Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore Enrico
Boselli, giusta deliberazione della giunta regionale n. 606 del 4
marzo 1992, rappresentata e difesa dal prof. avv. Fabio Roversi-
Monaco e dal prof. avv. Sandro Amorosino, presso il cui studio in
Roma, via Nazionale 230, ha eletto domicilio, come da mandato
speciale a margine contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
in persona del Presidente del Consiglio in carica, per l'annullamento
per difetto di attribuzione del d.P.R. 14 febbraio 1992, concernente
"Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni recante i piani degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica".
F A T T O
In data 18 febbraio 1992, e' stato pubblicato, nella Gazzetta
Ufficiale, il decreto del Presidente della Repubblica 14 febbraio
1992 cncernente l'"Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni
recante i piani di cessione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica".
Tale d.P.R., emanato con il fine di realizzare uniformita' di
indirizzo per quanto attiene alla cessione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e di indicare i criteri cui "dovranno attenersi
le regioni per realizzare tale uniformita'", prevede all'art. 1,
primo comma l'obbligo per le regioni stesse, nell'approvare i piani
di vendita di tali alloggi predisposti dagli enti gestori, di
impartire direttive perche':
" a)vengano posti in vendita interi fabbricati o porzioni
funzionali di essi, in ciacuno dei quali coloro che intendono
chiedere l'acquisto dell'alloggio costituiscano almeno il 50% dei
locatari;
b) siano esclusi dalle alienazioni gli edifici ristrutturati
nei quartieri del centro storico o gli edifici per cui esistono
programmi di copa n. 2 c /2 d ristrutturazione".
L'art. 5, primo comma fissa, inoltre, un termine di 90 giorni
dalla ricezione dei piani di cessione degli enti gestori per
l'approvazione, da parte delle regioni, dei medesimi piani. Infine
l'art. 6 prevede, al primo comma, uno specifico limite nella
destinazione dei fondi ricavati dalle alienazioni attraverso
l'individuazione di un vincolo di prevalenza in tale destinazione e
al secondo comma stabilisce che le somme ottenute dalle alienazioni
debbano essere versate nelle contabilita' speciali presso la
tesoreria dello Stato.
Tali disposizioni si presentano gravemente invasive delle
competenze regionali in ordine alla gestione dell'edilizia
residenziale pubblica.
D I R I T T O
1. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in
relazione agli artt. 93 e 11 del d.P.R. 3.24 luglio 1977, n. 616 ed
in relazione all'art. 28 della legge n. 412/1991. Violazione del
principio di "leale cooperazione".
Le premesse del decreto si richiamano all'art. 93 del d.P.R. n.
6161/1977 e all'art. 28 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, in
conformita' ed attuazione dei quali parrebbe porsi il decreto stesso
nel dettare le disposizioni in questa sede contestate.
In realta' l'art. 93 sopra citato prevede soltanto che lo Stato
attui la programmazione nazionale nel settore dell'edilizia
residenziale pubblica ai sensi dell'art. 11, primo comma, dello
stesso d.P.R., secondo il quale lo Stato determina gli obiettivi
della programmazione economica nazionale con il concorso delle
regioni.
A ben vedere, dunque, si tratta di una norma generale che non
prevede l'esercizio di uno specifico potere d'indirizzo e
coordinamento da parte del Governo.
Per quanto riguarda la seconda norma richiamata dal decreto, e
cioe' l'art. 28 della legge n. 412/1991, esso detta una serie di
disposizioni volte a definire quali siano gli alloggi alienabili
(primo comma), chi abbia diritto ad acquistarli (quarto comma), quali
fini perseguano le alienazioni (terzo comma) e come debbano essere
effettuate (settimo comma).
Le Regioni, infine, approvano i piani di cessione degli alloggi
predisposti dagli enti gestori nel rispetto dei principi
dell'articolo stesso, impartendo direttive per la destinazione dei
fondi ricavati dalle alienazioni (quinto e sesto comma).
Anche tale norma non sembra fondare ne' esplicitamente, ne'
implicitamente (data la caratteristica di previsione di dettaglio che
la contraddistingue) uno specifico potere di indirizzo e
coordinamento in capo al Governo, che lo autorizzi ad emanare
disposizioni come quele qui contestate.
Infatti, come ha da tempo precisato la Corte Costituzionale (cfr.
sentt. 29 luglio 1982, n. 150; 15 giugno 1989, n. 338; 31 gennaio
1991, n. 37; 6 febbraio 1991, n. 49; 11 luglio 1991, n. 359;
l'esercizio del potere di indirizzo e di coordinamento da parte del
Governo nei confronti di soggetti dotati di autonomia costituzionale
garantita, e' sottoposto alla condizione di validita' dell'osservanza
del principio di legalita', nel senso che tale potere e' giustificato
se legittimato e supportato, nella legislazione statale, da una
specifica norma che lo richiami materia per materia.
Cio' e' dovuto al fatto che la funzione di indirizzo e di
coordinamento costituisce l'esercizio di una competenza particolare,
svolta attraverso atti consistenti in indirizzi e criteri di
coordinamento volti a vincolare teleologicamente l'esercizio di
potesta' legislative ed amministrative, di soggetti dotati di
autonomia costituzionalmente garantita, e che, per questa loro
peculiare finalita', devono rispettare particolari limiti di
svolgimento.
Tali limiti di svolgimento attengono all'osservanza del principio
di legalita' sostanziale, che richiede, affinche' il Governo possa
indirizzare e coordinare l'esercizio di funzioni proprie delle
regioni e delle province autonome, una preventiva disposizione
legislativa la quale, in relazione alla specifica materia in oggetto,
vincoli e diriga l'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento
da parte del Governo stesso.
Pertanto, quando siano adottati atti governativi di indirizzo e
coordinamento su determinate materie che comportino condizionamenti o
limiti di poteri della regione, la legge dello Stato deve
precisamente determinare una disciplina che funga da base
sufficientemente chiara e precisa per orientare e delimitare la
discrezionalita' del Governo nella determinazione degli indirizzi e
delle misure di coordinamento. Di tutto questo non vi e' traccia
alcuna nell'art. 28 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, che anzi
presuppone, chiaramente, in particolare al quinto, sesto e nono
comma, un'attivita' regionale senza intermediazione di ulteriori
precisazioni in funzione di indirizzo e coordinamento infatti si puo'
rilevare come per il loro carattere dettagliato le norme di cui
all'art. 28 della citata legge n. 412, siano esse stesse in funzione
di indirizzo e coordinamento.
La previsione puntuale dell'indirizzo e coordinamento presenta,
rispetto alle norme che regolano in via generale tale potere, un
carattere di specificita' consistente, appunto, nell'esistenza di una
precisa disposizione legislativa, che attribuisca il potere medesimo,
ma ne vincoli e ne diriga anche l'esercizio. In assenza di cio', vi
sarebbe una compressione eccessiva della spesa di autonomia
regionale.
Orbene, le disposizioni del decreto in oggetto non rispettano
affatto il principio di legalita' sostanziale sopra delineato.
Infatti vengono posti limiti oltremodo restrittivi alle direttive
che la Regione puo' impartire ex art. 28 legge n. 412/1991, con la
fissazone di un criterio specifico per consentire la vendita di
interi fabbricati o di porzioni funzionali di essi e con l'esclusione
dell'alienazione di edifici ristrutturati e ristutturabili.
Peraltro, l'art. 28 della legge n. 412/1991, su cui parrebbero
fondarsi le disposizioni del decreto impugnato, non costituisce certo
un'idonea base giustificativa per l'emanazione di un'indicazione come
quella sopra ricordata, che specifica e limita il potere di impartire
direttive, attribuito dall'art. 28 medesimo alle regioni.
Infatti tale articolo non riguarda ne' delimita per alcun verso il
possibile contenuto sostanziale di atti di indirizzo e di
coordinamento, ma pone i principi generali per la gestione
dell'edilizia residenziale pubblica, fissando anche, le funzioni e le
competenze delle regioni.
Alla luce di tali considerazioni, l'art. 1, primo comma, del
d.P.R. 14 febbraio 1992 appare lesivo delle competenze e
dell'autonomia regionale.
L'indicazione di criteri specifici per l'emanazione delle
direttive regionali connesse all'approvazione dei piani di vendita
degli alloggi, oltre a non trovare supporto nell'art. 28 della legge
n. 412/1991, limita ed esclude arbitrariamente l'alienazione di
determinati edifici.
Analoghe considerazioni possono farsi per la previsione dell'art.
5 dello stesso decreto, che fissa il termine di 90 giorni dalla
ricezione, entro cui le regioni devono approvare i piani di cessione
predisposti dagli enti gestori.
Anche in tal caso, l'art. 29 non costituisce disposizione
legislativa idonea a fondare l'emanazione di atti di coordinamento ed
indirizzo conformi al principio di legalita' sostanziale sopra
delineato.
La previsione di un termine cosi' stringente, infatti, incide
profondamente sull'autonomia e sulle competenze regionali delineate
dalla legge n. 412/1991 in relazione alla gestione dell'edilizia
residenziale pubblica, violando, al pari dell'art. 1, primo comma, il
principio di leale cooperazione che avrebbe implicato un confronto
con le regioni, onde poter previamente apprezzare le diverse
situazioni in essere nelle varie realta' locali; dato, quest'ultimo,
che richiede un'adeguata considerazione, pena un'aprioristica
fissazione di regole e conseguentemente una lesione delle autonomie
locali.
Inoltre, le disposizioni qui impugnate si pongono in contrasto con
la peculiare natura degli atti di indirizzo e coordinamento,
concepiti come estrinsecazione di un potere che condivide, con quello
legislativo, la struttura generale delle sue manifestazioni, in modo
da non privare le regioni destinatarie degli atti stessi di quei
margini di discrezionalita' sufficienti e necessari per consentire
loro un apprezzamento, non ineramente vincolato, dalle situazioni in
gioco.
Infatti, la funzione di indirizzo e coordinamento non e' la
manifestazione di un limite "ulteriore" rispetto a quelli segnati
nella carta costituzionale come momento di mediazione ed
armonizzazione. Cio' significa che tale funzione e' preordinata a
fissare criteri minimali di uniformita', ma non togliere qualsivoglia
spazio decisorio alle regioni.
Pertanto, esula dai poteri di indirizzo e coordinamento
l'introduzione di prescrizioni attinenti al momento organizzativo e
procedimentale cosi' puntuali da predeterminare, in termini completi
ed esaustici, lo svolgimento dei compiti di spettanza regionale e le
modalita' di esercizio relativo (Corte costituzionale, sentenza n.
744 del 30 dicembre 1988), situazione che, in questo caso, sembra
invece determinarsi.
2. - Violazione degli artt. 117, 118, e 119 della Costituzione
sotto diversi e ulteriori profili in relazione all'art. 28, sesto
comma, della legge n. 412/1991 ed agli artt. 93, 94, 95 del d.P.R. n.
616/1977.
Con riferimento al presente motivo di ricorso viene in particolare
considerazione l'art. 6 del d.P.R.
Quanto al primo comma con riferimento alle considerazioni svolte
nel motivo di ricorso che precede in quanto atto di indirizzo e
coordinamento che fuoriesce dal quadro definito dall'art. 117 della
Costituzione, anche in relazione a quanto il legislatore ha inteso
statuire nell'art. 28, sesto comma, con rifermento alla destinazione
dei fondi ricavati dalle alienazioni. In particolare, poi, nella
fatispecie si introduce un dovere di vigilanza, finalizzato a
ulteriori specificazioni circa la destinazione dei fondi, che sembra
concretare anche una ulteriore violazione dell'art. 117 in relazione
degli artt. 93, 95 del d.P.R. n. 616/1977, posto che gli I.A.C.P.
debbono considerarsi a giusta regione enti strumentali della regione,
talche' nell'ambito della legge e' la regione stessa e non lo Stato
che deve fissare le direttive di azione.
Sotto diversi ma collegati profili risulta violato anche l'art.
119 della Costituzione e i principi in ordine all'autonomia
finanziaria delle regioni e dei suoi enti strumentali in esso
contenuti.