuto con la
revoca.
In altre parole, non c'e' logicita' ne' ragionevolezza ne'
nell'escludere un "ente competente", quale la regione indubbiamente,
e' da ogni potere, facolta', diritto o rappresentanza negli organi e
nelle fasi del procedimento di accertamento iniziale dell'idoneita'
professionale; ne' nel riconoscerne (tardivamente) la competenza al
momento della verifica successiva dei requisiti di idoneita',
riconoscendo altresi' un potere di revoca, che viene pero' vincolato
- quanto alla verifica sull'idoneita' professionale - a criteri posti
in una fase dalla quale il titolare del potere di revoca e' stato
totalmente ed indebitamente escluso.
Non c'e' bisogno di ricordare il principio fondamentale e
generalissimo in base al quale il potere di revoca dell'atto
amministrativo spetta alla medesima autorita' che ha il potere di
emanarlo.
Il riconoscimento del potere di revoca presuppone dunque quello
del potere di emanazione dell'atto: ma se cosi' e' (com'e'), risulta
gravemente illogico, contraddittorio, irrrazionale e lesivo delle
competenze della regione in materia, avere escluso la regione ("ente
competente") da ogni partecipazione alla fase di attestazione e
verifica di requisiti essenziali per l'emanazione dell'atto
abilitativo all'esercizio dell'attivita' di trasportatore di
viaggiatori su strada, ossia per l'emanazione di quello stesso atto
rispetto al quale e' riconosciuto anche alla regione, quale "ente
competente", un potere di revoca.
8. - L'illegittimita' costituzionale degli artt. 9 e 10 del
decreto n. 448/1991 comporta, anche ai sensi dell'art. 27 della legge
n. 87/1953, la conseguenziale illegittimita' quantomeno degli artt.
6, secondo comma, 11, 12, 15 e 16, quarto e quinto comma.