ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20, quarto
comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento
dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per
pubblica utilita'; modifiche ed integrazioni alle LL. 17 agosto 1942,
n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed
autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore
dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), promosso con
ordinanza emessa il 5 luglio 1991 dalla Corte di Appello di Torino
nel procedimento civile vertente tra il Comune di Sauze d'Oulx e
Melania Faure ed altre, iscritta al n. 107 del registro ordinanze
1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10,
prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di costituzione di Melania Faure ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1992 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte d'Appello di Torino - nel corso di un giudizio
promosso dall'espropriante, per la determinazione giudiziaria
dell'indennita' di occupazione d'urgenza di alcuni terreni, in
conseguenza della ritenuta eccessivita' di quella compiuta dalla
Commissione provinciale per gli espropri - con ordinanza 5 luglio
1991 ha sollevato, in riferimento all'art. 24 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma quarto,
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, "nella parte in cui non prevede
che l'espropriante possa proporre opposizione davanti alla Corte
d'appello contro la determinazione dell'indennita' di occupazione".
Nell'ordinanza di rimessione si deduce in proposito che questa
Corte, con la sentenza n. 173 del 1991, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale, per contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, dell'art. 12, comma quinto, della legge n. 865 del
1971, nella parte in cui non prevedeva che l'espropriante, in
alternativa al pagamento dell'indennita' accettata dall'espropriato,
potesse esperire opposizione, entro il termine di sessanta giorni, ai
sensi dell'art. 19.
Analoga ratio sussisterebbe, in favore dell'estensione del diritto
all'impugnazione all'espropriante, nella fattispecie regolata
dall'art. 20, quarto comma, della legge n. 865 del 1971, con la
conseguente richiesta di un'analoga pronuncia d'illegittimita'
costituzionale, che stabilisca anche il momento di decorrenza del
termine per proporre l'opposizione. Il quarto comma dell'art. 20
impugnato, infatti, fa decorrere detto termine dalla data della
comunicazione, da parte del sindaco, dell'indennita' liquidata:
decorrenza questa che, secondo il giudice a quo, non potrebbe essere
adottata in relazione alle impugnazioni dell'espropriante, poiche'
essendo la maggior parte delle espropriazioni promosse dai comuni,
sarebbe lo stesso espropriante a stabilire il termine dal quale
decorrerebbe il suo diritto ad adire l'autorita' giudiziaria.
Davanti a questa Corte si sono costituite talune parti private
controinteressate, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile per difetto di rilevanza o altrimenti infondata.
In proposito, nell'atto di costituzione si deduce che la
determinazione dell'indennita' di occupazione e' rapportata dall'art.
20 della legge n. 865 del 1971 ad una percentuale (per ciascun anno,
mese, o frazione di mese di durata dell'occupazione), dell'indennita'
che sarebbe dovuta per l'espropriazione dell'area stessa. Pertanto,
qualora la misura di tale indennita' fosse ritenuta dall'occupante-
espropriante non congrua, egli potrebbe sempre ottenere, ex art. 19
della medesima legge, in seguito alla declaratoria di parziale
incostituzionalita' di tale articolo pronunciata dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 67 del 1990, tutela
giurisdizionale. Inoltre, in seguito alla pronuncia d'illegittimita'
costituzionale dell'art. 20, quarto comma, della legge n. 865 del
1971 - nella parte in cui, in mancanza della determinazione, ad opera
della commissione prevista dall'art. 16, dell'indennita' di
occupazione o della sua comunicazione agli interessati, non consente
ai medesimi di agire in giudizio per ottenerne la liquidazione, a
decorrere dall'occupazione del bene che ne e' oggetto - anche
l'occupante-espropriantee' legittimato ad adire l'Autorita'
giudiziaria (prima della determinazione della su detta indennita') e
di trovare in quella sede tutela.
L'esclusione dell'occupante-espropriante dalla facolta' di
impugnativa, in sede giurisdizionale, dell'indennita' di occupazione
determinata ex art. 20, comma terzo, della legge n. 865 del 1971 -
viceversa - risponderebbe ad una scelta del legislatore logica e
conforme a principi costituzionali, la quale non confliggerebbe con
l'art. 24 della Costituzione.
L'occupazione espropriativa, infatti, non puo' protrarsi oltre i
cinque anni ed e' in facolta' dell'espropriante-occupante contenerne
la durata, cosicche' non sarebbe irragionevole, bensi' conforme ai
principi enunciati negli artt. 42 e 97, primo comma della
Costituzione, l'attribuzione ai soli espropriandi del diritto
d'impugnare l'indennita' come determinata a norma del terzo comma
dell'art. 20. L'attribuzione all'espropriante di un'analoga facolta'
d'impugnativa, al contrario, agevolerebbe manovre dilatorie di
quest'ultimo e incentiverebbe l'allungamento della durata della
procedura espropriativa.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento all'art. 24 della Costituzione,
dell'art. 20, comma quarto, della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
nella parte in cui non prevede che l'espropriante possa proporre
opposizione davanti alla Corte d'appello contro la determinazione
dell'indennita' di occupazione d'urgenza delle aree da espropriare
compiuta in sede amministrativa. Ha esposto al riguardo che questa
Corte, con la sentenza n. 173 del 1991, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale, per contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, dell'art. 12, comma quinto, della legge n. 865 del
1971, nella parte in cui non prevedeva che l'espropriante, in
alternativa al pagamento dell'indennita' accettata dall'espropriato,
potesse esperire opposizione, entro il termine di sessanta giorni, ai
sensi dell'art. 19. Ha dedotto che analoga ratio decidendi impone,
nella fattispecie regolata dall'art. 20, quarto comma, della legge n.
865 del 1971, l'estensione all'espropriante del diritto ad impugnare
la determinazione dell'indennita' di occupazione d'urgenza delle aree
da espropriare, compiuta in sede amministrativa.
2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni
d'inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza, proposte
dalle parti private, secondo le quali: a) essendo la determinazione
dell'indennita' di occupazione rapportata dall'art. 20 della legge n.
865 del 1971 ad una percentuale (per ciascun anno, mese, o frazione
di mese di durata dell'occupazione) dell'indennita' che sarebbe
dovuta per l'espropriazione dell'area stessa, qualora la misura di
tale indennita' fosse ritenuta dall'occupante-espropriante non
congrua, egli potrebbe sempre ottenere, ex art. 19 della medesima
legge, in seguito alla declaratoria di parziale incostituzionalita'
di tale articolo pronunciata dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 67 del 1990, tutela giurisdizionale; b) parimenti egli
godrebbe di detta tutela in seguito alla pronuncia d'illegittimita'
costituzionale (sentenza n. 470 del 1990) dell'art. 20, quarto comma,
della legge n. 865 del 1971, nella parte in cui, in mancanza della
determinazione, ad opera della commissione prevista dall'art. 16,
dell'indennita' di occupazione o della sua comunicazione agli
interessati, non consentiva ai medesimi di agire in giudizio per
ottenerne la liquidazione, a decorrere dall'occupazione del bene.
In proposito va osservato che l'art. 16, comma primo, della legge
n. 865 del 1971 ha previsto la costituzione di una commissione
tecnica, in ogni provincia, alla quale e' demandata, tra l'altro,
(art. 20, comma terzo) la determinazione delle indennita' di
occupazione.
Il quarto comma dell'impugnato art. 20 statuisce che, contro la
determinazione di tale indennita', "gl'interessati possono proporre
opposizione davanti alla Corte d'appello competente per territorio,
con atto di citazione notificato all'occupante entro trenta giorni
dalla comunicazione dell'indennita' a cura del sindaco, nelle forme
prescritte per la notificazione degli atti processuali civili".
Dal tenore della norma, che prevede la notificazione
dell'opposizione all'"occupante", e' evidente che essa non
attribuisce l'azione per contestare la misura dell'indennita'
stabilita in sede amministrativa anche all'espropriante-occupante.
Nel caso di specie quest'ultimo ha impugnato, nel giudizio a quo,
la determinazione dell'indennita' compiuta in sede amministrativa e
la rilevanza della questione deriva - come si evince dall'ordinanza
di rimessione - dalla circostanza che l'art. 20, comma quarto, non
consente all'occupante d'impugnare la determinazione dell'indennita'.
Ne' e' fondata l'affermazione delle parti private costituitesi
dinanzi a questa Corte, secondo la quale l'art. 19 della legge n. 865
del 1971 (modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977), nel
testo risultante dalla declaratoria d'illegittimita' costituzionale
pronunciata con la sentenza n. 67 del 1990, attribuirebbe la facolta'
di impugnativa all'occupante, giacche' - a prescindere da ogni altra
considerazione - tale norma riguarda la determinazione
dell'indennita' di espropriazione e la relativa azione puo' essere
proposta solo dopo che l'espropriazione ha avuto luogo: ipotesi
questa che nel caso di specie, non si era verificata.
Neppure fa venir meno la rilevanza della questione la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale, pronunciata con la sentenza n. 470
del 1990, dell'art. 20, quarto comma, della legge n. 865 del 1971
"nella parte in cui, in mancanza della determinazione, ad opera della
commissione prevista dall'art. 16, dell'indennita' di occupazione o
della sua comunicazione agl'interessati, non consente ai medesimi di
agire in giudizio per ottenerne la liquidazione, a decorrere
dall'occupazione del bene che ne e' oggetto".
Tale declaratoria, infatti, non riguarda l'impugnabilita', da
parte dell'occupante, dell'indennita' di occupazione determinata in
sede amministrativa, ma la diversa ipotesi della mancata
determinazione dell'indennita' in sede amministrativa e la tutela del
diritto dei proprietari (e soggetti assimilati) dei beni occupati.
3. - Nel merito la questione e' fondata.
L'art. 42, terzo comma, della Costituzione, nello statuire - in
connessione con la garanzia posta dal secondo comma - che la
proprieta' privata "puo' essere, nei casi preveduti dalla legge, e
salvo indennizzo espropriata per motivi d'interesse generale", da'
fondamento e disciplina, con le relative implicazioni di carattere
costituzionale, non soltanto agli atti espropriativi in senso
proprio, ma pure a quelli inerenti all'occupazione del bene,
imponendo un giusto indennizzo anche per la durata di tale
occupazione, che impedisce al proprietario la disponibilita' e il
godimento del bene. Inoltre, il principio del giusto indennizzo -
come questa Corte ha gia' affermato a proposito dell'indennita' di
espropriazione (sentenza n. 173 del 1991) - deve essere operante, in
base all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, non soltanto nei
confronti dei soggetti passivi dell'espropriazione, ma anche dei
soggetti che la promuovono e che, di conseguenza, hanno un interesse
a che l'indennizzo non travalichi la giusta misura prescritta dalla
norma costituzionale.
L'apprensione del bene attraverso l'occupazione concreta, infatti,
una fase autonoma del procedimento ablativo, che deve essere munita
delle necessarie garanzie a favore di tutti i soggetti implicati, sia
rispetto all'elemento bene, oggetto dell'ablazione, sia nella
corresponsione del giusto indennizzo, che concerne, nel quadro di pur
distinte posizioni, il soggetto passivo dell'occupazione e il
soggetto che la promuove.
Ne deriva che la garanzia sancita dall'art. 24, primo comma, della
Costituzione debba operare anche riguardo ai soggetti che abbiano
promosso l'occupazione d'urgenza dei beni (art. 20, commi primo e
secondo, della legge n. 865 del 1971).
Va quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 20,
comma quarto, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, nella parte in cui
non prevede che anche l'espropriante possa proporre opposizione
davanti alla corte d'appello contro la determinazione dell'indennita'
di occupazione d'urgenza delle aree da espropriare. Tale opposizione
andra' proposta con atto di citazione notificato alle controparti nel
termine e con le forme ivi stabilite, salvo nel caso in cui
l'espropriante sia il comune. In detta ipotesi, non potendosi
consentire che sia rimesso alla discrezionalita' del comune
espropriante lo stabilire il momento iniziale di decorrenza del
termine per l'opposizione, questo termine dovra' decorrere dal giorno
in cui sia pervenuta al comune, ai sensi del terzo comma dell'art.
20, la comunicazione della determinazione dell'indennita' di
occupazione da parte della commissione prevista dall'art. 16. L'art.
20, terzo comma, infatti, disponendo che il sindaco debba provvedere
alla comunicazione dell'indennita' "agl'interessati", presuppone che
la suddetta commissione sia tenuta a trasmettere al comune la
determinazione dell'indennita' da essa effettuata.