ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 4 e
5, della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n.25 (Norme in
materia di usi civici e gestione delle terre civiche), promosso con
ordinanza emessa il 9 novembre 1991 dal Commissario regionale per la
liquidazione degli usi civici negli Abruzzi, nella causa demaniale
vertente tra il Comune di Cocullo e la Societa' S.I.P., iscritta al
n. 744 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno
1992;
Visto l'atto di intervento del Presidente della Giunta della
Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 1992 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Vincenzo Cerulli Irelli per la Regione Abruzzo;
Ritenuto in fatto
1. - Con rogito in data 24 giugno 1982 il Comune di Cocullo,
autorizzato dal Consiglio regionale dell'Abruzzo con delibera del 6
luglio 1979, vendeva alla s.p.a. S.I.P. un appezzamento di 1400 mq.
avente natura demaniale civica, situato sulla sommita' del Monte
della Selva, per la costruzione di una torre radio-''telefonica.
Poiche' l'autorizzazione - per la quale il Commissario regionale per
la liquidazione degli usi civici e l'Ispettorato regionale delle
foreste dell'Aquila avevano espresso parere favorevole - era stata
concessa senza previa assegnazione del terreno a categoria ai sensi
dell'art. 11 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, la S.I.P. ha
sollecitato il Comune di Cocullo a promuoverne la convalida da parte
del Consiglio regionale, a norma dell'art. 7, quarto e quinto comma,
della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25.
Di queste disposizioni della legge regionale il Commissario per il
riordinamento degli usi civici in Abruzzo, con ordinanza del 9
novembre 1991, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
nel corso di un giudizio civile da lui avviato d'ufficio contro il
Comune e la S.I.P. nove anni dopo il perfezionamento della vendita,
inizialmente sul presupposto errato della mancanza di autorizzazione,
e quindi del carattere abusivo dell'occupazione del terreno,
successivamente - riconosciuto l'errore - per la dichiarazione di
nullita' della vendita, previa disapplicazione del provvedimento
autorizzativo.
Ad avviso del giudice remittente, le norme impugnate violerebbero:
a) gli artt. 76 e 77 Cost., perche' eccedono la delega alle regioni
disposta nell'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, non
rientrando in essa il potere che la Regione Abruzzo si e' attribuita
di "provvedere alla convalida delle autorizzazioni ad alienare terre
civiche non previamente assegnate a categoria"; b) l'art. 117 Cost.,
perche' contrastano col principio di insanabilita' della nullita' del
contratto sancito dall'art. 1423 cod. civ., nonche' col principio
della definitivita' delle sentenze commissariali passate in cosa
giudicata dichiarative della nullita'; c) l'art. 118 Cost., perche'
la convalida di atti affetti da nullita' assoluta e insanabile esula
dalle funzioni amministrative spettanti alle regioni nelle materie
indicate nel precedente art. 117.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte e' intervenuto il Presidente
della Regione Abruzzo chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o comunque infondata.
Inammissibile perche' irrilevante ai fini della definizione del
giudizio principale, atteso che le norme impugnate non avevano e non
hanno ancora avuto alcuna applicazione nel caso di cui si
controverte. Infondata perche' - a parte la manifesta inconsistenza
della pretesa violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione - la
vendita di una terra civica autorizzata senza previa assegnazione a
categoria non e' nulla, come afferma una giurisprudenza tralatizia
meritevole di revisione, ma soltanto annullabile, e comunque,
indipendentemente da questo primo rilievo, perche' le disposizioni
impugnate prevedono soltanto una procedura di sanatoria
dell'autorizzazione all'alienazione, lasciando impregiudicata la
questione dei limiti in cui la convalida potra' riflettersi sul
negozio autorizzato.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario regionale per il riordinamento degli usi
civici in Abruzzo ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, quarto e quinto comma, della legge della
Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, per contrasto con gli artt. 76,
77, 117 e 118 Cost.
2. - La Regione, costituitasi in giudizio, ha eccepito che il
consiglio regionale non aveva e non ha ancora deliberato sulla
proposta della giunta di convalidare, ai sensi del citato art. 7
della legge n. 25 del 1988, l'autorizzazione ad alienare la terra
civica di cui e' causa, concessa nel 1979 al Comune di Cocullo.
Pertanto la questione sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza:
non avendo la norma impugnata ricevuto alcuna applicazione, il
Commissario avrebbe potuto pronunciarsi senz'altro sulla validita'
dell'alienazione.
L'eccezione non puo' essere accolta. Il giudice a quo ha ritenuto
la rilevanza della questione in base a un criterio di economia
processuale, sul presupposto che, data la retroattivita' della
convalida, "la decisione del giudizio a quo e' subordinata all'esito
della risoluzione che la Regione Abruzzo adottera' in merito alla
richiesta della resistente societa' e del Comune". Invero, il limite
alla retroattivita' della convalida, che in linea di massima potrebbe
ritenersi costituito dalla pendenza di un giudizio di impugnativa del
negozio autorizzato, non e' prospettabile nel giudizio a quo. Esso
sarebbe fondato sul principio per cui la durata del processo non deve
ritorcersi a danno della parte che ha ragione, mentre qui si tratta
di un giudizio di nullita' promosso d'ufficio dal commissario-giudice
contro le parti del contratto di vendita, ai sensi dell'art. 29 della
legge n. 1766 del 1927.
3. - In riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., la questione e'
manifestamente inammissibile, non essendo tali norme applicabili alla
legislazione regionale.
La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente escluso la
possibilita' di estendere alle regioni le disposizioni ora citate
della Costituzione, le quali, a ragione del loro carattere
eccezionale, non possono trovare applicazione fuori dell'ordinamento
dello Stato (sentenze nn. 69 del 1983 e 37 del 1961). La norma
impugnata non e' stata emanata in attuazione di una delega
legislativa da parte del Parlamento nazionale, ne' contiene, a sua
volta, alcuna delega di funzioni legislative, ma prevede il potere
del consiglio regionale di porre in essere atti di mera
amministrazione al fine di regolarizzare le autorizzazioni ad
alienare terre civiche precedentemente concesse dal ministro
dell'agricoltura e, dopo il 1977, dallo stesso consiglio regionale
senza l'atto-presupposto di cui agli artt. 11 e 14 della legge sugli
usi civici.
4.1. - In riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., la questione non
e' fondata.
L'art. 7, quarto e quinto comma, della legge abruzzese n. 25 del
1988 dispone una procedura, imperniata sul massimo organo di
rappresentanza politica della regione, per la "convalida delle
autorizzazioni all'alienazione di terre civiche non previamente
assegnate a categoria, rilasciate dall'autorita' competente, sempre
che i relativi atti di alienazione siano stati stipulati e registrati
anteriormente all'entrata in vigore della presente legge". La norma
viene incontro all'esigenza di regolarizzazione di numerose
autorizzazioni non precedute - secondo una prassi seguita dal
ministero dell'agricoltura negli anni '60 e '70 - dal formale atto di
assegnazione a categoria dei terreni: prassi che la Regione
interveniente ha spiegato per il fatto che le terre civiche esistenti
in Abruzzo sono tutte sicuramente classificabili come terreni di
categoria a), cioe' boschivi o pascolivi, dei quali l'art. 12 della
legge n. 1766 del 1927 permette l'alienazione con l'autorizzazione
del ministro dell'agricoltura, ed ora della regione (art. 66 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).
Dal giudice a quo la norma e' reputata contrastante con i principi
dell'ordinamento dello Stato alla stregua di una giurisprudenza
tralatizia, secondo cui "in mancanza della preventiva individuazione
della categoria di appartenenza di terre di uso civico, la vendita
delle stesse, disposta dal comune dopo il conseguimento
dell'autorizzazione ministeriale, e', al pari di questa, nulla":
massima che, per quanto concerne l'atto amministrativo di
autorizzazione, deve intendersi nel senso di inesistenza giuridica
dell'atto. Tale giurisprudenza muove dalla premessa, non condivisa da
questa Corte (sent. n. 391 del 1989), che equipara il regime delle
terre civiche o di uso civico alla condizione giuridica dei beni
demaniali in senso proprio, di cui agli artt. 823 e 824 cod. civ. Ma
la legge del 1927 non lascia argomentare che l'atto formale di
assegnazione a categoria ai sensi dell'art. 11 abbia il valore di
provvedimento costitutivo della condizione di commerciabilita' del
bene, ai sensi dell'art. 12, pur quando si tratta di terreni
certamente da classificare come boschivi o pascolivi. In questo caso
si argomenta piuttosto dall'art. 37 del regolamento di esecuzione
(r.d. 26 febbraio 1928, n. 332) che, non occorrendo alcun
accertamento tecnico e non essendovi materia per il bilanciamento di
interessi previsto dall'art. 14 della legge, l'assegnazione a
categoria e' un mero atto di accertamento dichiarativo la cui
mancanza produce soltanto un vizio formale dell'autorizzazione ad
alienare.
Fuori da questo caso, il provvedimento di assegnazione a categoria
ha efficacia costitutiva della condizione giuridica del terreno come
bene disponibile o no perche' e' esso stesso che determina il
presupposto di tale condizione, cioe' la destinazione del terreno
all'utilizzazione come bosco o pascolo oppure per cultura agraria,
mediante una valutazione tecnico-discrezionale di maggiore
convenienza dell'una o dell'altra, "contemperando i bisogni della
popolazione con quelli della conservazione del patrimonio boschivo e
pascolivo nazionale".
4.2. - La richiamata massima giurisprudenziale e' condizionata
anche dalla ripartizione originaria delle competenze secondo la legge
del 1927, per cui l'autorita' competente a rilasciare
l'autorizzazione (ministro dell'agricoltura) era diversa da quella
competente a provvedere all'identificazione della categoria di
appartenenza delle terre civiche (commissario regionale). Dopo il
trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia
di usi civici, entrambi gli atti appartengono alla competenza della
regione, e quindi almeno nel caso sopra indicato - il solo che
interessi l'Abruzzo e al quale, pertanto, e' limitata la previsione
della norma impugnata - l'autorizzazione ad alienare e' sicuramente
convalidabile dal consiglio regionale, previo adempimento del
requisito formale dell'assegnazione a categoria del terreno.
La norma impugnata non attribuisce al consiglio regionale il
potere di convalida, ma si limita a regolarne l'esercizio in
relazione alle autorizzazioni concesse prima dell'entrata in vigore
della legge regionale n. 25, prescrivendo il parere del comune
territorialmente interessato e specificando la condizione di
rispondenza della convalida a un interesse pubblico.
L'art. 1423 cod. civ. non e' toccato, neppure indirettamente. La
convalida dell'autorizzazione non tanto determina la convalida del
negozio autorizzato, quanto rimuove retroattivamente la ragione di
invalidita' del negozio, il quale risulta non gia' convalidato,
bensi' stipulato validamente fin dall'origine. Ne' vale obiettare che
"in tal modo si e' travolto il principio della definitivita' delle
sentenze commissariali per l'avvenuto passaggio in cosa giudicata":
anzitutto perche' nella specie non e' stata pronunziata, prima della
deliberazione di convalida, alcuna sentenza in merito alla validita'
della vendita, in secondo luogo perche' la norma denunciata lascia
affatto impregiudicata la questione dei limiti di retroattivita'
della convalida nei rapporti tra le parti e nei confronti dei terzi
acquirenti medio tempore.