Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente della
giunta regionale rappresentato e difeso per mandato a margine del
presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per conflitto di
attribuzioni in relazione alla direttiva della Presidenza del
Consiglio dei Ministri pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del
29 maggio 1992 p. 22-23.
1. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 29 maggio 1992 e' stata
pubblicata direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri "ai
sensi della legge 23 agosto 1988, n. 400 sulla gestine del bilancio
dello stato e degli enti del settore pubblico allargato per l'anno
1992, ad integrazione della analoga direttiva emanata il 16 gennaio
1992" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 1992.
La direttiva stabilisce che a decorrere dalla data della sua
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale "viene sospesa" (con talune
eccezioni indicate nel secondo comma del punto 1) "La facolta' di
impegnare le spese nei limiti dei fondi assegnati in bilancio per
tutte le amministrazioni dello Stato e le aziende autonome, sotto la
diretta responsabilita' dei direttori generali".
Per effettive, motivate e documentate esigenze, il Presidente del
Consiglio o, su sua delega, il Ministro del Tesoro, puo' autorizzare
l'assunzione di ulteriori impegni di spesa nell'ambito delle
disponibilita' di bilancio.
Il punto 2 della direttiva stabilisce che fino al 30 settembre
1992, per gli aspetti diversi dall'assunzione degli impegni di spesa,
sono prorogate le disposizioni della precedente direttive del 16
gennaio 1992.
Successivamente, lo stesso punto 2 dice che "il Governo rivolge
invito agli enti territoriali ed a tutti gli enti decentrati di spesa
di restringere il ricorso al finanziamento da parte di enti
creditizi".
Infine, il punto 3 dice che "la presente direttiva costituisce
atto di indirizzo volto al conseguimento di obiettivi di interesse
nazionale, per la cui attuazione gli enti del settore pubblico
allargato sono tenuti ad adottare atti coerenti, da emanarsi entro
trenta giorni dalla data di pubblicazione della direttiva medesima".
2. - Successivamente alla emanazione e pubblicazione della
direttiva, e precisamente con d.-l. 15 luglio 1992, n. 333 ("Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica") e' stata
introdotta una norma che ripete, salve talune significative
eccezioni, che vedremo, il contenuto della direttiva;
L'art. 4 del d.-l. blocca la facolta' di impegnare le spese nei
limiti dei fondi iscritti nel bilancio dello Stato e delle aziende
autonome per l'intero anno 1992, con le stesse eccezioni gia'
previste dal secondo comma del punto 1 della direttiva.
La differenza e' costituita dal fatto che il blocco vale per
l'intero anno 1992 (e non soltanto sino al 30 settembre) e che esso
si riferisce non gia' alla facolta' di impegnare le spese nei limiti
dei fondi assegnati in bilancio) "per tutte le amministrazioni dello
Stato e le aziende autonome" (come afferma la direttiva), ma alla
facolta' di impegnare le spese nei limiti dei fondi scritti "nel
bilancio dello Stato e delle aziende autonome".
Inoltre l'art. 4 terzo comma stabilisce, in modo del tutto
identico al terzo comma del punto 1 della direttiva, la facolta' di
autorizzazione dell'assunzione di ulteriori impegni di spesa da parte
del Presidente del Consiglio o del Ministro del Tesoro.
Manca invece totalmente, nell'art. 4, una norma avente il
contenuto dei punti 2 e 3 della direttiva, che abbiamo in precedenza
ricordato. Cio' non toglie che non vi siano, nel d.-l. n. 333,
disposizioni che concernono anche direttamente le regioni e gli altri
enti territoriali (cfr. art. 1 e 2): ma non e' dato rinvenire nella
normativa del d.-l. n. 333 una disposizione che imponga alle regioni
l'adozione di atti tali da comportare il blocco degli impegni di
spesa per l'anno 1992 nei limiti dei fondi assegnati in bilancio, o
comunque l'adozione di atti "coerenti" con la direttiva del 29 maggio
1992, quali erano imposti dalla direttiva stessa.
3. - La regione Toscana considera gravemente lesive e illegittime
le disposizioni della direttiva del 29 maggio 1992, in particolare
quelle che le impongono, come ente del settore pubblico allargato,
l'adozione di atti coerenti di emanarsi entro il termine fissato
dalla direttiva.
Il fatto che, come abbiamo ricordato, parte del contenuto della
direttiva sia stato ripetuto nel d.-l. n. 333 non fa venir meno, ad
avviso della ricorrente, l'interesse a sollevare conflitto di
attribuzioni di fronte alla Corte sulla direttiva 29 maggio 1992: e
cio' sia perche' il d.-l. n. 333 non e' stato sino ad oggi convertito
in legge, e potrebbe non esserlo, con conseguente possibile
caducazione ex tunc delle sue norme; sia perche' il fatto che una
norma primaria ripeta il contenuto di una fonte secondaria in modo
solo parziale non puo' significare che il legislatore ha voluto che
fosse abrogata o che comunque cessare l'efficacia della fonte
secondaria, per la parte non recepita dalla fonte primaria; sia in-
fine, perche' comunque l'efficacia della direttiva 29 maggio 1992
decorre da un termine (quello della pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale del 29 maggio 1992) diverso e anteriore rispetto
all'entrata in vigore del d.-l. n. 333.
4. - Non c'e' dubbio che, nell'ottica della direttiva, la regione
debba considerarsi ente del settore pubblico allargato, e pertanto
destinataria della prescrizioni di cui al punto 3 della direttiva.
Va ricordato che quest'ultima si ricollega esplicitamente a quella
del 16 gennaio 1992 pubblicata nella Gazzetta Ufficale n. 15 del 20
gennaio 1992.
Quest'ultima, al punto 2 ultimo comma, conteneva una disposizione
dell'identico tenore di quella del punto 3 della direttiva impugnata,
con la significativa precisazione che gli enti del settore pubblico
allargato destinatari della stessa dovevano ritenersi quelli "dotati
di perticolare autonomia (regioni, province, comuni)".
Non c'e' dubbio che, nell'ottica del provvedimento impugnato,
l'identica qualificazione soggettiva spetti ai destinatari del punto
3 della direttiva, anche se essi non sono specificamente individuati
e vengano genericamente raggruppati negli enti del settore pubblico
allargato: cosicche' tra di essi devono ritenersi incluse anche le
regioni.
5. - La direttiva e' gravemente illegittima e lesiva della
autonomia finanziaria regionale, per se non immediatamente operativa
per le regioni cosi' come invece lo e' per le amministrazioni dello
Stato e le aziende autonome, dal momento che - come detto - impone
anche alle regioni, data la asserita natura della direttiva come
"atto di indirizzo volto al conseguimento di obiettivi di interesse
nazionale", di adottare "atti coerenti" entro il termine di 30 giorni
dalla data di pubblicazione della direttiva stessa.
La direttiva deve intendersi adottata ai sensi dell'art. 5 della
legge n. 400/1988 che non e' citato esplicitamente, ma lo era nella
precedente direttiva del 16 gennaio.
Tale norma non consente l'emanazione di direttive concernenti le
regioni, cosicche' l'imposizione di sospendere la facolta' di
impegnare le spese non e' ne' puo' essere immediatamente operativa
nei confronti delle regioni.
Purtuttavia, la norma non consente neppure quel particolare
contenuto della direttiva che consiste nell'imposizione (dal momento
che si tratta di un vero e proprio obbligo, visti i termini in cui e'
formulata la direttiva, secondo, la quale gli enti del settore
pubblico allargato "sono tenuti ad adottare atti coerenti") di
emanare gli atti coerenti.
6. - Sotto questo profilo, la norma viola in primo luogo la
riserva di legge prevista dall'art. 119 della Costituzione, di cui
piu' volte la Corte ha sottolineato il rilievo, dichiarando
l'illegittimita' costituzionale di atti amministrativi che incidevano
sull'autonomia finanziaria regionale senza che il legislatore avesse
"prestabilito in proposito alcun limite ed alcun criterio, violando
cosi' la riserva di legge di cui al comma 1 dell'art. 119" (sent. 162
del 1982; nello stesso senso sent. n. 307/1983). Come si e' ricordato
in dottrina, l'art. 119 primo comma "lungi dal contenere un rinvio
generico o programmatico alla legge, afferma una vera e propria
riserva di legge, la quale deve assicurare il coordinamento di una
pluralita' di ordinamenti finanziari e contabili e in pari tempo
garantire lo status che la Costituzioine riserva a regioni, privince
e comuni" (Bertolissi, L'autonomia finanziaria regionale, Padova,
1983 p. 27; in senso analogo Crisafulli, lezioni di diritto
costituzionale, IV ed. t. II, 1, p. 59). Si e' aggiunto
autorevolmente (Paladin, Corte Costituzionale ed autonomie locali:
gli orientamenti giurisprudenziali dell'ultimo quinquennio. Le
regioni 1981, p. 1257 - 1258) che "la garanzia strumentale o formale,
rappresentata dalla riserva di legge, assume una determinante
importanza anche ai fini della determinazione dell'autonomia
finanziaria regionale, nonche' del coordinamento fra le finanze dello
Stato e dei vari enti autonomi territoriali, secondo le previsioni
dell'art. 119 della Costituzione".
Tale articolo e' manifestamente violato, nella misura in cui la
direttiva non e' fondata su alcuna disposizione di legge, ne' e' essa
stessa una legge: cosicche' impone un obbligo che non ha alcun
fondamento, e viola palesamente l'art. 119 primo comma cost.,
determinando - qualora la norma non fosse dichiarata incostituzionale
- un obbligo regionale di adeguamento privo di qualunque supporto
normativo, e quindi una lesione della autonomia finanziaria regionale
dal lato della spesa.
7. - Indipendentemente dalla peculiarita' della riserva di legge
posta dall'art. 119 cost., l'atto in questione, che si autoqualifica
come atto di indirizzo, e' adottato in violazione delle regole che
presiedono al legittimo esercizio del potere statale di direttiva, di
indirizzo e di coordinamento, e in particolare in violazione del
principio di legalita'.
Piu' volte la Corte ha affermato che allorche', con atto
amministrativo, viene posta una disciplina che interferisce
sull'autonomia regionale, le relative prescrizioni possono essere
validamente disposte soltanto se l'atto e' adottato sulla base di una
legge (cfr. sentt. 517 del 1991, 53, 98 e 204 del 1991, 512 del
1990), con la conseguenza che l'assenza di una qualsivoglia copertura
legislativa delle prescrizioni di indirizzo e di direttiva rende
illegittimo l'esercizio del relativo potere.
Si tratta di un principio che, come la Corte ha ribadito nelle
sent. 204/1991 "oltre a derivare dalle regole costituzionali
sull'ordine delle fonti normative, e' espressamente sancito dall'art.
17 commi 1 lett. b), 3 l. 23 agosto 1988, n. 400".
Ne' potrebbe essere obiettato che sussiste uno spostamento di
competenza a favore dello Stato in conseguenza della ricorrenza di un
interesse nazionale, dal momento che anche a prescindere dal rilievo
che nel caso non sembrano ricorre i requisiti giustificativi per
invocare legittimamente l'interesse nazionale, risulta assorbente
l'argomento che comunque solo il legislatore statale puo' individuare
e definire cio' che rientra nell'interesse nazionale: cosicche'
l'assenza, gia' constatata, di fondamento della direttiva in una
norma legislativa rileva anche ai fini di evidenziare l'ulteriore
illegittimita' che comuque sussisterebbe per difetto di una
valutazione e individuazione legislativa dell'interesse nazionale
(come del resto la Corte ha gia' affermato, cfr. sentt. 284 del 1989
e 346 del 1990).
In questa prospettiva, piu' e piu' volte la Corte ha sottolineato
non soltanto la necessita' che gli atti statali di indirizzo e
coordinamento rispettino rigorosamente il principio di legalita'
(cfr. sentt. 150 e 307 del 1982, 245 del 1984, 195 del 1986, 64 e 304
del 1987, 274, 474, 560 e 744 del 1988, 242, e 533 del 1989, 85 e 140
del 1990, 49, 116 e 359 del 1991, 30 del 1992), ma ha anche
specificato che "l'esercizio in via amministrativa del potere statale
di indirizzo e coordinamento e' sottoposto alla condizione di
validita' dell'osservanza del principio di legalita', nel senso che
quel potere e' giustificato solo se trova un legittimo e apposito
supporto nella legislazione statale", precisando che la Corte, nelle
sentenze successive alla n. 150/1982, si e' sempre attenuta a tale
orientamento (v. da ultimo, sentt. nn. 338 del 1989, 37 e 49 del
1991), per il semplice fatto che il requisito dell'osservanza del
principio di legalita' sostanziale e' strettamente connesso al
fondamento e alla natura della funzione governativa di indirizzo e
coordinamento nei confronti delle autonomie regionali (o
provinciali).
Piu' precisamente, la Corte ha costantemente affermato che la
predetta funzione non costituisce un limite "ulteriore" rispetto a
quelli gia' previsti dalle norme costituzionali sulle attribuzioni
regionali, ma rappresenta piuttosto il risvolto in termini positivi o
di articolazione programmatica dell'operare in concreto degli
interessi unitari sottostanti a quei medesimi limiti nei confronti
delle funzioni regionali (v., ad esempio, sentt. nn. 150 del 1982,
340 del 1983, 177 del 1986, 242 del 1989). Inoltre, la stessa Corte,
in stretto collegamento con la precedente affermazione, ha in piu'
occasioni precisato che la funzione governativa di indirizzo e
coordinamento non implica il riconoscimento di una nuova fonte
normativa di rango sub-legislativo, diretta a vincolare o a
condizionare l'esercizio di potesta' legislative regionali, ma
rimanda piuttosto a un particolare potere di direttiva, consistente
nella posizione di fini, di obiettivi, di criteri o di standard,
vo'lto a conferire unita' di indirizzo, nella prospettiva di
infrazionabili interessi nazionali, al tessuto pluralistico delle
amministrazioni regionali (v. sentt. nn. 560 e 744 del 1988, 345 del
1990 e 49 del 1991).
Ebbene, all'una e all'altra enunciazione consegue che, in
relazione alle specifiche materie sulle quali sono adottati atti
governativi di indirizzo e coordinamento, allorche' questi ultimi
comportano condizionamento o limiti nei confronti del legislatore
regionale, la legge dello Stato debba previamente determinare la
disciplina o, quantomeno, i principi di tale disciplina, che dovranno
fungere da base normativa sufficientemente precisa e chiara da poter
orientare e delimitare la discrezionalita' del Governo nella
determinazione degli indirizzi e delle misure di coordinamento. Solo
a tale condizione, infatti, puo' ritenersi rispettato l'ordine
complessivo delle fonti normative, poiche' in mancanza di un
principio di disciplina sostanziale contenuto in una previa legge
statale, si avrebbe che scelte affatto discrezionali contenute in un
atto (statale) sub-legislativo pretenderebbero illegittimamente di
vincolare e di condizionare decisioni da assumere con atti
legislativi (leggi regionali o provinciali).
8. - Va aggiunto che il principio di legalita' opera anche nei
confronti di atti amministrativi statali diversi da quelli di
indirizzo e coordinamento, che intervengono ad altro titolo e con
differente contenuto nelle materie regionali. Si possono ricordare,
per esempio, gli interventi statali volti ad assicurare l'uniformita'
di disciplina di particolari oggetti, richiesta da ragioni di
interesse nazionale o dall'adempimento di obblighi comunitari (es.
sentt. nn. 384 del 1987; 284 del 1989; 346 del 1990; 38 del 1991),
gli interventi statali meramente "aggiuntivi" (sent. n. 345 del 1990,
quelli di natura normativa a carattere suppletivo (sentt. nn. 226 del
1986, 304 del 1987, 165 del 1989), infine, gli interventi concernenti
in vario modo materie delegate (ma in via organica o traslativa) alle
Regioni (sentt. nn. 559 del 1988, 165 del 1989).
9. - Da tutto cio' consegue le illegittimita' della direttiva
impugnativa in questa sede e la gravita' della violazione
dell'autonomia costituzionale garantita che essa arreca alla regione
Toscana.
Tale violazione e' tanto piu' rilevante in quanto la direttiva non
si limita a ingiungere alla Regione di adottare provvedimenti che non
spetta allo Stato imporre, ma aggiunge che tali provvedimenti debbono
essere adottati entro un termine, per giunta estremamente ristretto,
fissato dalla stessa direttiva.
Se non si giustifica il contenuto della disposizione di cui al
punto 3 della direttiva, ancor meno si giustifica che l'imposizione
di comportamenti lesivi dell'autonomia finanziaria regionale venga
pretesa entro un termine prefissato e per giunta drasticamente
ridotto.