ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento e
di Bolzano notificati il 14 novembre 1991, depositati in Cancelleria
il 19 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro della sanita' del 26 luglio 1991, n. 295
(Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo
professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza, in
applicazione dell'art. 40, terzo comma, del d.P.R. 28 novembre 1990,
n. 384), ed iscritti ai nn. 42 e 43 del registro conflitti 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1992 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la Provincia di Trento,
Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e l'Avvocato
dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 novembre 1991 la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al
decreto del Ministro della sanita' del 26 luglio 1991, n. 295
(Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo
professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza, in
applicazione dell'art. 40, comma terzo, del d.P.R. 28 novembre 1990,
n. 384), per violazione degli artt. 8, n. 29, 9, n. 10, e 16, primo
comma, dello Statuto regionale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670).
La Provincia rileva che - a seguito all'accordo concernente il
personale del Servizio sanitario nazionale siglato il 6 aprile 1990 e
recepito con d.P.R. 28 novembre 1990, n. 384 - il decreto impugnato
ha inteso disciplinare i corsi di qualificazione per l'accesso al
profilo professionale di "operatore tecnico addetto all'assistenza",
previsti dall'art. 40, terzo comma, del suddetto d.P.R. n. 384. A
giudizio della ricorrente, tale disciplina, in quanto destinata ad
applicarsi anche nel territorio della Provincia autonoma di Trento,
sarebbe, peraltro, lesiva delle competenze legislative ed
amministrative provinciali di tipo esclusivo in materia di
"addestramento e formazione professionale" di cui agli artt. 8, n.
29, e 16, primo comma, dello Statuto regionale del Trentino-Alto
Adige, nonche' delle competenze provinciali di tipo concorrente in
materia di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera", di cui agli artt. 9, n. 10, e 16, primo comma, dello
stesso Statuto regionale.
Le censure della ricorrente investono innanzitutto (primo motivo
del ricorso) l'art. 1, secondo comma (ed il relativo allegato n. 3),
dove si disciplina in modo dettagliato il modello dell'attestato di
qualifica da rilasciarsi alla conclusione dei corsi e si prevede che
tale attestato sia sottoscritto, oltre che da un rappresentante della
Provincia, anche da un rappresentate del Ministro della sanita';
nonche' l'art. 10, che stabilisce che nella commissione esaminatrice
debba essere presente anche un rappresentante dello stesso Ministro
della sanita'.
Altra lesione, a giudizio della ricorrente (secondo motivo),
sarebbe poi determinata dagli artt. 5 e 6, che stabiliscono
l'istituzione nelle piante organiche delle UU.SS.LL. di posti di
"operatore tecnico addetto all'assistenza" nella misura massima del
35% dei posti di "ausiliario specializzato addetto ai servizi socio-
assistenziali" gia' in organico e vincolano le Regioni e le Province
autonome a determinare annualmente il numero totale dei posti da
istituire presso le scuole di formazione professionale in relazione
alla proporzione di cui sopra, disponendo altresi' che,
contestualmente all'inquadramento nella nuova qualifica, i posti di
ausiliario specializzato addetto ai servizi socio- assistenziali
siano trasformati in posti di operatore tecnico addetto
all'assistenza. Anche tali disposizioni, secondo la ricorrente,
sarebbero lesive delle norme statutarie gia' richiamate, che
attribuirebbero alla Provincia la competenza in materia di piante
organiche del personale sanitario. Inoltre, le stesse disposizioni
risulterebbero lesive del principio di legalita', in quanto
interverrebbero su oggetti del tutto estranei a quelli tassativamente
previsti dal terzo comma dell'art. 40 del d.P.R. n. 384 del 1990,
che, nel demandare al Ministro della sanita' l'emanazione del decreto
ora impugnato, non avrebbe fatto alcun riferimento alla materia delle
piante organiche del personale interessato.
Infine (terzo motivo), una ulteriore violazione dello stesso
principio di legalita' e dei principi costituzionali relativi al
riparto delle competenze normative sarebbe rilevabile nel fatto che
le disposizioni impugnate sono state emanate con un regolamento
ministeriale che trova il suo specifico fondamento in una norma non
legislativa, bensi' regolamentare (art. 40, terzo comma, d.P.R. n.
384 del 1990), e che viene a incidere - in contrasto con quanto
previsto dall'art. 17, primo comma, lett. d), della legge 23 agosto
1988, n. 400 - in materie riservate alla competenza esclusiva delle
Province autonome. Ne' a diversa conclusione potrebbe giungersi -
conclude la ricorrente - anche qualora si ritenesse che l'impugnato
regolamento configuri un atto di indirizzo e coordinamento, perche'
anche in tale ipotesi questo atto sarebbe comunque privo di un
proprio specifico fondamento legislativo.
2. - Anche la Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso
notificato in data 14 novembre 1991, ha sollevato conflitto di
attribuzione in relazione allo stesso decreto del Ministro della
sanita' n. 295 del 1991, per violazione degli artt. 8, n. 29, 9, n. 4
e n. 10, e 16, primo comma, dello Statuto regionale del Trentino-Alto
Adige e relative norme di attuazione.
Svolgendo considerazioni identiche a quelle espresse dalla
Provincia di Trento, anche la Provincia di Bolzano giudica lesive
delle proprie attribuzioni le disposizioni di cui all'art. 1, secondo
comma (e relativo allegato n. 3), ed all'art. 10 del decreto n. 295,
in materia di attestazioni di qualifica e di composizione della
commissione esaminatrice (terzo motivo del ricorso), nonche' gli
artt. 5 e 6 dello stesso decreto, in quanto pretendono di
disciplinare la materia delle piante organiche del personale
sanitario (quarto motivo).
La Provincia di Bolzano - con una prospettazione piu' ampia di
quella adottata dalla Provincia autonoma di Trento - riferisce,
inoltre (secondo motivo), la lesione della propria competenza
esclusiva in tema di istruzione professionale agli artt. da 1 a 4, 5,
secondo comma, da 8 a 10 e agli allegati nn. 1, 2 e 3 del decreto
impugnato.
Per quanto concerne, infine, la lamentata violazione del principio
di legalita' e dei principi costituzionali relativi al riparto delle
competenze normative, la Provincia di Bolzano prospetta argomenti in
gran parte analoghi a quelli avanzati dalla Provincia di Trento, pur
allargando l'impugnativa al decreto nel suo complesso (primo motivo).
3. - Si e' costituito in entrambi i giudizi, con distinti atti di
identico contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
chiedere il rigetto dei ricorsi.
A giudizio dell'Avvocatura dello Stato non sarebbe pertinente il
richiamo alle competenze provinciali in materia di "formazione
professionale", in quanto le norme impugnate atterrebbero, in
realta', al rapporto di impiego del personale sanitario, materia che
la legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, avrebbe
riservato alla competenza statale. I corsi regolati dal decreto n.
295, secondo l'Avvocatura, sarebbero, infatti, preordinati al
reclutamento del personale cui attribuire la nuova qualifica di
"operatore tecnico addetto all'assistenza", rappresentando una
condizione per l'accesso a tale qualifica.
Le disposizioni ministeriali in questione non riguarderebbero,
pertanto, attribuzioni proprie delle Province autonome, che,
conseguentemente, non potrebbero lamentare alcuna lesione di proprie
competenze e neppure far valere pretesi vizi di legittimita' del
decreto impugnato.
4. - In prossimita' dell'udienza, inizialmente fissata per il 3
marzo 1992, le Province di Trento e Bolzano hanno presentato memorie
di identico contenuto insistendo per l'accoglimento dei ricorsi.
In particolare, le ricorrenti deducono che, contrariamente a
quanto sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, i corsi di cui al
decreto impugnato rientrerebbero tipicamente nella materia
dell'addestramento e formazione professionale, anche se istituiti ai
fini dell'accesso ad un determinato profilo professionale.
Inoltre, le Province ricorrenti rivendicano la propria competenza,
nell'ambito della materia dell'igiene e sanita', anche per quanto
concerne la disciplina del personale sanitario, competenza che
sarebbe stata fatta espressamente salva dall'art. 80 della legge n.
833 del 1978 sulla riforma sanitaria, e successivamente dall'art. 81
del d.P.R. n. 761 del 1979 sullo stato giuridico del personale delle
unita' sanitarie locali.
5. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria per
ribadire che il decreto impugnato trova la sua fonte di
legittimazione nell'accordo sul personale del servizio sanitario
nazionale del 6 aprile 1990, stipulato in base alla legge quadro sul
pubblico impiego n. 93 del 1983, che, in quanto legge di riforma
economico-sociale, inciderebbe anche nell'autonomia statutaria delle
ricorrenti. Il decreto interverrebbe, quindi, in una materia non
disciplinata dalla legge ne' riservata alla legge, bensi' rimessa
alla contrattazione sindacale. Lo stesso decreto risulterebbe,
pertanto, in linea con l'esigenza di unicita' dello stato giuridico
ed economico del personale delle UU.SS.LL., sanzionata dall'art. 47
della legge n. 833 del 1978.
6. - A seguito di istanze presentate dalle ricorrenti la
trattazione dei due ricorsi e' stata rinviata al 2 giugno 1992.
In prossimita' di tale nuova udienza le Province autonome di
Trento e di Bolzano hanno presentato ulteriori memorie di identico
contenuto, per replicare alle deduzioni della difesa statale e
insistere nell'accoglimento dei ricorsi, anche in considerazione del
fatto che le norme di attuazione dello Statuto speciale, di cui al
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267, non hanno fatto venir meno
la materia del contendere ne' l'interesse al ricorso.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi per conflitto di attribuzioni proposti dalle Prov-
ince autonome di Trento e di Bolzano prospettano profili ed
argomentazioni in gran parte coincidenti. I giudizi relativi devono
essere, pertanto, riuniti ai fini dell'adozione di un'unica sentenza.
2. - I conflitti vengono sollevati dalle Province autonome di
Trento e di Bolzano nei confronti del decreto del Ministro della
sanita' 26 luglio 1991, n. 295, mediante il quale e' stato adottato
il regolamento relativo ai corsi di qualificazione per l'accesso al
profilo professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza.
Tale regolamento (che non assume le connotazioni, ne' formali ne'
sostanziali, proprie dell'atto di indirizzo e coordinamento) viene a
trovare la sua base normativa nell'art. 40, terzo comma, del d.P.R.
28 novembre 1990, n. 384, che - in sede di recepimento dell'accordo
sindacale del 6 aprile 1990, concernente il personale del comparto
del servizio sanitario nazionale - ha disposto l'istituzione del
profilo professionale di "operatore tecnico addetto all'assistenza",
cui possono accedere gli ausiliari specializzati o candidati esterni
"previo superamento di un apposito corso annuale le cui modalita',
requisiti di accesso, percentuali di ammissioni per candidati interni
ed esterni sono stabiliti, nell'ambito della programmazione
sanitaria, con decreto del Ministro della sanita' ...".
Con i ricorsi in esame, le Province autonome di Trento e di Bolzano
denunciano come lesiva delle proprie attribuzioni la disciplina
adottata con il regolamento in questione, deducendo vizi che
investono: a) il decreto nel suo complesso, per violazione dei
principi costituzionali sul riparto delle competenze normative e del
principio di legalita' (terzo motivo ricorso Provincia Trento e primo
motivo ricorso Provincia Bolzano); b) gli artt. 1-4, 5, secondo
comma, 8-10 e gli allegati 1, 2 e 3, per violazione delle competenze
provinciali in tema di "addestramento e formazione professionale", di
"apprendistato; libretto di lavoro; categorie e qualifiche dei
lavoratori" e di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza
sanitaria ed ospedaliera" (secondo motivo ricorso Provincia Bolzano);
c) l'art. 1, secondo comma, e all. 3, e l'art. 10, per violazione
delle stesse competenze provinciali (primo motivo ricorso Provincia
Trento e terzo motivo ricorso Provincia Bolzano); d) gli artt. 5 e 6,
per violazione delle stesse competenze provinciali e del principio di
legalita' (secondo motivo ricorso Provincia di Trento e quarto motivo
ricorso Provincia di Bolzano).
I ricorsi delle due Province autonome non sono fondati con
riferimento ai profili richiamati sub a), b) e c), mentre risultano
fondati con riferimento ad uno dei profili enunciati sub d).
3. - Va innanzitutto escluso che il decreto in esame, considerato
nel suo complesso, possa aver violato i principi costituzionali
relativi al riparto delle competenze normative ed al principio di
legalita' sotto i due profili denunciati dalle ricorrenti che
investono, da un lato, l'asserito difetto di fondamento legislativo
del potere regolamentare esercitato dal Ministro della sanita' (art.
17, terzo comma, legge 23 agosto 1988, n. 400), e, dall'altro,
l'asserita invasione operata, attraverso la fonte regolamentare, in
una materia riservata alla competenza (esclusiva, o, quanto meno,
concorrente) provinciale (art. 17, primo comma, lett. b, legge n. 400
del 1988).
In proposito occorre osservare che il decreto del Ministro della
sanita' n. 295 del 1991, pur qualificandosi sul piano formale come
regolamento ministeriale, e' tale da assumere, in relazione ai
caratteri della disciplina cui risulta collegato in funzione
attuativa (d.P.R. n. 384 del 1990), una collocazione del tutto
peculiare, suscettibile di incidere anche sull'operativita' dei
limiti di cui all'art. 17 della legge n. 400 del 1988. Il decretoin
esame e' stato, infatti, adottato dal Ministro della sanita' al fine
di attuare una disciplina espressa da una fonte speciale (ancorche'
formalmente riconducibile alla categoria generale dei regolamenti
governativi), quale quella che ha consentito di recepire, attraverso
un decreto del Presidente della Repubblica (d.P.R. 28 novembre 1990,
n. 384), un'accordo sindacale (accordo del 6 aprile 1990, concernente
il personale del comparto del servizio sanitario nazionale) stipulato
ai sensi della legge-quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo
1983, n. 93).
Quest'ultima legge - che in quanto diretta a porre norme
fondamentali di riforma economico-sociale vincola, attraverso i suoi
principi, anche le competenze delle Province autonome (v. sent. n.
219 del 1984) - impone, com'e' noto, per determinati oggetti
attinenti alla disciplina del pubblico impiego (tra cui
"l'identificazione delle qualifiche funzionali in rapporto ai profili
professionali ed alle mansioni": v. art. 3, n. 3), il ricorso
all'accordo sindacale come strumento necessario e alternativo alla
legge: accordo alla cui stipula sono chiamati a concorrere quali
parti contraenti - ove la disciplina attenga al comparto del
personale del sevizio sanitario nazionale - anche i rappresentanti
delle Regioni e delle Province autonome (art. 9 legge n. 93 del 1983
e art. 6 d.P.R. n. 68 del 1986).
Il carattere necessitato dello strumento dell'accordo e la
tipicita' del procedimento di recepimento dello stesso nel sistema
delle fonti statuali inducono, pertanto, a riferire al decreto
presidenziale di recepimento un valore peculiare che non puo' non
riflettersi anche nei limiti della fonte subordinata (regolamento
ministeriale) chiamata a svolgere ed applicare le norme poste in sede
di accordo sindacale: con la conseguenza di attenuare, nei confronti
di tale fonte, sia il limite di cui all'art. 17, terzo comma, in
ordine al fondamento legislativo dei regolamenti ministeriali, dal
momento che, in questo caso, e' il decreto presidenziale di
recepimento dell'accordo che assume, di necessita', la funzione
propria della legge; sia il limite di cui all'art. 17, primo comma,
lett. b), dal momento che l'ente regionale e provinciale ha gia'
concorso a determinare, in sede di formazione dell'accordo, i
contenuti della disciplina che, attraverso il regolamento
ministeriale, si e' inteso attuare.
4. - Del pari infondate si prospettano le censure di cui sub b),
avanzate dalla Provincia di Bolzano e riferite genericamente a
numerose norme del decreto impugnato, sotto il profilo dell'asserita
lesione della competenza provinciale esclusiva in materia di
"addestramento e formazione professionale" (art. 8, n. 29, Statuto
speciale), nonche' delle competenze provinciali concorrenti in tema
di "apprendistato; libretti di lavoro; categorie e qualifiche dei
lavoratori" e di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza
sanitaria ed ospedaliera" (art. 9, nn. 4 e 10, Statuto speciale).
In proposito va rilevato che la disciplina posta dal decreto del
Ministero della sanita' n. 295 del 1991, ancorche' diretta a regolare
criteri di ammissione e modalita' di svolgimento di corsi di
qualificazione professionale, risulta innanzitutto indirizzata a
integrare le previsioni relative all'accesso ad un profilo
professionale del ruolo sanitario di nuova istituzione, quale quello
di "operatore tecnico addetto all'assistenza", cioe' a regolare in
dettaglio i criteri di ingresso in un nuovo settore del comparto
sanitario gia' predisposti, in generale, in sede di accordo sindacale
e recepiti successivamente attraverso l'art. 40, terzo comma, del
d.P.R. n. 384 del 1990.
I contenuti e le finalita' del decreto impugnato vengono, di
conseguenza, a incidere, in linea principale, nella materia della
sanita' e piu' specificamente nel settore della disciplina dello
stato giuridico del personale delle unita' sanitarie locali, rispetto
a cui l'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha imposto il
criterio dell'" unico ordinamento in tutto il territorio nazionale"
(criterio successivamente attuato mediante la disciplina posta dal
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761), salvo il riconoscimento a favore
delle Regioni e delle Province autonome di una potesta' di normazione
attuativa, ai sensi dell'art. 117, ultimo comma, della Costituzione
(v. sentt. nn. 122 e 181 del 1990; n. 484 del 1991; n. 28 del 1992).
Con riferimento a tali criteri di distribuzione delle competenze
relative al settore in esame, il decreto impugnato non appare lesivo
della sfera di attribuzioni spettanti alla Provincia di Bolzano e
questo tanto piu' ove si consideri che l'art. 2 dello stesso decreto
- con riferimento ai profili piu' direttamente connessi alla materia
dell'istruzione professionale - ha ritenuto di dover riservare alle
Regioni ed alle Provincie autonome sia l'individuazione delle scuole
e delle altre strutture destinate ad ospitare i nuovi corsi di
qualificazione, sia la disciplina dell'organizzazione degli stessi
corsi.
5. - Anche le censure di cui sub c), formulate dalle due Province,
nei confronti delle norme relative al rilascio degli attestati (art.
1, secondo comma, e allegato 3; art. 10), non meritano accoglimento.
La previsione di un modello di attestato unico in ambito nazionale
e la disciplina unitaria relativa alla composizione della commissione
chiamata a valutare l'esito del colloquio e della prova pratica
possono trovare la loro giustificazione nel fatto che l'esame che
conclude il corso di qualificazione ed il documento che ne attesta il
superamento sono diretti ad accertare, sulla base di standards
omogenei, l'idoneita' all'inquadramento in un profilo professionale
definito in sede nazionale e che, di conseguenza, e' tale da
legittimare all'esercizio della relativa attivita' nell'intero
territorio nazionale.
Puo' valere, pertanto, il richiamo alla giurisprudenza di questa
Corte, che da tempo ha precisato come - in tema di corsi di
qualificazione professionale suscettibili di abilitare all'esercizio
di attivita' sull'intero territorio nazionale - la valutazione dei
risultati (rispetto a cui i criteri di formazione delle commissioni
giudicatrici rappresentano un presupposto organizzativo) comporti
forme di coordinamento in sede centrale nonche' l'adozione di disci-
pline omogenee di competenza statale (v. sentt. nn. 216 del 1976; 89
del 1977; 165 del 1989; 245 del 1990; 346 del 1991).
6. - Risultano, invece, fondate le censure di cui sub d),
prospettate dalle ricorrenti nei confronti degli artt. 5 e 6 del
decreto n. 295 sotto il profilo della lesione del principio di
legalita'.
Le disposizioni in questione hanno previsto alcune limitazioni in
tema di piante organiche delle UU.SS.LL. ed istituzioni assimilate
(con la determinazione di un "tetto" per i nuovi posti di operatore
tecnico addetto all'assistenza, percentualmente riferito ai posti
esistenti di ausiliario specializzato); di conseguente determinazione
dei posti disponibili nei corsi di qualificazione presso le scuole
per infermieri professionali; di trasformazione dei posti di
ausiliario specializzato in posti di operatore tecnico.
Nessuna di tali previsioni trova copertura nell'art. 40, terzo
comma, del d.P.R. n. 384 del 1990 che, nel legittimare il Ministro
della sanita' all'adozione del regolamento dei corsi di
qualificazione di cui e' causa, ha delimitato l'ambito
dell'intervento ministeriale soltanto alle modalita', ai requisiti di
accesso ed alle percentuali di ammissione per i candidati esterni ed
interni, senza in alcun modo richiamare la composizione quantitativa
e qualitativa delle piante organiche.
L'assenza di un fondamento normativo idoneo a legittimare
l'intervento regolamentare comporta, di conseguenza, da parte delle
disposizioni in esame, la lesione della sfera di competenze
spettanti, in materia, alle Province ricorrenti, lesione idonea a
giustificare l'annullamento delle stesse disposizioni.