ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16, quinto
comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n.
16, "Piano regionale per la rete di distribuzione di carburanti per
autotrazione e funzioni amministrative", promosso con ordinanza
emessa il 12 dicembre 1990 dal Tribunale regionale amministrativo del
Lazio, sul ricorso proposto dalla s.p.a A.P.I. contro la Presidenza
del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 39 del registro
ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 7 prima serie speciale dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione della s.p.a. A.P.I. e della Regione
Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1992 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Vittorio Zammit per la s.p.a. A.P.I. e Franco
Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 12 dicembre 1990 il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio - nel corso di un giudizio
promosso dalla s.p.a. A.P.I. per l'annullamento di due provvedimenti
del Comune di Rimini, concernenti il diniego di rinnovo della
concessione per l'esercizio di un impianto di distribuzione di
carburanti ed il conseguente ordine di smantellamento dello stesso -
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16,
quinto comma, della legge regionale dell'Emilia-Romagna 17 maggio
1986, n. 16 (Piano regionale per la rete di distribuzione di
carburanti per autotrazione e funzioni amministrative), nella parte
in cui fa divieto ai Comuni di rinnovare le concessioni relative agli
impianti di distribuzione considerati marginali, indicati nella
tabella n. 3, allegata alla legge stessa.
A giudizio del Tribunale remittente, il suddetto art. 16, quinto
comma - assumendo come discriminante, al fine del rinnovo delle
concessioni, il criterio della marginalita' sotto il profilo
produttivo ed operando una diretta individuazione ex lege degli
impianti considerati "marginali" rispetto a parametri di
produttivita' non specificati ne' ricavabili dal contesto normativo -
si porrebbe in contrasto con la normativa statale che regola la
materia, e precisamente con l'art. 16 del decreto- legge 26 ottobre
1970, n. 745, convertito dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034,
(Provvedimenti straordinari per la ripresa economica) e con gli artt.
16 e 17 del relativo regolamento di esecuzione (d.P.R. 27 ottobre
1971, n.1269), secondo i quali avrebbe dovuto essere temporaneamente
garantita la prosecuzione delle gestioni in atto, mediante il
rilascio di nuove concessioni subordinate al "solo accertamento della
idoneita' tecnica delle attrezzature dell'impianto al sicuro e
regolare espletamento dell'attivita' di distribuzione".
Secondo il giudice a quo, la norma regionale impugnata,
perseguendo la finalita' di una drastica riduzione del numero degli
esercizi in atto senza tener conto degli indirizzi espressi dalla
suddetta disciplina statale, avrebbe violato i limiti della potesta'
legislativa di mera attuazione demandata alle Regioni in questa
materia, ai sensi dell'art. 7 del d.P.R. n. 616 del 1977, ponendosi
cosi' in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione. La
stessa norma regionale contrasterebbe, inoltre, con l'art. 41 della
Costituzione, per la insussistenza di ragioni di utilita' sociale
idonee a giustificare il sacrificio imposto alla liberta' di
iniziativa economica privata, e con l'art. 3 della Costituzione, per
irragionevolezza nonche' per la disparita' di trattamento che essa
determinerebbe tra imprenditori esercenti la medesima attivita'.
Infine, sempre a giudizio del tribunale remittente, la stessa
normativa regionale risulterebbe lesiva degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, per aver disposto una diretta e tassativa elencazione
degli impianti considerati "marginali", determinando cosi' la
sottrazione di tale elencazione alla ordinaria tutela giurisdizionale
esperibile nei confronti dei provvedimenti di carattere puntuale,
propri della attivita' amministrativa.
2. - Si e' costituita in giudizio la s.p.a. A.P.I. per aderire ai
motivi svolti nell'ordinanza di rimessione ed al fine di insistere
per l'accoglimento della questione.
3. - Anche la Regione Emilia-Romagna si e' costituita nel
giudizio, presentando una memoria volta a confutare i motivi
dell'ordinanza ed a chiedere il rigetto della questione.
In tale memoria si sostiene che il criterio di marginalita' degli
impianti - che sarebbe connesso non solo alla scarsa redditivita', ma
anche ad altri elementi - sarebbe stato espresso, anche a seguito
della crisi energetica determinatasi negli anni '70, dai piani
energetici nazionali succedutisi nel tempo e dalle conseguenti
direttive impartite dallo Stato alle Regioni, venendo ad integrare e
modificare il regime originariamente definito dal decreto-legge n.
745 del 1970 e dal d.P.R. n. 1269 del 1971, richiamati nell'ordinanza
di rimessione.
L'aumento della economicita' del sistema di distribuzione nel suo
complesso, da perseguire anche tramite la eliminazione degli impianti
a scarsa redditivita', costituirebbe, pertanto, uno degli obbiettivi
della programmazione nazionale di settore, rispetto al quale la legge
regionale impugnata risulterebbe del tutto coerente.
Ne' sarebbe riscontrabile - secondo la Regione - alcuna immotivata
lesione della liberta' di iniziativa economica privata, posto che la
razionalizzazione del sistema distributivo sarebbe imposta per
esigenze di pubblico interesse, in vista del miglioramento
dell'offerta e della riduzione dei costi di distribuzione. Ne'
avrebbe, infine, fondamento la lamentata lesione della tutela
giurisdizionale derivante da una presunta espansione della fonte
primaria su materie di carattere amministrativo, non essendo
interdetto al legislatore regionale di disciplinare anche con legge
le materie delegate.
4. - In prossimita' dell'udienza la s.p.a. A.P.I. ha presentato
una memoria nella quale si insiste per l'accoglimento del ricorso e
si ribadisce che la legge regionale impugnata avrebbe violato i
limiti della competenza legislativa di mera attuazione riconosciuta
alla Regione in questa materia imponendo un criterio (insufficiente
produttivita') del tutto difforme da quello (inidoneita' tecnica
degli impianti) previsto dalla legge statale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato,
con l'ordinanza in esame, questione di legittimita' costituzionale
nei confronti dell'art. 16, quinto comma, della legge della Regione
Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n.16 (Piano regionale per la rete di
distribuzione di carburante per autotrazione e funzioni
amministrative), dove, ai fini del rinnovo delle concessioni per i
distributori di carburante liquido, si stabilisce che "non potranno
essere rinnovate dai Comuni le concessioni relative ad impianti
considerati "marginali" di cui all'allegata Tavola n. 3".
Ad avviso del giudice remittente tale norma verrebbe a violare: a)
gli artt. 117 e 118 Cost., per avere introdotto, in tema di rinnovo
delle concessioni, un limite non previsto dalla legislazione statale
ed in contrasto con il tipo di legislazione regionale consentita in
materia delegata; b) gli artt. 3 e 41 Cost., per irragionevolezza,
disparita' di trattamento e insussistenza di ragioni di utilita'
sociale idonee a giustificare la norma; c) gli artt. 24 e 113 Cost.,
per avere indebitamente compresso, attraverso l'individuazione
diretta degli impianti da eliminare, l'ordinaria tutela
giurisdizionale nei confronti degli atti amministrativi.
La questione non e' fondata.
2. - Il profilo che per primo viene sviluppato nell'ordinanza di
rinvio concerne l'asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Ad avviso del TAR del Lazio, la Regione Emilia Romagna - in sede
di esercizio di una potesta' normativa di attuazione, quale quella
spettante alla Regione nella materia delegata relativa ai
distributori di carburanti ( artt. 7 e 52 d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616) - non avrebbe potuto introdurre un divieto di rinnovo delle
concessioni per gli impianti considerati "marginali" sotto il profilo
della produttivita', dal momento che la legislazione statale (art. 16
L. 18 dicembre 1970, n. 1034 e art. 17 d.P.R. 27 ottobre 1971,
n.1269) avrebbe condizionato il rinnovo della concessione
all'accertamento del solo limite della idoneita' tecnica delle
attrezzature dell'impianto.
L'esame completo della legislazione statale dimostra, peraltro,
l'erroneita' di questa tesi.
E invero, il richiamo all'accertamento dell'idoneita' tecnica
degli impianti come unico limite opponibile ai fini del rinnovo delle
concessioni - oltre al fatto di risultare espressamente enunciato
soltanto nell'art. 17 del d.P.R. n. 1269 del 1971, e cioe' in una
fonte non primaria, ma regolamentare - e' stato superato dalla
normazione statale intervenuta nella materia successivamente al 1971
e, in particolare, dalla disciplina enunciata dal d.P.R. n. 616 del
1977 ai fini della delega alle Regioni delle funzioni amministrative
in tema di distribuzione di carburanti.
L'art. 52, primo comma, lett. a) del d.P.R. n. 616, nel delegare
tale settore alle Regioni, ha richiamato, infatti, in generale, come
disciplina di riferimento il "quadro degli indirizzi determinati dal
Governo": indirizzi in concreto adottati mediante i decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri emanati in data 8 luglio 1978 e
31 dicembre 1982, attuativi dei piani energetici nazionali approvati
dal CIPE, rispettivamente, in data 23 dicembre 1977 e 4 dicembre
1981. In tali atti il criterio della idoneita' tecnica delle
attrezzature degli impianti risulta affiancato da altri criteri -
riferiti sia alla razionalizzazione della rete di distribuzione che
alla produttivita' degli impianti - che hanno condotto ad adottare
nei confronti delle Regioni e dei Comuni la direttiva concernente la
riduzione dei punti di vendita, da operare sia mediante la revoca
delle concessioni "relative agli impianti il cui erogato di vendita
nell'anno 1976 sia stato inferiore a 100.000 litri" (d.P.C.M. 8
luglio 1978, n. 2), sia mediante l'ulteriore, eventuale, chiusura di
altri impianti fino a raggiungere gradualmente "l'erogato medio
europeo" (d.P.C.M. 31 dicembre 1982, art. 1, primo comma, lett. b).
Quest'ultimo atto di indirizzo, all'art. 3, ha altresi' imposto
alle Regioni l'obbligo di approvare un piano di razionalizzazione
della rete distributiva nel territorio di competenza, in funzione,
tra l'altro, "della riduzione del costo di distribuzione attraverso
la individuazione di una tipologia ottimale delle strutture, nonche'
di un'adeguata produttivita' del sistema mediante il raggiungimento
di livelli di erogato medio europeo".
Al rispetto di queste finalita' va, dunque, ricondotta la
disciplina adottata dalla Regione Emilia-Romagna con la legge n. 16
del 1986, che, nell'approvare il piano regionale, ha introdotto il
limite riferito al carattere "marginale" dell'impianto "sotto il
profilo della produttivita'", limite che viene, pertanto, a trovare
adeguata giustificazione nelle direttive emanate dal Governo ai sensi
dell'art. 52 del d.P.R. n. 616 del 1977.
La questione, con riferimento al profilo dell'asserita violazione
delle competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost.,
risulta, pertanto, infondata.
3. - Infondata si rivela, altresi', la censura relativa alla
violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione. Ricondotta al
quadro complessivo della normazione di delega, dei piani energetici
nazionali e degli atti di indirizzo del Governo innanzi richiamati,
la norma impugnata, a differenza di quanto si afferma nell'ordinanza,
non si prospetta ne' irragionevole, ne' discriminatoria, ne' carente
sul piano dell'utilita' sociale. Tale norma, al contrario,
nell'individuare come limite al rinnovo delle concessioni la scarsa
produttivita' accertata nei confronti di determinati impianti
qualificati come "marginali" (e, pertanto, differenziati, in termini
negativi, rispetto al livello medio di produttivita'), ha palesemente
perseguito un fine di razionalizzazione della rete distributiva in
grado di favorire anche una riduzione dei costi connessi alla
distribuzione. Tale fine, mentre da un lato appare consonante con i
criteri della ragionevolezza, dall'altro rappresenta, sul piano
dell'utilita' sociale, una giustificazione adeguata al limite apposto
alla liberta' di iniziativa privata.
4. - Vanno, infine, respinte anche le censure relative
all'asserita lesione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Il fatto che la norma regionale, con la tabella allegata, abbia
specificamente elencato gli impianti considerati "marginali" sotto il
profilo della produttivita' non ha prodotto lesione alla tutela
giurisdizionale garantita nei confronti degli atti della pubblica
amministrazione, come risulta dimostrato dalla stessa esistenza del
giudizio a quo, instaurato al fine di richiedere l'annullamento degli
atti amministrativi adottati, in attuazione della norma,
dall'autorita' comunale. Ne' puo' valere, come motivo di
illegittimita', il richiamo al contenuto concreto dell'elenco
allegato alla norma impugnata, dal momento che questa Corte ha gia'
avuto modo di sottolineare come la legislazione regionale non trovi
la sua caratterizzazione nei criteri materiali della generalita' e
dell'astrattezza, ma possa anche manifestarsi, nel rispetto del
principio di ragionevolezza, attraverso disposizioni di contenuto
concreto e particolare, quale quelle espresse con la disciplina in
esame (cfr. sentt. 331 del 1988 e 190 del 1986).