IL PRETORE
Sciogliendo la riserva formulata nell'udienza del 20 maggio 1992
nella causa Ruscelli contro Ente Ferrovie dello Stato, ha pronunciato
la seguente ordinanza;
Rilevato:
che con ricorso depositato in data 28 giugno 1991 Marcello
Ruscelli ha affermato di aver prestato servizio militare dal 15
giugno 1967 al 27 agosto 1968 e di essere stato successivamente
assunto dall'odierno Ente Ferrovie dello Stato e conseguentemente ha
chiesto che fosse accertato il proprio diritto al riconoscimento del
periodo predetto ai fini dell'inquadramento economico e della
progressione di carriera, secondo quanto previsto dall'art. 20 della
legge 24 dicembre 1986, n. 958, il quale recita: "il periodo di
servizio militare e' valido a tutti gli effetti per l'inquadramento
economico e per la determinazione dell'anzianita' lavorativa ai fini
del trattamento previdenziale del settore pubblico";
che il resistente Ente Ferrovie dello Stato ha contestato nel
merito la domanda;
che il successivo art. 7 della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
ha disposto che "il servizio militare valutabile agli effetti
dell'art. 20 della legge n. 958/1986 e' esclusivamente quello
prestato alla data di entrata in vigore della predetta legge, nonche'
quello prestato successivamente";
che conseguentemente la difesa del Ruscelli ha invocato la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ai fini del
giudizio di costituzionalita' della norma sopra richiamata per
contrasto con gli artt. 3 e 52 della Costituzione;
O S S E R V A
1. - Preliminare rispetto alla verifica della sussistenza dei
parametri della rilevanza e della non manifesta infondatezza appare
l'accertamento della portata soggettiva della norma la cui
applicazione e' invocata in giudizio dal ricorrente: difatti,
l'eventuale riconoscimento dell'inapplicabilita', in giudizio,
dell'art. 20 della legge n. 958/1986 renderebbe evidentemente priva
di qualsiasi rilievo la deliberazione circa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della norma recata dall'art. 7 della legge n.
412/1991, che circoscrive - illegittimamente, secondo la
prospettazione del ricorrente - gli effetti della prima e che,
pertanto, necessariamente presuppone.
L'art. 20 della legge n. 958/1986 prevede che "il periodo di
servizio militare e' valido a tutti gli effetti per l'inquadramento
economico e per la determinazione dell'anzianita' lavorativa ai fini
del trattamento previdenziale del settore pubblico".
Tale risultando la lettera della legge, si prospetta il problema
dell'estensione soggettiva del beneficio da esso disposto, e cio' con
particolare riferimento proprio al personale dipendente dell'Ente
Ferrovie dello Stato che, e' si' ente pubblico economico, ma i cui
rapporti di lavoro sono, come e' noto, regolati dal diritto comune
(artt. 21 e 23 della legge 17 maggio 1985, n. 210) ed affidati alla
giurisdizione del giudice ordinario.
Sul punto, appare innanzitutto significativa la circostanza che il
legislatore ha utilizzato la locuzione "settore pubblico" in luogo di
quella, certo piu' puntuale, ma al contempo piu' restrittiva, di
"impiego pubblico".
Poiche' si deve ritenere che la scelta letterale sottenda una
corrispondente ratio, si puo' fondatamente dedurre che il
riconoscimento del beneficio in questione risulti svincolato dalla
qualificazione giuridica del rapporto - restando cioe' irrilevante, a
questi effetti, la natura del rapporto di lavoro - e, al contrario,
risulti piuttosto condizionato dalla attrazione dell'attivita' svolta
in adempimento dell'obbligo lavorativo alla sfera - in senso quanto
mai lato - del pubblico potere.
La ratio della norma appare quella di evitare che lo svolgimento
di una prestazione personale imposta dal dettato costituzionale, come
il servizio militare, da un lato precluda, o renda piu' gravosa la
ricerca di una occupazione, dall'altro ponga il dipendente in una
condizione giuridicamente deteriore rispetto al personale che, a
vario titolo (donne, militesenti) ne e' esonerato.
Cio' si realizza, appunto, anche attraverso il riconoscimento del
periodo di servizio militare prestato anteriormente alla costituzione
del rapporto lavorativo ai fini dell'inquadramento economico iniziale
e della determinazione dell'anzianita' lavorativa agli effetti
previdenziali (sotto forma di contribuzione figurativa).
Resta invece preclusa l'estensibilita' di tale beneficio a quegli
istituti che presuppongono l'effettivo svolgimento di attivita'
lavorativa, come, ad esempio, l'avanzamento in carriera.
Si tratta pertanto di un'esigenza generalizzata, tendenzialmente
comune sia al personale dipendente il cui rapporto di lavoro e'
disciplinato dal diritto comune, sia del pubblico impiegato, il che
suggerisce, sotto il profilo teleologico, di attribuire il massimo
significato utile all'espressione "settore pubblico", e in ogni caso
di escluderne la perfetta sovrapponibilita' con l'area di
applicazione dell'impiego pubblico.
2. - Tanto premesso, si deve tuttavia cercare di definirne i
confini, quantomeno con riguardo al caso di specie.
Va innanzitutto osservato che una simile nozione, proprio perche'
non espressa dal legislatore in termini giuridico-formali, si presta
piuttosto ad essere interpretata in chiave economico-sostanziale, e
puo' valere, sia pure in via di prima approssimazione, a definire
quell'insieme di attivita' organizzate, economiche e non, sottoposte
al controllo del pubblico potere in quanto destinate a realizzare un
fine di interesse pubblico.
In questi termini, a nulla rileva la configurazione pubblicistica
o privatistica del soggetto, ne', tantomeno, la circostanza che il
rapporto di lavoro del personale sia retto dal diritto comune o si
tratti di un rapporto di pubblico impiego.
Cio' che rileva, invece, e' l'esistenza di un controllo pubblico
funzionale alla verifica della realizzazione dell'interesse pubblico
allo svolgimento di una determinata attivita'. E tale controllo puo'
svolgersi non soltanto nelle forme tradizionali (vale a dire come
controllo sugli atti, sugli organi, sul personale dipendente, sui
finanziamenti), ma anche in forme compatibili con la connotazione
imprenditoriale o addirittura con la natura privatistica del
soggetto, come ad esempio attraverso l'istituto della concessione di
pubblico servizio o di costruzione di opera pubblica (in questo senso
appare significativa Cass. 29 dicembre 1990, n. 12221, che ha sancito
il principio della giurisdizione del giudice amministrativo su taluni
atti del concessionario di opere pubbliche ancorche' questi sia un
soggetto privato).
Tra le attivita' appartenenti al "settore pubblico", cosi' come
definito, appartiene senz'altro il servizio ferroviario, che va
considerato, in forza dei suoi caratteri intrinseci, pubblico
servizio in senso oggettivo (cfr. l'art. 1, secondo comma, lett. b)
della legge 12 giugno 1990, n. 146, in tema di disciplina dello
sciopero nei servizi pubblici essenziali, che considera tale il
servizio di trasporto ferroviario, nonche' l'art. 358 del c.p. a
mente del quale e' da considerarsi pubblico servizio "un'attivita'
disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma
caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest'ultima e con
esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della
prestazione di opera meramente materiale").
Ne', in contrario, puo' rilevare l'obiezione secondo cui, a
seguito della trasformazione dell'azienda autonoma delle ferrovie
dello Stato in ente pubblico economico - cosi' come e' da
considerarsi per pacifica interpretazione giurisprudenziale - operata
con legge n. 210/1985, l'esercizio ferroviario si sia trasformato in
attivita' di gestione di carattere privatistico, regolata unicamente
dalle leggi di mercato.
Infatti, il mutamento della forma organizzativa della gestione in
senso imprenditoriale non incide sulla qualificazione del servizio
reso, che e' e resta servizio pubblico, soggetto ad un controllo
pubblico inteso alla verifica dell'attuazione dell'interesse pubblico
al suo concreto svolgimento; ne' comporta una privatizzazione del
servizio, che si avrebbe, invece, laddove l'autorita' statale
assentisse ad una dismissione vera e propria del servizio ed al suo
contestuale affidamento all'impresa privata.
Discende da cio' che la scelta del ricorso ad un ente pubblico
economico, quale l'ente Ferrovie dello Stato, si giustifica
unicamente con l'esigenza di assicurare una particolare flessibilita'
gestionale ed una corrispondente autonomia economico-finanziaria alla
struttura incaricata della gestione del servizio (cfr., infatti,
l'art. 2093 del c.c.): in questo senso trovano verosimilmente
giustificazione gli artt. 21 e 23 della legge istitutiva i quali
estendono al personale dipendente la disciplina privatistica del
rapporto di lavoro.
Ma anche a voler tenere nel dovuto conto i predetti dati
normativi, l'esame della legge n. 210/1985 rileva che, in realta', la
pretesa connotazione imprenditoriale dell'ente ferrovie dello Stato
e', sotto certi aspetti, piu' virtuale che reale, in quanto nel
disegno organizzativo del legislatore sussistono momenti di forte
dipendenza pubblicistica: basti considerare, ad esempio, l'art. 18,
che prevede la possibilita' di rideterminare i c.d. obblighi di
pubblico servizio; l'art. 19, che assoggetta al controllo
continuativo della Corte dei conti la gestione economica dell'ente;
l'art. 20 che predetermina - sottranendoli quindi al potere di
autoregolamentazione dell'Ente - i criteri direttivi di
organizzazione dell'Ente medesimo; l'art. 24, che estende all'Ente il
patrocinio legale dell'Avvocatura dello Stato (art. 43, primo comma
del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611).
Dalle considerazioni che precedono si ricavano dunque elementi,
sia pure indiziari, ma sufficientemente univoci per ritenere
l'appartenenza dell'ente ferrovie dello Stato al "settore pubblico",
quantomeno agli effetti dell'applicazione dell'art. 20 della legge n.
958/1986.
3. - Cio', d'altra parte, risolve positivamente anche il problema
della rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
sollevata da parte ricorrente.
Difatti, l'entrata in vigore dell'art. 7 della legge n. 412/1991
incide restrittivamente sugli effetti di una norma, l'art. 20 della
legge n. 958/1986, che, come si e' dimostrato, ben potrebbe essere
applicabile al caso di specie, vale a dire alla domanda di
riconoscimento del servizio militare prestato prima della data di
assunzione da un dipendente dell'ente ferrovie dello Stato. Diversa
infatti sarebbe stata l'ipotesi in cui fosse chiesto il
riconoscimento del servizio prestato, ancorche' in data anteriore
all'entrata in vigore della legge n. 958/1986, in costanza di
rapporto, essendo questa fattispecie espressamente prevista dall'art.
95, primo e terzo comma, della legge 26 marzo 1958, n. 425, e, in
termini piu' generali, dall'art. 67 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
laddove il servizio militare prestato viene computato anche ai fini
della progressione in carriera.
4. - Per quanto attiene al requisito della non manifesta
infondatezza, va premesso che dal coordinamento della norma citata
con l'art. 20 della legge n. 958/1986, si evince che il
riconoscimento del periodo di servizio militare agli effetti previsti
da quest'ultima disposizione risulta limitato a quello prestato al
momento della data di entrata in vigore della predetta legge (il 30
gennaio 1987) nonche' successivamente.
Tale limitazione appare invero di dubbia legittimita'
costituzionale sotto diversi aspetti.
Innanzitutto, la restrizione della valutabilita' el periodo di
servizio militare prestato anteriormente all'assunzione (poiche'
altrimenti, laddove fosse stato prestato in costanza di rapporto il
problema troverebbe soluzione nell'art. 95, primo e terzo comma,
della legge 26 marzo 1958, n. 425) si fonda su un mero dato
cronologico - la circostanza cioe' che il servizio sia stato o meno
prestato prima del 30 gennaio 1987 - che appare affatto inconferente
con le finalita' della norma. Dette finalita' come del resto gia'
accennato, risultano quelle di consentire un piu' agevole ingresso
nel mondo lavorativo a coloro che siano chiamati ope legis a svolgere
un servizio di carattere obbligatorio, attraverso il riconoscimento
del periodo di servizio agli effetti dell'inquadramento economico
iniziale e delle prestazioni previdenziali.
Il riconoscimento di un simile beneficio resta invero una scelta
di politica legislativa, e quindi discrezionale; tanto premesso, si
deve tuttavia ritenere che, una volta stabilito il principio, la
norma tenda ad una sostanziale parificazione della situazione
giuridica di coloro che hanno prestato il servizio militare a quelli
che ne sono, a diverso titolo, esonerati, e non, certo, ad operare
discriminazioni tra coloro che appartengono alla stessa categoria
tutelata.
Ne', d'altronde, puo' affermarsi che il mero referente cronologico
costituisca elemento qualificante tale da giustificare una differente
disciplina, agli effetti che qui si considerano, del periodo di
servizio militare.
D'altra parte, non puo' neppure essere accolta la tesi, fatta
propria dall'ente resistente, secondo cui il preteso riconoscimento
del periodo di servizio militare prestato anteriormente all'entrata
in vigore della legge n. 958/1986 finirebbe per attribuire a
quest'ultima natura retroattiva, in contrasto con l'art. 11 delle
disp. prel. del cod. civ.
In realta' va chiarito che si tratta di una retroattivita'
soltanto apparente.
Difatti, il legislatore si e' limitato a disciplinare, per
l'avvenire, una situazione giuridica che trova in un evento anteriore
soltanto il mero presupposto di fatto, per cui la concessione del
beneficio - vale a dire l'esplicazione degli effetti della norma - e'
estesa unicamente a coloro che, legittimati, ne abbiano fatto domanda
successivamente all'entrata in vigore della legge, non prima. In
questo senso si e' espresso, tra l'altro, il giudice contabile (Corte
dei conti, sez. controllo, 29 dicembre 1988, n. 2049).
D'altra parte appare inconferente anche il richiamo alla natura
interpretativa dell'art. 7 della legge n. 412/1990, del resto
espressamente affermata dall'ultimo comma della disposizione citata.
Prescindendo infatti dalla considerazione che l'espressione usata dal
legislatore non sempre vincola l'interprete, il quale deve procedere
ad un'attenta verifica in concreto, si deve comunque escludere che la
norma dia un'interpretazione autentica dell'art. 20 della legge n.
958/1986, dal momento che quest'ultimo opera un generico riferimento
all'istituto del servizio militare, senza altra qualificazione,
mentre, all'opposto, la prima, ne circoscrive gli effetti facendoli
discendere da un presupposto che essa stessa individua. Tano basta,
si deve ritenere, a far seriamente dubitare della natura
interpretativa dell'art. 7.
D'altra parte, non e' certo possibile ritenere che il servizio
militare disciplinato dalla legge n. 958/1986 sia qualcosa di
ontologicamente diverso da quello disciplinato dal d.P.R. 14 febbraio
1967, n. 237, e tale quindi da giustificare eventualmente una diversa
incidenza sotto il profilo retributivo-previdenziale.
Trattandosi dunque di una disposizione di legge che inroduce una
disparita' di trattamento irragionevole tra soggetti che si trovano
in una medesima situazione di fatto - l'avere cioe' svolto, prima
della costituzione del rapporto lavorativo con un soggetto facente
parte del "settore pubblico" e prima del 30 gennaio 1987 - si profila
una possibile violazione dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione.
5. - La disposizione in esame sembra inoltre in contrasto con
l'art. 52 della Costituzione, che, qualificando la difesa della
Patria come "sacro dovere", esclude, al suo secondo comma, che
l'adempimento possa pregiudicare la posizione del cittadino
lavoratore che adempia tali obblighi.
E' ben vero che la valutazione del servizio militare che qui si
invoca e' comunque quella inerente ad una prestazione resa prima
della costituzione del rapporto (per cui, a stretto rigore, non
potrebbe dirsi pregiudicare la "posizione di lavoro" del cittadino).
Tuttavia non si puo' fare a meno di osservare che il
riconoscimento o meno del servizio militare prestato incide sulla
estensione applicativa di istituti, quali ad esempio l'inquadramento
economico iniziale e l'anzianita' lavorativa ai fini del trattamento
previdenziale, che costituiscono aspetti decisivi nella conformazione
del rapporto lavorativo.
Risulta pertanto impossibile non ravvisare una diretta ed
immediata rilevanza sul rapporto di lavoro della valutazione del
servizio militare prestato.
In tal modo la norma dell'art. 7 della legge n. 412/1991, anziche'
conformarsi al dettato costituzionale che vieta che l'adempimento di
un dovere particolarmente significativo quale la difesa della Patria
incida in modo pregiudizievole sulla disciplina del singolo rapporto
lavorativo, in sostanza lo elude, poiche' individua una sfera di
soggetti per i quali la prestazione del servizio militare - che
richiede il continuativo ed esclusivo impegno di chi vi e' tenuto -
non solo costituisce un impedimento nella ricerca di un'occupazione e
la conseguente remunerazione della propria capacita' lavorativa, ma
si traduce altresi' in un trattamento deteriore dal punto di vista
della disciplina del rapporto lavorativo, dal momento che il
pregresso servizio non verrebbe valutato in alcun modo.
Di conseguenza, l'esclusione del riconoscimento del servizio
militare agli effetti dell'art. 20 della legge n. 958/1986 laddove
sia stato prestato (prima della costituzione del rapporto ed
anteriormente al 30 gennaio 1987) appare in contrasto anche con
l'art. 52 della Costituzione.
Si deve ritenere pertanto non manifestamente infondata, ed
oggettivamente rilevante ai fini della decisione della causa di
merito, la prospettata questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, primo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, per
possibile contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 52, secondo
comma, della Costituzione.
Il presente giudizio va dunque sospeso, con trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, mentre la presente ordinanza deve
essere, a cura della cancelleria, notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.