ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 59, comma
sesto, del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916 (Disposizioni di
attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo 1958, n. 195,
concernente la costituzione e il funzionamento del Consiglio
superiore della magistratura e disposizioni transitorie), come
modificato dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, promosso
con ordinanza emessa il 12 aprile 1991 dal Consiglio superiore della
magistratura - Sezione disciplinare nel procedimento disciplinare a
carico di Scaduto Rosa Alba iscritta al n. 639 del registro ordinanze
1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 febbraio 1992 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Ritenuto in fatto
1. - La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura, con ordinanza emessa il 12 aprile 1991 nel procedimento
disciplinare a carico della dottoressa Rosa Alba Scaduto, ha
sollevato di ufficio questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli articoli 3, 24, 101 e 104 della Costituzione,
dell'articolo 59, comma sesto, d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916,
modificato dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, nella parte
in cui la disposizione viene interpretata come diritto vivente nel
senso che l'esercizio dell'azione disciplinare e' consentito a
ciascuno dei titolari dell'azione stessa (Ministro della giustizia o
Procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione) entro
l'anno dalla conoscenza del fatto che ha dato luogo all'addebito,
anche quando e' gia' decorso un anno dalla intervenuta conoscenza del
medesimo fatto da parte dell'altro titolare, cosi' indeterminatamente
dilatando nel tempo l'assoggettabilita' del magistrato all'azione
disciplinare.
2. - Il giudice a quo ha rilevato che nel momento in cui il
Procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione aveva
promosso l'azione disciplinare era gia' trascorso oltre un anno da
quando il Ministro della giustizia aveva avuto notizia dei medesimi
fatti, con la conseguenza che si sarebbero verificate le condizioni
che determinano l'estinzione del procedimento se fosse accolta la
questione di legittimita' costituzionale. La norma sospettata di
incostituzionalita' stabilisce il termine di un anno per la decadenza
dell'azione disciplinare senza provvedere a contrastare l'ipotesi che
la notizia dei fatti di rilevanza disciplinare possa pervenire ai due
titolari dell'azione stessa in tempi diversi: cosi' consente
l'eventuale esposizione del magistrato all'azione disciplinare senza
limiti di tempo.
Dalla esigenza di evitare questo inconveniente e nella
impossibilita' di assumere la diversa interpretazione, per cui il
termine di decadenza, maturato nei confronti anche del solo Ministro
della giustizia o anche del solo Procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione, ha valore assoluto e pertanto estingue a quel
momento il potere di azione anche per l'altro titolare, la Sezione
disciplinare del Consiglio superiore della magistratura ritiene di
poter individuare nell'ordinamento un interesse alla "conoscenza
contestuale" delle notizie di tutti quei comportamenti che appaiono
suscettibili di valutazione in sede disciplinare sia da parte del
Ministro della giustizia sia da parte del Procuratore generale presso
la Corte suprema di cassazione, interesse confermato e perseguito
anche nel disegno di legge in materia sottoposto all'esame del
Parlamento.
L'attuale sistema, nel quale non e' prevista reciproca
informazione tra i titolari dell'azione disciplinare, violerebbe - ad
avviso della Sezione rimettente - il principio di indipendenza del
giudice garantito dagli articoli 101, comma secondo e 104, comma
primo, della Costituzione come condizione estrinseca di corretto
esercizio della funzione giurisdizionale; renderebbe inoltre piu'
difficile l'esercizio del diritto di difesa dell'incolpato, tutelato
dall'art. 24 della Costituzione, a causa del prolungato decorso del
tempo fra l'infrazione ed il giudizio disciplinare che ne segue;
comporterebbe altresi' una disparita' di trattamento dei magistrati,
che sarebbero piu' o meno garantiti a seconda che la notizia del
fatto di rilievo disciplinare sia pervenuta ai titolari dell'azione
contestualmente o meno.
Pertanto, secondo il giudice a quo, la disposizione in questione
sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 3, 24, 101, comma
secondo (disposizione questa ultima non enunciata nel dispositivo
dell'ordinanza ma contenuta nella motivazione) e 104, comma primo,
della Costituzione, "nella parte in cui non prevede a carico di
ciascun titolare dell'azione disciplinare, qualora riceva notizia di
infrazioni che non risultino contestualmente portate a conoscenza
anche dell'altro titolare, l'obbligo di comunicarla a questo
immediatamente al fine di consentire un tempestivo inizio del decorso
del termine di decadenza di un anno per l'esercizio dell'azione
stessa per entrambi i soggetti preposti all'esercizio dell'azione
dell'azione disciplinare nei confronti dei magistrati".
L'ordinanza e' stata ritualmente pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, del 16
ottobre 1991.
3. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che la questione
sia dichiarata infondata.
Sulla base della constatazione dell'esistenza di due distinti
organi titolari dell'azione disciplinare, l'Avvocatura ha osservato
che l'eventuale decorrenza del termine annuale per uno di essi non
potra' avere alcuna influenza sulla facolta' di promovimento
dell'azione disciplinare da parte dell'altro titolare dell'azione.
Altrimenti si verrebbe a creare una indebita limitazione
nell'esercizio di un potere riconosciuto dalla Costituzione, mentre
e' da ritenere corretta la possibilita' che il termine per
l'esercizio dell'azione disciplinare possa decorrere e spirare in
momenti diversi per il Ministro della giustizia e per il Procuratore
generale presso la Corte suprema di cassazione.
Per l'Avvocatura dello Stato, che richiama in proposito le
sentenze della Corte costituzionale n. 145 del 1976 e n. 579 del
1990, si deve ritenere che a mettere in pericolo l'indipendenza e
l'autonomia del magistrato inquisito non e' il tempo di potenziale
esposizione alla possibilita' di azione disciplinare, ma quello della
durata del procedimento una volta iniziate le indagini.
In relazione all'eventuale contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, l'Avvocatura nega che vi sia diversita' di trattamento
di situazioni uguali e che l'eventuale sfasatura nei tempi di
indagine del Procuratore generale presso la Corte suprema di
cassazione e del Ministro della giustizia possa ledere in alcun modo
il diritto di difesa dell'interessato.
Considerato in diritto
1. - La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura dubita della legittimita' costituzionale dell'articolo
59, comma sesto, d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, modificato
dall'art. 12, legge 3 gennaio 1981 n. 1, nella parte in cui prevede,
secondo la interpretazione dominante, che l'esercizio dell'azione
disciplinare e' consentito a ciascuno dei titolari dell'azione stessa
(Ministro della giustizia o Procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione) entro l'anno dalla conoscenza del fatto che ha
dato luogo all'addebito, anche se e' gia' decorso un anno dalla
intervenuta conoscenza del medesimo fatto da parte dell'altro
titolare dell'azione disciplinare. La questione di legittimita'
costituzionale e' stata sollevata in riferimento agli artt. 3, 24 e
104 della Costituzione, menzionati nel dispositivo dell'ordinanza di
remissione. La motivazione dell'ordinanza integra e precisa il
riferimento alle norme costituzionali, indicando gli artt. 101, comma
secondo e 104, comma primo, della Costituzione. Segnala inoltre che
la ritenuta illegittimita' costituzionale potrebbe essere superata
ove fosse posto l'obbligo, a carico di ciascuno dei due titolari
dell'azione disciplinare che riceva notizie di infrazioni che non
risultino contestualmente portate a conoscenza anche dall'altro
titolare, di comunicarle immediatamente anche a questi, al fine di
consentire il contemporaneo inizio del decorso del termine di
decadenza.
2. - Preliminarmente e' opportuno ricordare che il sistema
disciplinare relativo ai magistrati non prevede termini di
prescrizione. Le infrazioni sono perseguibili anche dopo un lungo
periodo di tempo dalla commissione del fatto considerato
disciplinarmente rilevante, secondo un principio di
imprescrittibilita' dell'azione che, "mentre si giustifica in base
all'esigenza di una rigorosa tutela del prestigio dell'ordine
giudiziario, che rientra senza dubbio tra i piu' rilevanti dei beni
costituzionalmente protetti, non sacrifica oltre quanto necessario a
tal fine il diritto di difesa e l'indipendenza del singolo
magistrato" (sentenza n. 145 del 1976).
La imprescrittibilita' dell'azione disciplinare e' tuttavia
bilanciata, a difesa dei diritti del singolo magistrato, da una
sequenza di decadenze per l'esercizio dell'azione e per ciascuna fase
del relativo procedimento, ad evitare che, avuta notizia del fatto
qualificabile come disciplinarmente rilevante o iniziato il relativo
procedimento, ciascuno dei soggetti investiti di un potere di azione,
di istruttoria o di giudizio possa differire indefinitamente nel
tempo l'esercizio del proprio potere, con il rischio di incidere
sulla indipendenza del magistrato. In ragione di questa esigenza la
legge 3 gennaio 1981, n. 1, ha integrato la disciplina gia' prevista
dall'art. 59 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, disponendo (con la
norma in ordine alla quale e' stato prospettato il dubbio di
legittimita' costituzionale) che l'azione disciplinare non puo'
essere promossa dopo un anno dal giorno in cui il Ministro della
giustizia o il Procuratore generale presso la Corte suprema di
cassazione hanno avuto notizia del fatto che forma oggetto
dell'addebito; che, successivamente, entro un anno dall'inizio del
procedimento deve essere comunicato all'incolpato il decreto che
fissa la discussione orale davanti alla Sezione disciplinare; che,
infine, nei due anni successivi dalla predetta comunicazione deve
essere pronunciata la sentenza. Questa sequenza di decadenze risulta
completata dalla estensione dei termini fissati per il giudizio di
prima ed unica istanza anche al giudizio di rinvio che segua
l'eventuale pronuncia della Corte di cassazione (sentenza n. 579 del
1990).
Nel sistema cosi' congegnato, in coerenza con la scelta di fondo
discrezionalmente operata dal legislatore, gia' ritenuta non
illegittima costituzionalmente, di escludere la prescrittibilita'
dell'azione disciplinare (ancorata per la sua decorrenza alla
commissione del fatto disciplinarmente apprezzabile), la garanzia per
il singolo magistrato viene assicurata in modo idoneo dalla
limitazione temporale dell'esercizio del potere (di azione, di
istruttoria o di giudizio) da parte di chi abbia conoscenza dei fatti
(quanto al promovimento dell'azione) o sia investito di una
consequenziale fase processuale (quanto alla istruttoria o al
giudizio nelle sue diverse fasi). Risulta coerente con il sistema
delle successive e concatenate decadenze che il termine per il
promovimento dell'azione disciplinare decorra dalla conoscenza dei
fatti da parte di chi e' investito del potere di promovimento
dell'azione e non dalla conoscenza che altri, sia pure titolari di
autonomo ed analogo potere, abbiano dei medesimi fatti.
Del resto proprio a questo ordine di considerazioni finisce per
portare argomenti la stessa ordinanza di rimessione, laddove segnala
che non sembra neppure possibile che il termine di decadenza maturato
nei confronti di uno dei due titolari dell'azione disciplinare abbia
valore assoluto e pertanto estingua a quel momento il potere di
azione anche per l'altro titolare, che pur non abbia avuto conoscenza
del fatto e non abbia quindi dato causa direttamente al verificarsi
della decadenza. La Sezione disciplinare del Consiglio superiore
della magistratura sottolinea anzi che sarebbe "assai discutibile,
sul piano della stessa legittimita' costituzionale, prevedere un
meccanismo di estinzione per causa altrui di un potere istituzionale
riconosciuto dalla legge", si' che questa ipotesi "non appare
comunque ragionevolmente applicabile all'azione disciplinare di
competenza del Ministro della giustizia al quale e' riconosciuta
addirittura dalla Costituzione ex art. 107, comma secondo, messa a
repentaglio - in ipotesi - nella stessa sua sperimentabilita' per
disposto di legge (solamente) ordinaria". Aggiunge ancora l'ordinanza
di rimessione che dalla estinzione del potere di azione anche per il
titolare che non abbia conoscenza dei fatti "ne verrebbe su un piano
generale una seria menomazione alla tutela del prestigio della
funzione giudiziaria, tutela che trova in Costituzione un sicuro
riconoscimento". Considerazioni tutte sulle quali si puo' convenire,
ma che portano ad escludere la fondatezza della questione di
legittimita' costituzionale sollevata, con riferimento ai diversi
profili segnalati ed attinenti alla indipendenza del giudice (art.
101, comma secondo e 104 della Costituzione). Ne' si vede, quanto
agli altri parametri dedotti per la valutazione della legittimita'
costituzionale della norma denunciata (artt. 3 e 24 della
Costituzione), come il prolungato decorso del tempo fra l'infrazione
e il giudizio disciplinare che ne segue possa essere riferito non
gia' al principio di imprescrittibilita' dell'azione, ma al
differenziato termine di decadenza per i due titolari dell'azione
stessa, egualmente e separatamente decorrente per ciascuno di essi
dalla conoscenza dei fatti. Inoltre essendo identico il termine
(annuale) di decadenza e, segnatamente per ciascuno dei titolari
dell'azione, identica la circostanza che da luogo alla decorrenza del
termine (conoscenza del fatto), non se ne puo' dedurre una disparita'
di trattamento nei confronti dei magistrati e di garanzie tra
magistrati.
3. - L'ordinanza di rimessione prefigura conclusivamente la
reciproca comunicazione dei fatti da parte dei titolari dell'azione
disciplinare come idonea a superare i dubbi di legittimita'
costituzionale affacciati o comunque idonea a contemperare in modo
equilibrato i diversi interessi in gioco. In effetti il legislatore
gia' tende a limitare e prevenire le sfasature temporali che possano
derivare dalla configurazione del sistema, disponendo che "i rapporti
relativi a fatti suscettibili di valutazione in sede disciplinare
sono trasmessi al Ministro ed al Procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione" (art. 59 della legge n. 916 del 1958); questa
disposizione prevede inoltre atti che rendono sempre reciprocamente
noto ai titolari dell'azione disciplinare il promovimento della
stessa. Tuttavia le sfasature temporali nella decorrenza del termine
in questione non possono essere escluse in assoluto in un sistema nel
quale il promovimento della azione e' discrezionale e presuppone una
preliminare valutazione della rilevanza disciplinare dei fatti.
Nell'attuale assetto l'obbligo di reciproca comunicazione dei fatti
tra i due titolari dell'azione non varrebbe in realta' a prevenire ed
a dissolvere definitivamente le sempre possibili sfasature temporali
nella decorrenza dei termini di decadenza, giacche' la mancata
specificazione delle fattispecie di illecito disciplinare consente
che siano legittimamente differenti, da parte dei due diversi
titolari dell'azione la valutazione della stessa apprezzabilita'
disciplinare e della rilevanza dei comportamenti, che possono
attingere o meno alla soglia dell'illecito disciplinare e dare
ingresso al conseguenziale procedimento secondo distinte e separate
valutazioni del Ministro della giustizia e del Procuratore generale
presso la Corte suprema di cassazione; valutazioni svolte senza
reciproci condizionamenti o preclusioni e destinate ad attuare, con
la doppia titolarita' dell'azione, una duplice possibilita' di
accedere alla verifica della deontologia professionale dei
magistrati.