ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 16, 32 e
38 della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privato), promosso con ordinanza emessa il
19 giugno 1991 dal Pretore di Modena - Sezione distaccata di Pavullo,
nel procedimento civile vertente tra Saltarin Angelo e Ministero
delle Poste e telecomunicazioni - Circolo delle costruzioni
telegrafiche e telefoniche di Bologna, iscritta al n. 575 del
registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione di Saltarin Angelo e
dell'Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti, nonche' gli atti
di intervento della S.p.A. TV Internazionale e del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1992 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Eugenio Porta per Saltarin Angelo e per
l'Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti e Alessandro Pace per
la S.p.A. TV Internazionale e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento instaurato ai sensi dell'art.
700 c.p.c. dal titolare della ditta Telestudio Modena contro il
Ministero delle poste e delle telecomunicazioni per ottenere la
sospensione in via cautelare dell'ordine di disattivazione
dell'impianto di telediffusione emesso dal Circolo Costruzioni
Telegrafiche e Telefoniche di Bologna in data 30 gennaio 1989, il
Pretore di Modena - Sezione di Pavullo ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, 16, 32 e 38 della legge 6
agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico
e privato), per violazione dell'art. 21 della Costituzione.
L'ordinanza di rimessione precisa che il giudizio a quo e' stato
promosso a seguito di un ordine di disattivazione dell'impianto
radioelettrico della emittente privata Telestudio Modena, adottato
dal Circostel di Bologna a tutela della Societa' TV Internazionale,
sulla base del fatto che la predetta Telestudio Modena trasmetteva
sul medesimo canale (53 VHF), in relazione al quale la societa' TV
Internazionale era stata abilitata, con decreto 18 gennaio 1988 del
Ministro delle poste e telecomunicazioni, a installare e a esercitare
impianti ripetitori via etere nel territorio nazionale dei programmi
irradiati dalla "Societe' Speciale de Enterprise". Di fronte alla
richiesta di tutela cautelare da parte di Telestudio Modena il
Ministero resistente ha eccepito, fra l'altro, il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario. Ma, in ordine a tale eccezione,
la parte ricorrente ha prospettato il dubbio che il regime
amministrativo previsto dalla legge fosse contrario all'art. 21 della
Costituzione, il quale, a suo dire, riconosce un diritto soggettivo
perfetto. Tale questione di legittimita' costituzionale e' apparsa al
giudice a quo non manifestamente infondata e rilevante.
In ordine al primo profilo, il pretore rimettente osserva,
innanzitutto, che il regime concessorio introdotto per la diffusione
di programmi radiofonici e televisivi dagli artt. 2 e 16 della legge
n. 223 del 1990 determina un affievolimento del diritto soggettivo
garantito dall'art. 21 della Costituzione, diritto che e' parte del
primigenio e insopprimibile patrimonio di ciascun soggetto ed e'
comprensivo tanto dell'aspetto sostanziale relativo alla liberta' di
manifestazione del pensiero quanto dell'aspetto strumentale relativo
alla liberta' di utilizzazione dei mezzi necessari per attuare quella
liberta'.
Del resto, aggiunge il giudice a quo, la stessa Corte
costituzionale, allo scopo di rendere tale diritto compatibile con il
soddisfacimento del pubblico interesse, ha esplicitamente affermato
l'esigenza di sottoporlo a un regime autorizzatorio, regime che, a
differenza di quello concessorio previsto dalla legge impugnata,
presuppone l'esistenza del diritto. La concessione, invece, essendo
di carattere costitutivo, vulnera in radicibus il diritto soggettivo
garantito dall'art. 21 della Costituzione, per il fatto che lo svuota
della sua originaria portata degradandolo a interesse occasionalmente
protetto.
Ne' si potrebbe dire, nota ancora il giudice a quo, che il regime
concessorio sarebbe imposto dall'appartenenza delle radiofrequenze al
demanio dello Stato, poiche', come ha insegnato recentemente la Corte
di cassazione, una siffatta appartenenza va sicuramente esclusa in
ragione della insuscettibilita' di un loro solitario possesso.
In secondo luogo, sempre ad avviso del giudice a quo, il diritto
garantito dall'art. 21 della Costituzione sarebbe ulteriormente
violato dal regime transitorio dettato dagli artt. 32 e 38 della
legge n. 223 del 1990, che equipara irragionevolmente l'esercizio di
impianti di ripetizione di segnali esteri all'esercizio di impianti
per la radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi in
ambito nazionale e locale. Poiche' la ripetizione di programmi esteri
si esaurisce senza residui in un'attivita' imprenditoriale di natura
commerciale, costituzionalmente protetta dall'art. 41 della
Costituzione, e poiche' tale attivita' incontra un limite
invalicabile nella tutela, eventualmente antagonista, del diritto
protetto dall'art. 21 della Costituzione, ne deriva che il
legislatore nelle disposizioni impugnate avrebbe dovuto prevedere un
criterio di assegnazione delle frequenze diretto a rispettare la
priorita' della trasmissione di programmi nazionali e locali rispetto
alla ripetizione di programmi esteri. La mancanza nella legge di un
criterio del genere comporta, secondo il giudice a quo, la lesione
del diritto garantito dall'art. 21 della Costituzione sotto un
duplice profilo: a) perche' lo sottopone a una troppo ampia
discrezionalita' amministrativa; b) perche' comporta una disparita'
di trattamento tra il regime autorizzativo, previsto dall'art. 38
della legge 14 aprile 1975, n. 103, per i ripetitori di programmi
esteri e conservato in vigore dalle norme impugnate, e il regime
concessorio previsto dalle nuove disposizioni per le emittenti
nazionali e locali.
In ordine alla rilevanza delle questioni, il giudice a quo
osserva, innanzitutto, che la risoluzione della questione di
legittimita' costituzionale relativa alla natura della posizione
soggettiva contestata e' indubbiamente pregiudiziale rispetto alla
decisione che lo stesso giudice a quo deve adottare sulla
proponibilita' del ricorso innanzi alla autorita' giudiziaria
ordinaria, non potendosi stabilire se sussista la giurisdizione del
giudice adito anziche' quella del giudice amministrativo prima che
sia deciso dalla Corte costituzionale se all'istante spetti, in base
alla Costituzione, un diritto soggettivo ovvero, come prevedono le
norme sospettate d'incostituzionalita', un interesse legittimo. In
secondo luogo, il pretore osserva che, ove fosse riconosciuta dalla
Corte la sussistenza di un diritto soggettivo, la dichiarazione
d'incostituzionalita' delle disposizioni impugnate comporterebbe
l'illegittimita' in via derivata del provvedimento amministrativo in
relazione al quale il ricorrente nel giudizio a quo ha chiesto la
tutela cautelare.
2. - Si e' costituito in giudizio il titolare dell'emittente Tele-
studio Modena, ricorrente nel giudizio a quo, per chiedere
l'accoglimento della questione sulla base di motivi analoghi a quelli
esposti nell'ordinanza di rimessione, salvo una piu' forte
accentuazione della lesione del principio costituzionale del
pluralismo, dovuta al favor che sarebbe accordato dalla legge n. 223
del 1990 agli oligopoli privati rispetto alle piccole emittenti
locali.
3. - Con un'amplissima memoria si e' costituita nel giudizio di
costituzionalita' anche l'Associazione Nazionale Teleradio
Indipendenti (A.N.T.I.), interveniente volontario nel giudizio a quo,
per chiedere l'accoglimento della questione sulla base dei medesimi
motivi addotti dall'ordinanza di rimessione.
4. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che le questioni siano dichiarate inammissibili
o manifestamente infondate.
A sostegno della propria richiesta d'inammissibilita',
l'Avvocatura dello Stato, dopo aver ricordato che la giurisprudenza
costituzionale e di legittimita' ritiene unanimamente il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario, anche in sede di procedimento
cautelare, in relazione alla disattivazione di impianti
radiotelevisivi, sottolinea che le questioni sollevate sono prive di
rilevanza, sia perche' la ricorrente nel giudizio a quo non opera in
regime di concessione, sia perche' l'autorizzazione ministeriale
contestata nello stesso giudizio e' stata rilasciata ai sensi della
disciplina legislativa previgente. Nel merito, l'Avvocatura dello
Stato si limita a sottolineare la genericita' delle argomentazioni
addotte, in ragione della quale apparirebbe evidente l'infondatezza
della questione.
5. - Si e' costituita nel giudizio di costituzionalita' anche la
TV Internazionale s.p.a., la quale, a suo dire, non e' potuta
intervenire nel processo a quo, poiche' ad essa non e' stato
notificato ne' il ricorso proposto da Telestudio Modena, nonostante
che con questo venisse contestata la legittimita' del decreto
ministeriale con il quale la TV Internazionale era stata abilitata a
trasmettere, ne' il contestuale provvedimento pretorile di fissazione
dell'udienza per la comparizione delle parti. La TV Internazionale
afferma di essere venuta a conoscenza della pendenza del giudizio a
quo nel corso di altro processo, di fronte al Pretore di Genova,
durante il quale e' stata depositata da parte del difensore
dell'ANTI, intervenuta ad adiuvandum nel giudizio a quo, copia
dell'ordinanza di rimessione introduttiva del presente processo
costituzionale, al fine di sollevare analoga questione di
costituzionalita' (non accolta dal Pretore di Genova perche' ritenuta
irrilevante e manifestamente infondata).
In base a tali elementi di fatto, la TV Internazionale, dopo aver
ricordato che essa e' litisconsorte necessario nel giudizio a quo e
che percio' il Pretore di Pavullo, all'esito del giudizio di
costituzionalita', non potrebbe validamente adottare alcun
provvedimento provvisorio, sottolinea che, ove la Corte
costituzionale accogliesse la questione sollevata, la TV
Internazionale non potrebbe piu' giovarsi dell'autorizzazione
provvisoria ex lege di cui gode sul canale 53VHF, ne' potrebbe
ottenere la autorizzazione ministeriale definitiva ex art. 38 della
legge n. 103 del 1975 (che l'art. 38 della legge n. 223 del 1990
equipara alle concessioni televisive su scala nazionale). Di modo
che, nell'ipotesi di dicharazione d'incostituzionalita' delle
disposizioni impugnate, il Ministro dovrebbe considerare la TV
Internazionale tamquam non esset, senza che quest'ultima, ove la
Corte continuasse a escludere l'intervento nel giudizio
costituzionale dei controinteressati, abbia modo di difendersi in
sede giurisdizionale. Il grave e irreparabile pregiudizio che la TV
Internazionale riceverebbe da una pronunzia di accoglimento,
eventualmente resa a conclusione di tale giudizio, giustificherebbe,
secondo l'interveniente, la sua legittima presenza nel processo
stesso, ai sensi dell'art. 24, secondo comma, della Costituzione.
Tanto piu' che una lettura degli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del
1953 e dell'art. 3 delle norme integrative, se effettuata alla luce
del predetto art. 24 della Costituzione, dovrebbe indurre a
considerare "parti del giudizio a quo", non solo quelle che erano
tali "storicamente", ma anche quelle che tali devono ritenersi
"giuridicamente" (cioe' ai sensi dell'art. 101 c.p.c.).
In relazione alla questione sollevata, la TV Internazionale
eccepisce l'inammissibilita' della stessa: innanzitutto, perche'
sicuramente irrilevante, considerato che nel giudizio a quo sono
dedotte situazioni regolate dalla disciplina legislativa vigente
anteriormente a quella impugnata; in secondo luogo, perche' il
giudice a quo difetterebbe di giurisdizione, essendo il ricorrente
titolare di un interesse legittimo, e non di un diritto soggettivo.
Nel merito, comunque, la questione, se non e' inammissibile per la
discrezionalita' politica della scelta operata dal legislatore, e'
sicuramente infondata, sia perche' tanto le attivita' di trasmissione
quanto quelle di ripetizione sono contemporaneamente soggette
all'art. 21 e all'art. 41 della Costituzione, sia perche'
l'autorizzazione per l'attivita' di ripetizione ha indubbiamente un
carattere costitutivo.
6. - Nel corso dell'udienza pubblica, su richiesta della Societa'
TV Internazionale comparsa in giudizio, la Corte costituzionale,
riunitasi in Camera di consiglio, ha ammesso l'intervento nel
giudizio di legittimita' costituzionale della predetta Societa' TV
Internazionale.
Considerato in diritto
1. - Nel corso di un procedimento civile instaurato ai sensi
dell'art. 700 c.p.c. dal titolare della Telestudio Modena per
ottenere la sospensione in via cautelare dell'ordine di
disattivazione nei confronti di un proprio impianto di telediffusione
emesso in data 30 gennaio 1989 dal Circolo Costruzioni Telegrafiche e
Telefoniche di Bologna, il Pretore di Modena - Sezione di Pavullo ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 16,
32 e 38 della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema
radiotelevisivo pubblico e privato), per violazione dell'art. 21
della Costituzione.
Piu' precisamente, il giudice a quo contesta, innanzitutto, la
legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 16 della legge n. 223 del
1990, nella parte in cui, subordinando la radiodiffusione sonora o
televisiva da parte di soggetti diversi dalla concessionaria pubblica
al rilascio di un provvedimento di concessione, contrasterebbero con
l'art. 21 della Costituzione, il quale garantisce il diritto di
libera manifestazione del pensiero, diritto che, per effetto del re-
gime concessorio introdotto dalle disposizioni impugnate, soffrirebbe
illegittimamente un affievolimento o una degradazione a interesse
occasionalmente protetto a causa della natura costitutiva del
provvedimento amministrativo prescritto.
In secondo luogo, lo stesso giudice a quo contesta la legittimita'
costituzionale degli artt. 32 e 38 della legge n. 223 del 1990, nella
parte in cui equiparano, quanto agli effetti, le concessioni
rilasciate ai sensi del combinato disposto formato dai ricordati
artt. 2 e 16 con le autorizzazioni previste, a favore dei ripetitori
di programmi esteri, dall'art. 38 della legge 14 aprile 1975, n. 103
(Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva), e
successive modifiche. Secondo il giudice rimettente, tale
irragionevole equiparazione si porrebbe in contrasto con l'art. 21
della Costituzione, dal momento che la ripetizione di segnali esteri,
esaurendosi senza residui in un'attivita' economica tutelata
dall'art. 41 della Costituzione, dovrebbe incontrare un limite
invalicabile e, quindi, cedere di fronte al diritto di libera
manifestazione del proprio pensiero. Di modo che, essendo le
frequenze utilizzate dai ripetitori le medesime fruite dalle
emittenti nazionali o locali, si sarebbe dovuto stabilire nella legge
un criterio di assegnazione, che invece manca, volto a rispettare la
priorita' delle emittenti nazionali o locali rispetto ai ripetitori
di programmi esteri.
2. - In ordine all'ammissibilita' dell'intervento nel giudizio di
costituzionalita' della Societa' TV Internazionale, non costituita
nel giudizio a quo, occorre ricordare che questa Corte ha affermato
che il principio di corrispondenza formale delle parti del giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale con quelle costituite nel
giudizio principale, piu' volte enunciato dalla stessa Corte (v., ad
esempio, ordd. nn. 25 e 30 del 1956, 22 del 1958, nonche' sentt. nn.
1022 del 1988, 124 del 1990, 63 e 356 del 1991), e' derogabile
allorche' con l'ordinanza di rimessione viene sollevata una questione
di legittimita' costituzionale dalla cui risoluzione dipende
l'intervento nel giudizio a quo del soggetto che ha chiesto di
costituirsi nel processo costituzionale (sent. n. 429 del 1991). In
altra occasione la stessa Corte ha derogato al principio della
corrispondenza formale fra le parti dei due giudizi, quando ha
ammesso l'intervento nel processo costituzionale di soggetti, che non
erano parti nel procedimento a quo, in ragione del rilievo che il
loro interesse a stare nel giudizio di costituzionalita' sorgeva
dall'ordinanza di rimessione con la quale la stessa Corte aveva
sollevato questione di legittimita' costituzionale di fronte a se
medesima (v. sent. n. 20 del 1982).
Con riferimento al caso di specie, occorre osservare che, avendo
ad oggetto il giudizio a quo la domanda di Telestudio Modena vo'lta
ad ottenere una pronuncia cautelare onde conseguire la sospensione
del provvedimento interdittivo emesso a suo carico dal Circostel di
Bologna ed essendo la Societa' TV Internazionale abilitata a
esercitare la propria attivita' di ripetizione di programmi esteri
avvalendosi della medesima frequenza (canale 53 VHF) in relazione
alla quale la ricorrente era stata colpita da ordine di
disattivazione, non vi puo' esser dubbio che la predetta Societa' TV
Internazionale era titolare di un interesse dipendente da quello che
costituiva l'oggetto principale della controversia: un interesse che,
comunque, avrebbe potuto legittimare un intervento nel giudizio
cautelare, ove la Societa' TV Internazionale ne fosse venuta a
conoscenza, e, a maggior ragione, nella successiva fase di merito,
allorquando l'esame della fondatezza della pretesa di Telestudio
Modena a diffondere i propri programmi comporta necessariamente la
valutazione della situazione soggettiva che abilita la Societa' TV
Internazionale a trasmettere programmi esteri sulla stessa banda di
frequenza nella quale anche Telestudio Modena diffonde i propri
programmi.
Poiche' con l'adozione della ordinanza di rimessione il giudice
del processo cautelare ha sollecitato questa Corte a pronunziarsi
sulla natura giuridica della situazione soggettiva che la ricorrente
pretende di avere sulla stessa banda di frequenza sulla quale la
Societa' TV Internazionale si dice abilitata a trasmettere e poiche',
inoltre, lo stesso giudice ha sollevato questione di
costituzionalita' su quella parte della legge n. 223 del 1990 che
equipara alle emittenti televisive private i ripetitori di programmi
televisivi esteri autorizzati ai sensi dell'art. 38 della legge n.
103 del 1975 (e successive modificazioni), si deve concludere che
l'interesse di cui e' titolare la Societa' TV Internazionale, pur se
formalmente esterno rispetto al giudizio cautelare, inerisce
immediatamente al rapporto sostanziale, rispetto al quale, per come
e' stata concretamente formulata dal giudice rimettente la questione
di costituzionalita', un'eventuale pronunzia di accoglimento
eserciterebbe una influenza diretta, tale da produrre un pregiudizio
irrimediabile nei confronti della posizione giuridica soggettiva
vantata dalla stessa Societa' TV Internazionale.
Per tali motivi, non potendosi ammettere, alla luce dell'art. 24
della Costituzione, che vi sia un giudizio direttamente incidente su
posizioni giuridiche soggettive senza che vi sia la possibilita'
giuridica per i titolari delle medesime posizioni di "difenderle"
come parti nel processo stesso, questa Corte ha ammesso l'intervento
della Societa' TV Internazionale nel presente giudizio di
legittimita' costituzionale.
3. - Le questioni di costituzionalita' sollevate sono
inammissibili.
Sebbene il giudice a quo, in ordine alla rilevanza delle
questioni, dimostri la pregiudizialita' della decisione sul merito
costituzionale, relativa alla qualificazione della natura giuridica
della posizione soggettiva contestata, al fine di valutare la
sussistenza della propria giurisdizione sulla domanda introduttiva
del giudizio principale, nondimeno una pronunzia di inammissibilita'
per irrilevanza si impone sotto altro profilo.
Come gia' riferito, il giudizio a quo e' stato promosso dalla
ricorrente Telestudio Modena prima dell'entrata in vigore della legge
impugnata, al fine di ottenere, in via d'urgenza, un provvedimento
cautelare in ordine a fatti interamente ricompresi nella disciplina
previgente. Pertanto - anche in considerazione della mancanza di
qualsiasi motivazione nell'ordinanza di rimessione circa la
rilevanza, ai fini dell'adozione della pronuncia cautelare, delle
disposizioni entrate in vigore successivamente al verificarsi dei
fatti dedotti nel ricorso - occorre osservare che la disciplina
concessoria censurata con l'impugnazione degli artt. 2 e 16 della l.
n. 223 del 1990 non puo' concorrere in alcun modo a qualificare la
situazione soggettiva del ricorrente.
Inoltre, la protrazione degli effetti dell'autorizzazione
rilasciata alla Societa' TV Internazionale, cosi' come disposta dagli
artt. 32 e 38 della legge n. 223 del 1990, non puo' minimamente
incidere sulla valutazione della legittimita' dell'esercizio di fatto
di trasmissione televisiva da parte della stessa Telestudio Modena,
poiche', semmai, sono le norme contenute nell'art. 38 della legge n.
103 del 1975, a essere rilevanti in ordine alla qualificazione di
quell'esercizio. Ma tali norme non costituiscono oggetto della
questione sollevata con l'ordinanza di rimessione emessa dal giudice
a quo.