LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso iscritto al n.
5846/90 del r.g. aa.cc. proposto da Emidio Massi, Alfio Bassotti,
Gaetano Recchi, Paolo Polenta, Rodolfo Tambroni, Pietro Diletti,
Alessandro Manieri, Elio Capodaglio, Lorenzo Marconi, Patrizio
Venarucci, Giuseppe Paolucci, Dario Giachini, tutti elett.te dom.ti
in Roma, via Giovanni Paisiello n. 55 presso lo studio dell'avv.to
Giulio Correale che li rappresenta e difende unitamente
all'avv.to Bruno Brusciotti giusta delega a margine del ricorso,
ricorrenti, contro procuratore generale della Corte dei conti;
presidente della II sezione giurisdizionale ordinaria della Corte dei
conti; Baldoni Taddea, Gozzi Leda, Gozzi Romeo, Gozzi Annunziata,
Giorgetti Dullio, Larotonda Antonio, Giombetti Isauro, Pieroni
Arduino, Tremannoni Renzo, intimati, per regolamento preventivo di
giurisdizione in relazione al giudizio pendente innanzi alla Corte
dei conti iscritto al n. 11146/EL;
Udita nella pubblica udienza tenutasi il giorno 13 giugno 1991 la
relazione della causa svolta dal cons.; rel. dott. Taddeucci;
Uditi gli avv.ti G. Correale e B. Brusciotti;
Udito il p.m., nella persona del dott. M. Di Renzo avv.to gen.le
presso la Corte Suprema di Cassazione che ha concluso per la
giurisdizione del giudice ordinario;
Ritenuto di fatto
che con atto di citazione notificato il 14, 15, 16 e 27 marzo ed
il 2, 3 aprile 1990 il procuratore generale della Corte dei conti ha
evocato in giudizio davanti a quel consesso in sede giurisdizionale:
Emidio Massi, Alfio Bassotti, Elio Capodaglio, Dario Giacchini,
Alessandro Manieri, Lorenzo Marconi, Giuseppe Paolucci, Gaetano
Recchi, Patrizio Venarucci, Pietro Diletti, Paolo Polenta e Rodolfo
Armaroli Tambroni, quali componenti della giunta della regione
Marche', per sentirli condannare - unitamente agli ex amministratori
dell'ente ospedaliero "Santa Casa" di Loreto e ciascuno in
proporzione al suo apporto concausale - al risarcimento del danno
arrecato alla u.s.l. di Recanati (e quantificato nel totale in lire
32.500.000), per effetto di maggiori emolumenti corrisposti a due
funzionari provenienti dal sunnominato soppresso ente ospedaliero, ed
inquadrati nella unita' sanitaria di nuova costituzione; funzionari
ai quali era stata attribuita una posizione giuridica piu' avanzata
rispetto a quella loro spettante ai sensi dell'art. 64 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 761/1979 con conseguente
lievitazione del livello retributivo;
che, ad avviso dalla procura generale della Corte dei conti,
secondo la norma ora citata, i funzionari in questione avrebbero
dovuto essere collocati, dall'amministrazione ospedaliera di
provenienza, all'ottavo livello di retribuzione; con l'entrata in
vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 761/1979 quella
amministrazione non poteva rimodellare la pianta organica dell'ente
onde attribuire nuove qualifiche dirigenziali; la attribuzione di
posizioni giuridiche piu' avanzate nei ruoli della u.s.l.
manifestava, da parte degli amministratori dell'ente ospedaliero di
provenienza e da parte dei membri della giunta regionale un comune
intento di doloso favoritismo, scollegato da qualsiasi esigenza di
funzionalita' e di pubblica utilita';
che pendente il giudizio di responsabilita' davanti al giudice
contabile, i sopra nominati componenti della giunta della regione
Marche hanno proposto ricorso ex art. 41 c.p.c. davanti a queste
sezioni unite (con atto notificato il 31 maggio 1990) per sentir
dichiarare, nei loro limitati confronti, il difetto di giurisdizione
della Corte dei conti;
Considerato in diritto
che secondo la contestazione dell'addebito del danno
patrimoniale sofferto dalla u.s.l. (quale branca autonoma del comune)
dovrebbero rispondere, unitamente agli amministratori dal disciolto
ente ospedaliero, anche i componenti della giunta della regione
Marche poiche' solo attraverso la premeditata connivenza tra gli uni
e gli altri (i primi riconoscendo ad personam qualifiche e funzioni
non rispondenti ad esigenze di servizio; i secondi adottano criteri
generali per la iniziale formulazione dei ruoli nominativi del
personale delle u.s.l. in contrasto con il disposto dell'art. 64 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 761/1979) sarebbe stato
possibile determinare artificiosamente, a favore di alcuni, il
conseguimento di posizioni di carriera ingiustificate e foriere di
maggiori esborsi retributivi;
che controdeducano gli amministratori regionali ricorrenti la
inesistenza di quel rapporto di impiego o di servizio, tra ente
danneggiato e danneggiante, il quale concreterebbe il presupposto
indispensabile per la stessa confugurabilita' di una responsabilita'
patrimoniale/contabile (di natura contrattuale) devoluta alla
cognizione della Corte dei conti;
che in effetti, a norma degli art. 30 e 31 della legge 19 maggio
1976 n. 335, gli amministratori ed i dipendenti delle regioni sono
tenuti a risarcire all'ente i danni derivanti da violazione di
obblighi di funzioni o di servizio, secondo le norme vigenti per le
amministrazioni dello Stato, (con conseguente soggezione alla
giurisdizione della Corte dei conti); e secondo la corrente
interpretazione della normativa sopra riportata - cfr. Cass. s.u. n.
6437 del 1985, n. 8368 del 1990; Corte dei conti, s.r. n. 664/a del
1990 - l'esercizio della funzione giurisdizionale da parte del
giudice contabile postula la esistenza di un rapporto di impiego o
quanto meno di servizio, caratterizzato dall'inserimento del soggetto
danneggiato nella struttura organizzativa dell'amministrazione
pubblica danneggiata (venendo in evidenza comportamenti contrari a
quei doveri di prestazione nascenti da un vincolo interno di
collegamento tra amministratore ed ente);
che la limitazione dell'ente della responsabilita'
patrimoniale/contabile, nascente dal collegamento ora menzionato,
suscita perplessita' non facilmente rimuovibili, di legittimita'
costituzionale rispetto ai precedenti di cui agli articoli 3, 97 e
103 della Costituzione allorche', come nel caso di specie, gli
amministratori della regione siano investiti di funzioni dal cui
irregolare o scorretto esercizio sia derivato un danno incidente non
sulle finanze regionali bensi' sull'erario dello Stato;
che infatti non sembra revocabile in dubbio la spettanza alla
Regione di una sua propria potesta' legislativa ed amministrativa,
garantita ex art. 117 e 118 della Costituzione, in materia di
organizzazione, gestione e funzionamento delle u.s.l. e dei loro
servizi (cfr. art. 15, nono comma, legge n. 833/1973) ed in materia
di formazione e di disciplina degli organici delle u.s.l., in
attuazione del compito di unificazione dell'organizzazione sanitaria
su base territoriale, con adeguamento della normativa alle esigenze
delle singole situazioni regionali (cfr. art. II legge citata);
che se per un verso e' pacificamente ricevuto l'insegnamento
secondo cui le unita' sanitarie sono strutture operative dei comuni
(o delle comunita' montane) semplici od associati, e non delle
regioni, di modo che al personale di esse non si addice la qualifica
di dipendenti regionali, ne' il loro trattamento economico e' a
carico della finanza regionale, per altro verso e' incontestabile la
riserva alla regione di mansioni volte all'inquadramento del
personale delle u.s.l. in ruoli regionali, alla tenuta dei relativi
albi, all'assunzione ed al trasferimento degli addetti sulla base dei
ruoli cosi' formati;
che attraverso lo svolgimento dei compiti ora ricordati, agli
amministratori regionali viene consentito, nei risultati, di incidere
sulle qualifiche professionali e sui livelli retributivi di personale
non dalla regione dipendente, e di inflazione il costo complessivo
del servizio sanitario nazionale; dato che le deliberazioni con le
quali la singola u.s.l. introduca modificazioni qualitative o quanti-
tative della propria pianta organica non acquista efficacia se non
con l'approvazione della regione, e dato che sinanche i poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti della regione, in materia di
organizzazione di piante organiche, incontra un limite qualora i
criteri di indirizzo governativo e di coordinamento siano privi di
adeguata copertura legislativa (cfr. Corte costituzionale sentenza n.
338 del 1989);
che la frequenza stessa dei ricorsi alla giustizia
amministrativa per controversie occasionate dalla introduzione, da
parte delle regioni, di criteri di inquadramento del personale delle
u.s.l. diversi da quelli cui esse debbono attenersi in base alle
tabelle di equiparazione allegate al decreto del Presidente della
Repubblica n. 761 del 20 dicembre 1979 ( ex art. 64 dello stesso
d.P.R.), e la reiterazione stessa di interventi legislativi volti a
vietare, a pena di nullita', la stipulazione di "accordi integrativi"
da parte delle regioni, ad introdurre un regime transitorio degli
organici delle u.s.l., ad instaurare il cosi' detto blocco delle
assunzioni, manifestano nel loro complesso questa realta', che la
limitazione delle responsabilita' patrimoniale contabile degli
amministratori regionali, emergente dal tenore letterale dell'art. 30
della legge n. 335/1976, rende i destinatari del precetto meno
sensibili alle conseguenze del loro comportamento, attivo od
omissivo, allorche' esso sia suscettivo di arrecare danno ad ente
pubblico diverso da quello di loro appartenenza;
che la sacca di esonero da responsabilita' patrimoniale
contabile di cui, nella predetta prospettiva, gli amministratori
regionali godrebbero (oltre tutto in un settore nel quale,
sovrapponendosi i problemi della sanita' nazionale con quelli del
pubblico impiego, emerge piu' acuto il rischio di disquilibrio per il
bilancio statale) viene vistosamente a contrastare con chiare linee
di tendenza emerse in sede di politica legislativa - mediante la
introduzione di norme sanzionatrici di una personale responsabilita'
dei componenti dei comitati regionali di controllo nei confronti
degli enti locali per i danni a questi arrecati con dolo o colpa
grave nell'esercizio delle loro funzioni: cfr. art. 16 della legge 27
febbraio 1978 n. 43 ed art. 58 della legge 8 giugno 1990 n. 142 - e
viene a collidere altresi' contro una sintesi ricognitiva dell'intero
sistema proveniente dal magistero della Corte costituzionale, ad
avviso della quale spetta allo Stato, e per esso al procuratore
generale della Corte dei conti, promuovere l'azione di
responsabilita' nei confronti degli amministratori e dei dipendenti
delle regioni per l'accertamento di eventuali danni connessi
all'esercizio delle loro funzioni, senza accenno ad ulteriori
condizionamenti (cfr. tra le altre le sentenze n. 421 e n. 995/1988);
che introdurre, pertanto, nell'area di responsabilita' cosi'
razionalmente individuata, un elemento di esenzione, rappresentato
dall'essere l'ente pubblico danneggiato diverso dall'ente regione, si
appalesa contrastante non soltanto con il principio di eguaglianza
(di cui all'art. 3 della Costituzione) ma altresi' con quello
dell'art. 97, laddove per assicurare il buon andamento e
l'imparzialita' della amministrazione si e' affermata la esigenza di
disciplinare armonicamente sfere di competenze, di attribuzioni e di
responsabilita'; ed infine con il principio di cui all'art. 103,
secondo comma;
che in effetti, una volta devoluta, legislativamente, alla Corte
dei conti la materia della responsabilita' patrimoniale degli
amministratori e dei dipendenti della regione per i danni derivanti
dalla violazione di obblighi di funzioni o di servizio, un
restringimento della devoluzione, costituito dalla lesione dello
stesso ente pubblico di appartenenza e non di altro ente pubblico,
risulta artificioso e disarmonico nella assenza di una incolmabile
separazione tra forme e modi di utilizzazione delle risorse
finanziarie regionali e nella innegabile ricaduta finale, a carico
dell'erario statale anche dell'operato di organi regionali chiamati a
collaborare in materia di impiego di denaro pubblico;
che in definitiva risulta rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata la questione se, con i principi della Corte
costituzionale sopra ricordati sia conciliabile il disposto dell'art.
30 della legge 19 maggio 1976 n. 335, nella parte in cui correla la
responsabilita' patrimoniale degli amministratori e dipendenti della
regione (responsabilita' assegnata dal successivo art. 31 alla
cognizione della Corte dei conti) alla incidenza del danno, derivante
da violazione di obblighi di funzione o di servizio, sull'erario
dell'ente regione e non anche dello Stato o di altro ente pubblico;
che l'esame di tale questione deve essere rimessa al vaglio del
giudice delle leggi;