LA CORTE DEI CONTI
Visti i decreti del Ministro del tesoro nn. 114758, 134627,
132200, 116539, 112430, 134631 e 157525, concernenti variazioni negli
stati di previsione della spesa dei Ministeri del tesoro,
dell'agricoltura e delle foreste, della marina mercantile,
dell'interno, della difesa, delle finanze, di grazia e giustizia, dei
lavori pubblici, dell'universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica, del lavoro e della previdenza sociale, della pubblica
istruzione e della sanita', per l'anno finanziario 1992, nonche', per
i primi due decreti, anche con riferimento al bilancio pluriennale
1992-94;
Vista la relazione in data 14 agosto 1992 del consigliere delegato
al controllo sugli atti del Ministero del tesoro, con la quale si
manifestano dubbi, sulla legittimita' dei detti decreti;
Vista l'ordinanza in data 8 settembre 1992, con la quale il
presidente della Corte dei conti, essendo necessaria la risoluzione
di una questione di massima di particolare importanza, ha deferito
alla sezione del controllo, convocata per l'adunanza odierna, l'esame
e la pronuncia sul visto e sulla conseguente registrazione del
menzionato provvedimento, ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della
legge 21 marzo 1953, n. 161, che sostituisce l'art. 24 del testo
unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
Vista la nota della segreteria della sezione del controllo n. 8423
in data 9 settembre 1992, con la quale e' stata data comunicazione di
detta ordinanza al Ministero del tesoro-gabinetto e alla ragioneria
generale dello Stato-ispettorato generale del bilancio e ispettorato
generale di finanza;
Visto l'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;
Udito il relatore consigliere Claudio De Rose;
Udito il rappresentante della ragioneria generale dello Stato;
RITENUTO IN FATTO
Con i decreti nn. 114758, 134627, 132200, 116539, 112430, 134631 e
157525, il Ministro del tesoro ha operato, in esecuzione di
disposizioni contenute nelle leggi nn. 431 e 433 del 1991, 104, 140 e
216 del 1992 (di conversione del d.-l. n. 5/1992), 217/1992 (di
conversione del d.-l. n. 9/1992), variazioni di bilancio mediante (a)
diminuzione degli stanziamenti iscritti, per il 1992, nei capitoli n.
6856 (fondo speciale di parte corrente) e n. 9001 (fondo speciale di
parte capitale) dello stato di previsione della spesa del Ministero
del tesoro e (b) corrispondente aumento di capitali di spesa iscritti
(o appositamente istituiti) negli stati di previsione della spesa dei
Ministeri del tesoro, dell'agricoltura e delle foreste, della marina
mercantile, dell'interno, della difesa, delle finanze, di grazia e
giustizia, dei lavori pubblici, dell'universita' e della ricerca
scientifica e tecnologica, del lavoro e della previdenza sociale,
della pubblica istruzione, della sanita'. I primi due decreti operano
variazioni anche fra capitoli del bilancio pluriennale del Ministero
del tesoro, da una parte, del Ministero della marina mercantile e del
Ministero della difesa, dall'altra, relativamente agli anni 1993 e
1994.
Tutte le sopracitate leggi contengono disposizioni che autorizzano
spese a valere tanto sul triennio 1992-94, al quale si riferisce la
programmazione di bilancio operata dalla legge finanziaria 1992 (n.
415/1991) e dalla legge di bilancio annuale e pluriennale (n.
416/1991), quanto sugli esercizi successivi al 1994. Si tratta, in
particolare, delle seguenti disposizioni: artt. 1, primo e secondo
comma, della legge 31 dicembre 1991, n. 431, artt. 1, primo comma, 5,
8, primo e secondo comma, della legge 31 dicembre 1991, n. 433; artt.
4, 11, primo comma, 12, nono comma, 13, primo e quarto comma, 14, 15,
primo e secondo comma, 27, primo e quinto comma, 33, della legge 5
febbraio 1992, n. 104; artt. 1, primo comma, 2, primo comma, della
legge 7 febbraio 1992; n. 140; artt. 1, primo comma, 2, primo comma,
2- bis, 4, del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 marzo 1992, n. 216, e art. 2, quinto
comma, di tale legge; artt. 2, 6, 8, primo, terzo e quarto comma, 13,
del d.-l. 18 gennaio 1992, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 febbraio 1992, n. 217.
Le leggi in esame non prevedono, nella quasi totalita', mezzi di
copertura finanziaria relativamente agli oneri che graveranno sui
bilanci successivi a quello del 1994. Quanto, invece, agli oneri che
andranno a prodursi nel triennio 1992-1994, le stesse leggi prevedono
unicamente il ricorso ad accantonamenti iscritti nei fondi speciali
di parte corrente e di conto capitale, di cui alle tabelle A e B
(rispettivamente per le spese correnti e per quelle in conto
capitale) allegate alla legge 31 dicembre 1991, n. 415 (legge
finanziaria 1992). Tanto stabiliscono le seguenti disposizioni: art.
7, primo comma, della legge 31 dicembre 1991, n. 431; art. 9, primo e
secondo comma, della legge 31 dicembre 1991, n. 433; art. 42, sesto e
settimo comma, della legge 5 febbraio 1992, n. 104; art. 4, primo
comma, della legge 7 febbraio 1992, n. 140; artt. 1, secondo comma, 5
del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 marzo 1992, n. 216; artt. 7, 11, 14, primo comma, del d.-l.
18 gennaio 1992, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 1992, n. 217.
E' apparso al competente ufficio di controllo della Corte dei
conti che le disposizioni legislative riguardanti la copertura
finanziaria delle menzionate leggi, in attuazione delle quali sono
stati emanati i provvedimenti in epigrafe, destasseso dubbi di
legittimita' costituzionale, con riferimento all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, nelle parti in cui (a) fanno gravare oneri
di spesa sugli ultimi due anni del bilancio triennale, senza fornire
idonea copertura, e (b) non recano alcuna indicazione di mezzi di
copertura per gli esercizi finanziari successivi al periodo di
vigenza del bilancio triennale; in tal modo eludendo, appunto,
l'obbligo, imposto dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, di
indicare, sin dal momento dell'approvazione delle singole leggi,
mezzi certi o, comunque, ragionevolmente affidabili di copertura
finanziaria delle nuove o maggiori spese da esse disposte.
Per quanto riguarda, in particolare, gli oneri gravanti sugli
ultimi due anni (1993 e 1994) del bilancio triennale 1992-1994, ha
osservato l'Ufficio di controllo che gli accantonamenti di fondo
speciale iscritti nelle tabelle A e B allegate alla legge finanziaria
1992 - accantonamenti che le diverse leggi di cui s'e' detto
utilizzano per la copertura finanziaria degli oneri da esse recati -
sono privi a loro volta di adeguate indicazioni di copertura. Donde
il dubbio che anche la legge finanziaria 1992 (n. 415/1/991), nella
parte in cui prevede accantonamenti sui fondi speciali per le spese
recate dalle leggi di cui s'e' detto, abbia violato l'obbligo di
copertura sancito dall'art. 81 della Costituzione.
Vero e' che le variazioni di bilancio disposte con i decreti
ministeriali sottoposti a controllo preventivo di legittimita' di
questa Corte si riferiscono, per la maggior parte, al solo anno 1992
e solo in due casi (decreti nn. 114758 e 134627) recano variazioni al
bilancio pluriennale per gli esercizi 1993 e 1994. E' a dire,
peraltro, che tutte le leggi attivano spese a carattere permanente,
nel senso che facoltizzano l'amministrazione ad assumere, fin dal
primo anno (1992), obbligazioni verso terzi i cui effetti sono
destinati a prodursi sia a carico dell'esercizio 1992, sia carico dei
successivi esercizi compresi nel bilancio triennale (1993-1994), sia
- infine - a carico di esercizi successivi al triennio 1992-1994.
Il Ministero del tesoro, interpellato, mediante fogli di
osservazione nn. 26/108, 30/128, 31/133 e 32/134, in ordine ai
prospettati dubbi di legittimita' costituzionale, ha ritenuto di
formulare talune osservazioni intese ad asseverare il fondamento
giuridico e finanziario degli accantonamenti approvati dal Parlamento
e recepiti nelle tabelle A e B annesse alla legge finanziaria, anche
agli effetti della copertura pluriennale.
Per l'esame della questione cosi' delineata, il consigliere
delegato al controllo sugli atti del Ministero del tesoro, con
relazione in data 14 agosto 1992, ha segnalato i provvedimenti al
Presidente della Corte dei conti, che, con l'ordinanza in epigrafe,
ne ha deferito l'esame e la pronuncia sul visto e sulla conseguente
registrazione alla sezione del controllo, convocandola per l'adunanza
del 17 settembre 1992.
Nel corso di questa, il rappresentante della Ragioneria generale
dello Stato ha espresso l'avviso che, in base alla legge n. 468/1978
(come emendata dalla legge n. 362/1988), l'obbligo della copertura,
attraverso maggiori entrate o minori spese, dei maggiori oneri di
spesa previsti nel bilancio triennale sussista solo relativamente
alla parte corrente e non anche per le spese in conto capitale (o di
investimento), per le quali e' senz'altro ammesso il ricorso
all'indebitamento nei limiti fissati dalla legge finanziaria; quanto
alla copertura di parte corrente delle leggi di spesa in esame, essa
sarebbe assicurata dalla presenza di fondi speciali negativi, a tal
fine previsti in base all'art. 11- bis della legge n. 468/1978 (in
questa introdotto della legge n. 362/1988). Il funzionario della
ragioneria generale ha inoltre fatto presente che l'amministrazione
ha inteso adeguarsi alla sentenza della Corte costituzionale n.
384/1991, eliminando il "salto" tra l'ultimo anno del triennio del
bilancio triennale e l'anno successivo. Cio' sul presupposto che,
nelle leggi pluriennali di spesa, l'ultimo anno del triennio
corrisponde di norma alla misura massima dell'esposizione finanziaria
nel triennio medesimo, per effetto del raggiungimento in tale ultimo
anno del volume annuale a regime dei loro oneri.
Il rappresentante dell'amministrazione ha infine osservato che, in
virtu' della rilevata tendenziale progressivita' dell'attuazione
delle spese pluriennali, non puo' stabilirsi, neanche con riferimento
alla sentenza n. 384/1991 della Corte costituzionale, una regola
generale di necessario contenimento delle spese stesse in quote
annuali uniformemente distribuite nei bilanci dei periodi di
riferimento.
D I R I T T O
1. - Nel corso dell'esame, da parte del competente ufficio di
controllo della Corte dei conti, di decreti del Ministro del tesoro
recanti variazioni nel bilancio dello Stato in esecuzione di
disposizioni legislative indicate in narrativa, e' emerso un dubbio
di legittimita' costituzionale di tali disposizioni in relazione
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, poiche' queste non
assolverebbero, ne' per gli anni 1993-1994, ne' per gli anni
successivi, all'obbligo della copertura finanziaria prescritto
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
La questione e' stata rimessa alle valutazioni della sezione di
controllo, legittimata a sollevarla ai sensi dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
La sezione condivide i dubbi di costituzionalita' espressi
dall'ufficio di controllo.
2. - I menzionati decreti del Ministro del tesoro, sottoposti
all'esame di questa Corte per l'esercizio del controllo preventivo di
legittimita', danno esecuzione a disposizioni di legge (tutte
riportate in narrativa) che rinviano, per la copertura finanziaria
delle spese in esse previste, a quote di accantonamento dei fondi
speciali di cui alle tabelle A e B, allegate alla legge finanziaria
1992 (31 dicembre 1991, n. 415), che costituiscono parte integrante
dell'art. 2, secondo comma, della medesima legge. Il dubbio di
costituzionalita' investe, percio', oltre alle singole disposizioni
di legge sulle quali direttamente si fondano i decreti ministeriali
in esame, anche l'art. 2, secondo comma, della legge finanziaria
1992, nella parte in cui preordina, a copertura degli oneri derivanti
dalle predette disposizioni di legge, appositi accantonamenti dei
fondi speciali.
La risoluzione del dubbio di legittimita' costituzionale e'
pertanto condizione essenziale affinche' questa Corte si pronunci, a
sua volta, sulla legittimita' (conformita' a legge) dei decreti
ministeriali che, sul presupposto di una copertura finanziaria come
quella teste' descritta, dispongono le menzionate variazioni di
bilancio.
Vero e' che le variazioni di bilancio si riferiscono, per la
maggior parte, all'anno 1992 e solo in due casi (decreti nn. 114758 e
134627) al bilancio pluriennale per gli esercizi 1993 e 1994.
Senonche', tutte le leggi attivano spese a carattere pluriennale o
permanente, nel senso che facoltizzano l'amministrazione ad assumere,
fin dal primo anno (1992), obbligazioni verso terzi i cui effetti
sono destinati a prodursi, oltre che nell'esercizio finanziario 1992,
a carico degli altri due esercizi (1993 e 1994) compresi nel bilancio
triennale 1992-1994 ed anche a carico di esercizi successivi.
Ciascuna legge, pertanto, regola interventi che, per il modo in cui
sono configurati, presentano carattere unitario e inscindibile,
atteso che, una volta assunta la decisione amministrativa di far
luogo all'intervento, tale decisione determina, a carico
dell'esercizio in corso e di quelli successivi, oneri sostanzialmente
inderogabili, come si passa, qui di seguito, a dimostrare.
a) Legge 31 dicembre 1991, n. 431 (Interventi a favore del
settore navalmeccanico e armatoriale).
La legge (art. 1) autorizza il Ministro della marina mercantile a
concedere contributi a favore delle imprese appartenenti ai due
settori sopraindicati; per la corresponsione di tali contributi il
Ministro stesso (art. 2) autorizza le imprese beneficiarie ad
accendere mutui nei limiti degli importi del contributo concesso.
L'ammortamento dei mutui e' a carico dello Stato ed ha la durata
di dieci anni.
La copertura - a carico del fondo speciale per le spese in conto
capitale - e' prevista per il triennio 1991/1993 in quote crescenti
derivanti dall'utilizzazione del meccanismo dei limiti d'impegno (100
miliardi per il 1991, 125 per il 1992 e 100 per il 1993): l'onere
risulta cosi' di 100 miliardi per il 1991, 225 per il 1992 e 325 per
il 1993.
Per quanto riguarda gli esercizi successivi, l'onere ulteriore
risulta di 325 miliardi annui dal 1994 al 2000, di 225 nel 2001 e di
100 nel 2002.
Il ricorso al meccanismo dei limiti di impegno per l'effettuazione
di spese in conto capitale comporta la diluizione in piu' esercizi
futuri di una spesa attuale: ai fini della copertura finanziaria, il
proplema e' costituito dal fatto che le spese stesse, essendo volte a
soddisfare diritti di credito degli enti mutuanti, sono di carattere
inderogabile e percio' di entitia' non modulabile dalle future leggi
finanziarie: viene cosi' resa non esperibile l'attivazione del
meccanismo di "rimodulazione", previsto dall'art. 11, terzo comma,
lett. c), della lege n. 468/1978, come sostituto dell'art. 5 della
legge n. 362/1988.
Da cio' deriva che in tali casi e' particolarmente cogente
l'obbligo di fornire una ragionevole e credibile indicazione dei
mezzi di copertura per l'intera durata dell'onere.
Invece, proprio nella finanziaria 1992, nella situazione di
occasionalita' e non ripetibilita' di una parte consistente delle
risorse utilizzate come mezzi di copertura, la quota relativa ai
limiti di impegno rispetto al totale degli accantonamenti e' passata
- per l'ultima annualita' del triennio considerato - dal 2,8% della
finanziaria 1991 al 9,9%.
b) Legge 31 dicembre 1991, n. 433 (Ricostruzione delle zone della
Sicilia colpite da eventi sismici, del dicembre 1990).
Per le finalita' della legge, oltre a singole autorizzazioni di
spesa per 320 miliardi, viene assegnato alla regione siciliana nel
sessennio 1991-1996 un contributo straordinario di 3.870 miliardi.
Gli oneri complessivi vengono cosi' ripartiti nel sessennio: 240
miliardi nel 1991, 360 nel 1992, 600 nel 1993, 950 nel 1994, 1.000
nel 1995 e 1.040 nel 1996. Come risulta dalla scansione della spesa,
l'onere e' molto ridotto negli esercizi 1991 e 1992 in cui i saldi
della legge finanziaria costituiscono norma cogente, si dilata negli
esercizi 1993 e 1994 in cui, per i motivi che saranno esposti, il
raggiungimento degli equilibri programmati resta affidato alle rela-
tive manovre di bilancio e raggiunge il massimo proprio negli
esercizi in cui manca qualsiasi indicazione, anche se solo
programmatica, dei mezzi di copertura.
Anche se qui per il finanziamento della spesa non si fa ricorso al
meccanismo dei limiti di impegno, tuttavia la circostanza
dell'unitarieta' del contributo, sulla cui base la regione siciliana
(art. 2) definisce un piano d'intervento e procede al riparto delle
somme, rende puramente teorica la possibilita' di rimodulare gli
oneri nei successivi esercizi.
c) Legge 5 febbraio 1992, n. 104 (legge quadro per l'assistenza
alle persone handicappate).
La legge in questione - per la quale e' previsto un onere a regime
di 150 miliardi annui a partire dal 1993 - comporta spese correnti di
carattere permanente.
d) Legge 7 febbraio 1992, n. 140 (Interventi nel settore della
irrigazione e a sostegno della cooperazione agricola).
La legge contiene due distinte previsioni di spesa, la prima (art.
1) relativa all'ammortamento a carico del bilancio dello Stato
(limiti di impegno ventennali di 30 miliardi per il 1992 e 20 per il
1993) dei mutui che i consorzi di bonifica e di irrigazione sono
autorizzati a contrarre e la seconda (art. 2) relativa al concorso
dello Stato negli interessi sui mutui contratti dalle cooperative
(limite di impegno ventennale di 40 miliardi per il 1992).
L'onere infratriennale - per la cui copertura viene utilizzato
l'apposito accantonamento di fondo speciale di parte capitale - e'
cosi' di 70 miliardi per il 1992 e di 90 miliardi per ciascuno degli
anni 1993 e 1994; quello ultratriennale e' di 90 miliardi per ciascun
esercizio dal 1995 al 2011 e di 20 miliardi per l'esercizio 2012.
La fattispecie - ai fini che qui rilevano - e' identica a quella
esposta alla precedente lettera a).
e) D.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito dalla legge 6 marzo
1992, n. 216 (Perequazione del trattamento economico dei
sottufficiali dei Carabinieri, ecc.).
L'onere completo derivante dalla legge e' di 415 miliardi per il
1992, 850 per il 1993, 860 per il 1994 e 805,4 per il 1995; l'onere
permanente a regime a partire dal 1996 e' quantificato in 570
miliardi.
Al riguardo, va rilevato in primo luogo che la spesa per la
corresponsione degli arretrati e' stata fatta gravare sugli esercizi
dal 1993 al 1995, escludendo cosi' l'esercizio in corso. In tal modo,
una percentuale rilevante (150 miliardi) della spesa imputata al 1995
e' priva di ogni indicazione di copertura; per i residui 85,4
miliardi invece, che costituiscono la terza rata degli arretrati ai
sottufficiali della guardia di finanza, in sede di conversione e'
stata apprestata una copertura effettiva mediante riduzione
dell'autorizzazione di spesa per il 1995 contenuta nella legge n.
66/1988.
In secondo luogo, per tutta la spesa a regime - di carattere
inderogabile, perche' totalmente relativa al trattamento economico
del personale - manca una qualsiasi indicazione di copertura a
partire dall'esercizio 1995. Si tratta, come gia' indicato, di una
spesa di 570 miliardi l'anno, che puo' peraltro ritenersi decisamente
insufficiente per la presenza di oneri non quantificati e non
coperti, come l'indicizzazione delle retribuzioni dei dirigenti
civili e militari dello Stato, anche ad ordinamento autonomo,
introdotta dall'art. 2, quinto comma, della legge di conversione.
f) D.-l. 18 gennaio 1992, n. 9, convertito dalla legge 28
febbraio 1992, n. 217 (Adeguamento organici e potenziamento
infrastrutture ecc. per le forze di polizia).
La legge prevede spese correnti relative ad oneri di personale e
spese in conto capitale - per le quali valgono le considerazioni
svolte alla precedente lett. a) - derivanti (art. 8) da un programma
pluriennale di interventi per la cui attuazione l'amministrazione
puo' assumere impegni pluriennali corrispondenti alle rate di
ammortamento dei mutui contratti dai privati, ovvero stipulare
contratti di locazione anche finanziaria; a tal fine sono autorizzati
limiti di impegno di 100 miliardi per ciascuno degli esercizi dal
1992 al 1994.
L'onere per i tre esercizi sopraindicati - 100 miliardi nel 1992,
200 nel 1993 e 300 nel 1994 - e' a carico degli appositi
accantonamenti nel fondo speciale per le spese in conto capitale; per
gli esercizi successivi al 1994, l'onere e' di 300 miliardi annui dal
1995 al 2006, nonche' di 200 e 100 miliardi rispettivamente nel 2007
e nel 2008.
Per quanto riguarda le spese di parte corrente, esse sono relative
all'incremento degli organici per complessive 12.507 unita' il cui
onere e' quantificato in 18,2 miliardi nel 1992, 187,3 miliardi nel
1993, 349,9 nel 1994, 439,1 nel 1995 e 447,1 a regime a decorrere dal
1996.
Anche se la progressione della spesa sembra ragionevolmente
connessa ai tempi effettivamente necessari per condurre a termine i
procedimenti di reclutamento del personale, a partire dal 1995 gli
oneri sopra indicati sono coperti soltanto in piccola parte
attraverso il blocco del turn over stabilito in sede di conversione
del decreto-legge sino alla concorrenza della differenza tra l'onere
del 1994 e quello a regime (circa 102 miliardi annui, pari a poco
piu' di un quinto dell'onere a regime).
Va infine tenuto conto anche della mancata quantificazione e
copertura degli oneri recati da due disposizioni aggiunte in sede di
conversione, e cioe' l'art. 4- bis che attribuisce al personale della
polizia di Stato equiparato ai commissari il trattamento economico
del primo dirigente e del dirigente superiore rispettivamente dopo 15
e 25 anni di servizio e il comma 4- bis dell'art. 5 che estende
l'assegno di confine anche al personale statale che per motivi di
servizio risiede permanentemente in Austria.
3. - Le considerazioni che precedono rendono ancor piu' evidente
il carattere pregiudiziale che, ai fini del giudizio di questa Corte
sulla conformita' a legge dei menzionati decreti ministeriali, assume
la decisione della proposta questione di costituzionalita'. I decreti
ministeriali, invero, danno luogo a variazioni di bilancio che
legittimano l'amministrazione ad assumere obbligazioni anche per anni
successivi all'esercizio finanziario 1992, onde la loro "conformita'
a legge", eventualmente affermata da questa Corte dei conti,
consentirebbe l'effettuazione di una spesa (id est: potrebbe rendere
irretrattabile la decisione di effetture una spesa) che, per gli anni
successivi al 1992, sarebbe priva di attendibile copertura
finanziaria: e cio' ancora una volta, inviolazione dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, poiche' non potrebbe ritenersi
conforme a legge un provvedimento amministrativo che determinasse,
pur con la "mediazione" di un atto legislativo, una violazione
dell'ordine costituzionale.
4. - La questione di legittimita' costituzionale non appare
manifestamente infondata.
Invero, le leggi nn. 362 e 468 del 1978 hanno profondamente
modificato la disciplina di bilancio, nel senso che il bilancio
meramente recettizio e' scomparso ed e' stato sostituito da una piu'
ampia "decisione di bilancio", che vede a monte un documento di
programmazione economico-finanziaria, cui seguono un bilancio "a
legislazione vigente" (che riflette gli andamenti inerziali della
spesa, da correggere, appunto, con la manovra di bilancio) e una
legge finanziaria che e' chiamata ad assumere decisioni sostanziali
di finanza pubblica, per approdare, quindi, alla approvazione del
bilancio annuale e pluriennale a valenza programmatica, che riassume
e conclude la decisione di bilancio.
Tale nuova disciplina costituisce applicazione dei precetti e dei
vincoli posti al bilancio dello Stato e alla legislazione di spesa
dall'art. 81, terzo e quarto comma, della Costituzione e sviluppa
l'interpretazione che di tali norme e' stata data dalla Corte
costituzionale fin dalla sentenza n. 1/1966 che, legittimando le
leggi pluriennali di spesa, affermo' l'applicazione dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione anche agli oneri che leggi
pluriennali ponessero a carico degli anni successivi al primo
bilancio di riferimento.
Vero e' che ne' la sentenza n. 1/1966, ne' la successiva
giurisprudenza della Corte costituzionale hanno mai richiesto
l'indicazione stringente e puntuale dei mezzi finanziari con i quali
far fronte agli oneri posti a carico di bilanci non ancora approvati.
La stessa Corte, tuttavia, ha sempre ritenuto che i nuovi futuri
oneri debbano comunque avere riscontro in impegnative esplicitazioni
delle proiezioni pluriennali di finanza pubblica, in documenti
programmatici sufficientemente articolati ed analitici, in bilanci
pluriennali corredati di una intelaiatura programmatica e
previsionale tale da offrire sufficiente e plausibile riscontro alle
decisioni di spesa che, operate da leggi pluriennali, sono in grado
di "ipotecare" - specie quando si tratta di spese inderogabili o
comunque incomprimibili - i bilanci a venire investiti da quelle
proiezioni di spesa.
E tale impostazione trova conferma nell'avviso, ancora
recentemente espresso dalla Corte costituzionale (sentenza n.
384/1991, cit.), per cui "obbligo di una ragionevole e credibile
indicazione dei mezzi di copertura anche per gli anni successivi e'
diretto ad indurre il legislatore ordinario a tenere conto
dell'esigenza di un equilibrio tendenziale fra entrate e spese, la
cui alterazione, in quanto riflettentesi sull'indebitamento, postula
una scelta legata ad un giudizio di compatibilita' con tutti gli
oneri gia' gravanti sugli esercizi futuri"; e tale "giudizio di
compatibilita'" non puo' essere eluso da decisioni di spesa che
determinano effetti "irretrattabili" su futuri esercizi finanziari,
finendo per progressivamenterestringere, fino a rendere del tutto
marginale, ogni possibilita' di rimodulare la spesa negli esercizi a
venire, in rapporto alle linee di politica economica perseguite dai
futuri Governi.
Ne discende che gli accantonamenti dei fondi speciali, per poter
essere configurati, nei riguardi delle leggi di spesa successive
all'approvazione della legge finanziaria, quali mezzi effettivi di
copertura (come del resto e' previsto dagli artt. 11- bis e 11- ter
della legge n. 468/1978, nel testo di cui alla legge n. 362/1988)
dovrebbero trovare corrispondenza, a loro volta, in risorse
finanziarie che, nel momento in cui vengono attivate le nuove
decisioni legislative di spesa, debbono essere certe o almeno
ragionevolmente attendibili; e tale corrispondenza sembra dover
sussistere non soltanto per il primo anno del triennio cui si
riferiscono gli accantonamenti, ma anche per il secodo ed il terzo.
Questa essenziale regola la sezione ritiene desumibile dal
contesto dei citati articoli della legge n. 362/1988 modificativa
della legge n. 468/1978, nel convincimento che gli stessi siano da
considerarsi norme strumentali di attuazione dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione (sentenza della Corte costituzionale n. 384
cit.) e, qundi, in nessun caso e sotto nessun profilo interpretabili
in senso contrastante con quel precetto. Di qui, e sia pure nei piu'
elastici limiti di cui s'e' detto, il convincimento della sezione che
la legge finanziaria sia pur essa soggetta al vincolo di copertura di
cui al quarto comma dell'art. 81 della Costituzione, in quanto essa
stessa abilitata a prevedere nuovi o maggiori spese o minori entrate.
Senonche', la legge finanziaria 1992 si e' adeguata solo in parte
all'obbligo costituzionale, prestandovi ossequio solo con riferimento
al primo esercizio del triennio, il 1992, e non anche per il 1993 e
il 1994, in tal modo rinviando l'effettivo reperimento delle risorse
alle leggi finanziarie degli anni a venire. Evenienza, questa, la cui
ammissibilita' e' stata esclusa dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 384 con riferimento agli oneri ultratriennali e che,
quindi, a piu' forte ragione deve escludersi nei riguardi degli oneri
che si prevedono nel triennio.
Le leggi cui danno esecuzione i decreti ministeriali in esame non
contengono, invece, altro "quadro programmatico della spesa" se non
il riferimento alle tabelle A e B allegate alla legge finanziaria
1992, che indicano voci e ammontare degli accantonamenti iscritti nei
due fondi speciali, di parte corrente e di conto capitale. Questi
fondi, pero', sono, a loro volta, privi di adeguata copertura,
poiche' la legge finanziaria 1992, relativamente alle proiezioni dei
fondi globali per il 1993 e 1994, non adempie alle condizioni
necessarie per ritenere soddisfatto l'obbligo costituzionale di cui
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, sia pure nei termini
"attenuati" in cui dev'essere ragionevolmente configurato tale
obbligo con riguardo agli oneri pluriennali di spesa.
Al di la', infatti, dell'assenza di indicazioni - nella legge
finanziaria 1992 e negli altri documenti che palesano la decisione di
bilancio - quanto a fonti e mezzi che dovrebbero fornire la provvista
di spesa, sono gli stessi documenti di bilancio a segnalare che il
legislatore si e' limitato unicamente a prevedere l'effettuazione
della spesa, senza collocare siffatta previsione in un contesto di
ragionati equilibri di bilancio, neppure per il triennio al quale si
estende la programmazione finanziaria secondo la disciplina delle
leggi nn. 468/1978 e 362/1988.
Cosi', per il 1993, mentre il bilancio pluriennale programmatico
(che riflette l'impostazione del documento di programmazione
economico-finanziaria per il triennio 1992-1994) reca l'indicazione
di un saldo netto da finanziare (id est: da finanziare con
indebitamento) pari a 102.700 miliardi, il bilancio triennale
1992-1994 (nel quale si riflettono le effettive decisioni di spesa
pluriennale assunte dalla legge finanziaria 1992) indica che
l'indebitamento raggiungera', nel 1993, i 152.147 miliardi; per il
1994, poi, il divario si prospetta ancora piu' ampio, poiche' il
saldo netto da finanziare auspicato dal bilancio pluriennale
programmatico e' previsto nella misura di 78.600 miliardi, mentre
l'analogo saldo esposto del bilanio triennale 1992-1994 ammonta a
169.328 miliardi.
Tale divaricazione appare del tutto irragionevole, in relazione
alla duplice circostanza che essa deriva in larga misura dalla
previsione di spese pluriennali e permanenti di carattere
inderogabile e incomprimibile (e, quindi, non suscettibili di essere
"rimodulate" ad opera delle annuali leggi finanziarie) e che ai
conseguenti crescenti squilibri effettivi non fa riscontro
l'indicazione, sia pure di larga massima, delle risorse con cui farvi
fronte.
L'onere complessivo di ciascuna delle leggi che danno causa ai
decreti ministeriali in epigrafe e' infatti ripartito, all'interno
del triennio 1992-1994, in maniera non gia' uniforme e costante, ma
crescente da un anno all'altro e, anzi, in modo tale che gran parte
dell'onere finisce per gravare sugli ultimi due esercizi del bilancio
triennale. La graduazione degli oneri nell'arco del triennio rientra,
ovviamente, nella discrezionalita' del legislatore, ove essa si
colleghi ad una ragionevole valutazione dei tempi di attuazione della
spesa o dell'intervento. Senonche', in mancanza di qualsiasi attuale
indicazione sulle fonti e sui mezzi di copertura di tali oneri,
l'effettivo reperimento delle risorse necessarie e' sic et
simpliciter rinviato al momento in cui verranno approvate le leggi
finanziarie per gli anni 1993 e 1994. La qual cosa, appunto, non
appare consentita dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, che
richiederebbe quanto meno - come piu' sopra s'e' argomentato - la
ragionevole prospettazione di una congruente copertura.
5. - La sezione ritiene che tanto sia sufficiente a ipotizzare la
non manifesta infondatezza della proposta questione di
costituzionalita'.
Del tutto irrilevanti, infatti, appaiono le altre argomentazioni
avanzate dall'amministrazione.
Per quanto riguarda le spese di parte corrente, la ragionevole
prospettazione di copertura e' indicata - nel "quomodo" - dalla
stessa legge n. 362/1988, nel senso che gli accantonamenti di segno
negativo dovrebbero essere sostenuti e supportati da progetti di
legge di gia' presentati alle Camere (art. 11- bis, terzo comma, e,
insomma, dalla indicazione, pur soltanto allo stato di iniziativa
legislativa, di incrementi di entrata o di riduzione di spesa. Invece
- e ad aggravare le perplessita' sulla sussistenza dei requisiti di
ragionevolezza e credibilita' nell'indicazione dei mezzi di copertura
offerti dalla legge finanziaria 1992 - la natura straordinaria e non
ripetibile di buona parte dei mezzi di copertura previsti per il 1992
ha condotto a prevedere, per gli esercizi finanziari 1993 e 1994,
accantonamenti negativi nel fondo speciale di parte corrente
rispettivamente per 20.950 e 28.426 miliardi, senza che i
corrispondenti progetti di legge siano stati presentati alle Camere,
rinviando cosi' alle manovre di bilancio per il 1993 ed il 1994 non
solo l'individuazione dei mezzi per "avvicinare" i saldi a
legislazione vigente a quelli programmatici, ma anche
l'individuazione dei mezzi di copertura di oltre la meta' delle spese
iscritte nel fondo speciale di parte corrente.
In ogni caso, la copertura della tabella A appare inscindibile in
singole voci, come risulta anche dal prospetto di copertura allegato
alla legge finanziaria (della quale costituisce parte integrante),
specie in considerazione del carattere di espediente contabile che
riveste il collegamento delle spese per le province, i comuni e le
comunita' montane con un accantonamento di segno negativo. Tali
spese, infatti, sono comunque da effettuare, a prescindere dalla
realizzazione di entrate o di minori spese a fronte
dell'accantonamento stesso.
Quanto alle spese in conto capitale, premesso che la legge
finanziaria 1992 non reca alcuna previsione di nuove o maggiori
entrate o di minori spese a fronte degli accantonamenti iscritti per
dette spese (tabella B allegata alla legge finanziaria 1992), va
rilevato che l'art. 81, quarto comma, della Costituzione non
distingue fra spese correnti e spese in conto capitale ai fini
dell'obbligo di copertura. In ogni caso, l'evoluzione della spesa in
conto capitale e' anch'essa legata, nel contesto delle leggi nn.
468/1978 e 362/1988, all'equilibrata evoluzione delle grandezze di
bilancio (art. 11, sesto comma, della legge n. 468/1978, nel testo
novellato dalla legge n. 362/1988); equilibrata evoluzione che s'e'
gia' dimostrato non essere stata posta a fondamento della decisione
di bilancio per il 1992.
6. - Quanto alla mancata indicazione, nelle menzionate leggi di
spesa, dei mezzi necessari ad assicurare la copertura finanziaria di
oneri ricadenti in esercizi finanziari successivi al periodo di
vigenza del bilancio triennale, la Corte costituzionale (sent. n.
384/1991, cit.) ha gia' avuto modo di affermare che, pur dopo le
leggi nn. 468/1978 e 362/1988, l'obbligo di indicare i mezzi di
copertura si estende a tutto il periodo di durata delle leggi di
spesa. Le due leggi appena menzionate danno, infatti, secondo la
Corte costituzionale, solo "parziale" attuazione al precetto
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, nel senso che esse
disciplinano la copertura delle leggi pluriennali "limitatamente alla
durata (triennale) dei documenti contabili oggetto della disciplina,
senza incidere sulle ulteriori modalita' di attuazione del precetto
costituzionale che restano quelle enunciate dalla giurisprudenza"
della Corte costituzionale.
Ritiene la sezione che detti principi siano stati disattesi nelle
fattispecie normative in esame, che sono del tutto prive della
indicazione dei mezzi per far fronte alla copertura degli oneri che
ricadranno negli esercizi successivi al triennio.
Sostiene la ragioneria generale dello Stato che alla mancanza di
indicazione di mezzi di copertura finanziaria per gli esercizi
successivi al triennio si potrebbe sopperire, nel rispetto, dei
principi stabiliti dalla Corte costituzionale con la sentenza citata,
prevedendo in bilancio, dal quarto anno in poi, quote di spesa pari
alle quote di accantonamento di fondo speciale iscritte nell'ultimo
anno del bilancio triennale, in quanto corrispondenti all'ammontare
degli interventi finanziari portati a regime.
Ma tale ragionamento sembra ammissibile solo per spese che abbiano
trovato idonea copertura nell'anno della loro massima esposizione, e
sempre che sia ragionevole l'aspettativa di una permanenza di tale
copertura anche negli esercizi successivi.
Non e' questo, tuttavia, il caso delle leggi pluriennali di cui
trattasi, per la determinante ragione che la loro copertura
finanziaria appare del tutto idonea proprio nel terzo anno del
bilancio triennale, che costituisce per esse il momento della massima
esposizione finanziaria.
Di qui la necessita' di sospendere la pronuncia sulla legittimita'
dei decreti di variazione di bilancio che prendono titolo dalle leggi
in esame e per esse dalla legge finanziaria e che, nonostante per la
quasi totalita' appaiono riferiti al solo esercizio 1992, sono in
realta' funzionalmente intesi ad avviare meccanismi di spesa
crescente nei due successivi esercizi del triennio ed a produrre
altresi' oneri continuativi negli esercizi successivi al triennio
medesimo, per cui sono destinati a realizzare in concreto quelle
esposizioni finanziarie sulla cui effettiva copertura si nutrono i
dubbi sopra prospettati.
Per i suesposti motivi, la questione di costituzionalita' come
sopra proposta e', ad avviso della sezione, rilevante e non
manifestamente infondata sotto entrambi gli aspetti di cui si
compone.