ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Umbria notificato il
26 marzo 1992, depositato in Cancelleria il 9 aprile 1992, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della Presidenza
del Consiglio dei ministri (Dipartimento affari regionali) del 4
gennaio 1992, telex 200/0008/1.12.S0.7/247, per la dichiarazione
della spettanza alla medesima del potere di svolgere attivita' "di
mero rilievo internazionale" senza l'obbligo di chiedere la "previa
intesa" governativa prevista dall'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, e della non spettanza allo Stato del potere di imporre
l'intesa in questione, ed iscritto al n. 10 del registro conflitti
1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1992 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Maurizio Pedetta e Goffredo Gobbi per la
Regione Umbria e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con telex del 4 gennaio 1992 - indirizzato al Presidente
della Regione Umbria e poi trasmesso in copia allo stesso Presidente
con lettera del Commissario del Governo in data 16 gennaio 1992 - la
Presidenza del Consiglio dei ministri (Dipartimento affari
regionali), nel comunicare la concessione dell'intesa governativa ad
un incontro a Bruxelles fra un assessore della Regione Umbria e
funzionari della Comunita' economica europea, precisava, ai sensi del
d.P.C.M. 11 marzo 1980 e con riferimento alla giurisprudenza
costituzionale, che la richiesta di "previa intesa" governativa per
le iniziative regionali all'estero doveva essere avanzata non solo
per le attivita' di carattere promozionale, di cui all'art. 4,
secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ma anche per tutte
le iniziative rientranti nelle cosiddette "attivita' di mero rilievo
internazionale", di cui alla sentenza della Corte costituzionale n.
179 del 1987 (come viaggi di studio, partecipazione a convegni,
visite a connazionali).
Successivamente, con espresso richiamo alla suddetta nota
governativa, la Commissione di controllo sugli atti regionali, con
tre decisioni in data 21 febbraio 1992, (nn. 1177, 1178 e 1218),
chiedeva chiarimenti alla Regione Umbria in ordine alla mancata
richiesta della "previa intesa" governativa su altrettante
deliberazioni regionali relative ad iniziative all'estero ed
annullava la immediata eseguibilita' delle stesse deliberazioni.
Le deliberazioni contestate concernevano, rispettivamente: la
partecipazione di un funzionario regionale ad una riunione a Londra
della Associazione internazionale per la ricerca e il computo nella
pianificazione e nei trasporti, cui la Regione Umbria aderisce;
l'invio di una delegazione regionale, composta dal Presidente della
Giunta e da due funzionari, nel Land tedesco della Saar per lo studio
di realizzazioni in materia di smaltimento dei rifiuti solidi urbani
e di disinquinamento; la partecipazione di un funzionario regionale
ad una riunione da tenersi a Budapest per l'attuazione di un
programma comunitario per lo sviluppo della collaborazione tra le
Regioni della Comunita' europea e quelle dei Paesi dell'Europa
dell'est.
2. - Avverso il telex governativo, la lettera di trasmissione del
Commissario del Governo e le tre decisioni della Commissione di
controllo sopra richiamate, la Regione Umbria, con ricorso del 26
marzo 1992, ha sollevato conflitto di attribuzioni, per violazione
degli artt. 3, 5, 114, 115, 117 e 118 della Costituzione, chiedendo
l'annullamento degli stessi atti per la parte relativa alla richiesta
di una "previa intesa" riferita anche alle "attivita' di mero rilievo
internazionale". La ricorrente deduce che la "previa intesa",
prescritta dall'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, troverebbe applicazione nei confronti delle sole attivita' di
carattere promozionale, cioe' strumentali all'esercizio delle
competenze regionali in materia di sviluppo economico, sociale e
culturale, ma non anche per quelle attivita' cosiddette "di mero
rilievo internazionale" - aventi finalita' di studio, informazione
tecnica e simili - che non hanno alcuna incidenza sulla politica
estera ne' impegnano la responsabilita' internazionale dello Stato.
Per queste ultime attivita', ad avviso della ricorrente, vi
sarebbe, infatti, soltanto il vincolo del "previo assenso" del
Governo. Tra la "previa intesa", di cui all'art. 4, secondo comma,
del d.P.R. n. 616 del 1977, ed il "previo assenso", cui fa
riferimento la sentenza n. 179 del 1987, intercorrerebbe, d'altro
canto, una differenza sostanziale, corrispondente alla differenza tra
le attivita' svolte all'estero dalle Regioni a fini promozionali
nelle materie di loro competenza, considerate internazionalmente
rilevanti, e quelle cosiddette "di mero rilievo internazionale",
prive, invece, di incidenza sulla politica estera dello Stato. Tale
differenza consisterebbe nel fatto che, mentre la "previa intesa"
implicherebbe l'emanazione di un atto governativo di espressa
concessione, in assenza del quale l'attivita' regionale all'estero
non potrebbe realizzarsi, il "previo assenso" si risolverebbe,
invece, nella semplice comunicazione dell'iniziativa al Governo, che
potrebbe impedirne l'attuazione, manifestando espressamente il
proprio divieto solo nel caso di un rilevato contrasto tra
l'iniziativa stessa e l'indirizzo politico generale.
A giudizio della ricorrente, pertanto, gli atti governativi
impugnati, per il fatto di aver sottoposto a "previa intesa" tutte le
iniziative della Regione all'estero, ivi comprese quelle "di mero
rilievo internazionale" (tra le quali sono da includere quelle
oggetto dei provvedimenti contestati), avrebbero determinato una
violazione degli artt. 3, 5, 114, 115, 117 e 118 della Costituzione
ed una conseguente lesione delle attribuzioni regionali.
3. - Si e' costituito in giudizio, tramite l'Avvocatura generale
dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, per chiedere
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
4. - In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria ove si oppone la tardivita' del ricorso
regionale (notificato il 26 marzo 1992) in relazione al telex della
Presidenza del Consiglio dei ministri del 4 gennaio 1992 trasmesso -
si afferma - direttamente al Presidente della Giunta regionale in
data 9 gennaio 1992. L'Avvocatura obbietta altresi' che la successiva
nota del Commissario del Governo del 16 gennaio 1992 (pervenuta alla
Regione il 7 febbraio) avrebbe solo confermato il contenuto del
precedente telex limitandosi a precisarne alcune modalita' esecutive,
senza costituire un atto di per se' idoneo a suscitare un conflitto
di attribuzioni.
Il ricorso sarebbe altresi' inammissibile - sempre secondo
l'Avvocatura - per la parte concernente le tre deliberazioni della
Commissione di controllo sia perche' tali deliberazioni avrebbero un
contenuto meramente interlocutorio, non immediatamente lesivo di
competenze regionali, sia in quanto il ricorso stesso non
contesterebbe la competenza statale esercitata dalla Commissione di
controllo e non evidenzierebbe pertanto un conflitto di attribuzioni
costituzionalmente rilevante. In ogni caso, in ordine alle stesse
deliberazioni della Commissione di controllo sarebbe, comunque,
venuta a cessare la materia del contendere, dal momento che due di
esse (nn. 1177 e 1178) sono state revocate, mentre la terza (n. 1218)
avrebbe esaurito ogni efficacia avendo la Giunta regionale annullato,
con deliberazione del 16 marzo 1992, n. 1950, la propria precedente
deliberazione del 28 gennaio 1992, n. 214, sottoposta a controllo.
Nel merito, l'Avvocatura afferma che - anche a voler riaffermare
la distinzione concettuale tra attivita' promozionali delle Regioni
all'estero e "attivita' di mero rilievo internazionale" - la
esclusiva competenza dello Stato per le funzioni attinenti alla
politica estera imporrebbe in ogni caso di assicurare una unitarieta'
di disciplina, nella forma di una "intesa" o di un "assenso" comunque
preventivi, nei confronti di tutte le iniziative svolte dalle Regioni
all'estero. Tale sarebbe del resto, a giudizio dell'Avvocatura,
l'insegnamento della sentenza della Corte costituzionale n. 179 del
1987.
5. - Anche la Regione Umbria ha presentato una memoria nella quale
si riafferma, in primo luogo, il permanere dell'interesse al ricorso.
Nel merito, la Regione ribadisce i motivi gia' espressi nell'atto
introduttivo del conflitto, sottolineando anche che, nell'ambito
delle "attivita' di mero rilievo internazionale", il regime di
"previo assenso" dovrebbe essere ragionevolmente limitato alle sole
attivita' volte alla preparazione di accordi con enti pubblici
territoriali esteri.
Considerato in diritto
1. - La Regione Umbria ha sollevato conflitto di attribuzioni nei
confronti dello Stato, con riferimento agli artt. 5, 114, 115, 117,
118 e 3 Cost., al fine di sentir dichiarare che spetta alla Regione
svolgere attivita' "di mero rilievo internazionale" - come viaggi di
studio, partecipazioni a convegni, visite a connazionali - senza
l'obbligo di chiedere al Governo la "previa intesa" prevista
dall'art. 4, comma secondo, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con il
conseguente annullamento: della nota della Presidenza del Consiglio
dei ministri (Dipartimento affari regionali) del 4 gennaio 1992,
telex 200/0008/1.12.S0.7/247; della lettera del Commissario del
Governo della Regione Umbria del 16 gennaio 1992, prot. 9/Gab.; delle
deliberazioni della Commissione di controllo sugli atti della Regione
Umbria del 21 febbraio 1992, nn. 1177, 1178 e 1218, nella parte in
cui tali atti riconoscono come necessaria - ai sensi del d.P.C.M. 11
marzo 1980 (Disposizioni di indirizzo e coordinamento per le
attivita' promozionali all'estero delle Regioni nelle materie di
competenza) e della corrente giurisprudenza costituzionale (in
particolare, della sent. n. 179 del 1987) - la "previa intesa" con il
Governo ai fini dello svolgimento da parte della Regione non solo
delle attivita' promozionali all'estero relative alle materie di
propria competenza, ma anche per tutte le iniziative rientranti nella
c.d. "attivita' di mero rilievo internazionale" delle Regioni.
2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilita' del ricorso per tardivita', rilevando che il
ricorso e' stato notificato alla Presidenza del Consiglio dei
ministri in data 26 marzo 1992, mentre il primo degli atti impugnati
(nota della Presidenza del Consiglio - Dipartimento affari regionali
- del 4 gennaio 1992) sarebbe stato trasmesso per telex direttamente
al Presidente della Giunta regionale dell'Umbria il 9 gennaio 1992.
L'eccezione non puo' essere accolta, dal momento che la Regione ha
contestato la ricezione del telex da parte del Presidente della
Giunta regionale, mentre lo Stato non ha, di contro, offerto alcuna
prova certa in ordine alla data di tale ricezione. Il termine per
l'impugnativa e' venuto, pertanto, a decorrere soltanto dalla data di
ricevimento della lettera del Commissario del Governo del 16 gennaio
1992 (pervenuta alla Regione il 7 febbraio 1992), mediante la quale
veniva trasmessa copia della nota della Presidenza del Consiglio.
3. - Nel merito il ricorso e' fondato.
La Presidenza del Consiglio, nella nota del 4 gennaio 1992 (cui si
collegano tutti gli atti successivi, che formano oggetto di
impugnativa) - ai fini del riconoscimento della necessita' di una
"previa intesa" del Governo con la Regione - ha equiparato le
"attivita' di mero rilievo internazionale" delle Regioni (di cui alla
sentenza di questa Corte n. 179 del 1987) alle attivita' promozionali
svolte all'estero dalle Regioni (di cui all'art. 4, secondo comma,
del d.P.R. n. 616 del 1977).
Tale equiparazione non puo' essere, peraltro, fatta discendere -
come ritiene la Presidenza del Consiglio - ne' dal d.P.C.M. 11 marzo
1980, che limita la sua operativita' alle sole attivita' promozionali
svolte dalle Regioni ai sensi dell'art. 4, secondo comma, del d.P.R.
n. 616 del 1977; ne' dalla richiamata sentenza costituzionale n. 179
del 1987, che ha distinto chiaramente tra la categoria delle
"attivita' promozionali" (sottoposte alla "previa intesa" con il
Governo) e quella delle "attivita' di mero rilievo internazionale"
(per il cui svolgimento la Corte costituzionale ha ritenuto
indispensabile il "previo assenso" del Governo).
Le attivita' promozionali - come la stessa sentenza ha precisato -
comprendono, infatti, "ogni comportamento legato da un rigoroso nesso
strumentale con le materie di competenza regionale, ossia qualsiasi
comportamento diretto, in tali settori, allo sviluppo economico,
sociale e culturale nel territorio dell'ente locale"; la categoria
delle "attivita' di mero rilievo internazionale" - di piu' incerta
classificazione - viene, invece, a identificare "attivita' di vario
contenuto, congiuntamente compiute dalle Regioni e da altri (di norma
omologhi) organismi esteri aventi per oggetto finalita' di studio o
di informazione (in materie tecniche) oppure la previsione di
partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il progresso
culturale o economico in ambito locale, ovvero, infine,
l'enunciazione di propositi intesi ad armonizzare unilateralmente le
rispettive condotte": attivita', quelle della seconda categoria,
insuscettibili d'incidere sulla politica estera perseguita dallo
Stato o di determinare responsabilita' di qualunque genere a carico
dello stesso.
Se cosi' e', anche la distinzione tra "previa intesa" e "previo
assenso", che e' stata delineata nella stessa sentenza n. 179 del
1987, non puo' essere considerata priva di rilevanza. E invero, la
"previa intesa" - per il fatto di riferirsi ad attivita' suscettibili
di incidere sugli indirizzi della politica estera dello Stato - non
puo' non comportare l'esigenza di un controllo piu' penetrante da
parte del Governo, controllo che, attraverso l'"intesa", e' destinato
a realizzarsi mediante un consenso che necessariamente dev'essere
manifestato in forme esplicite e che si presenta, in ogni caso,
pregiudiziale e condizionante ai fini dell'attivazione
dell'iniziativa che la Regione intende svolgere fuori del territorio
nazionale (cfr. art. 1 del d.P.C.M. 11 marzo 1980).
Diversa, e caratterizzata da minore rigore formale, e', invece,
l'ipotesi del "previo assenso", ritenuto da questa Corte necessario
ai fini dello svolgimento da parte delle Regioni di "attivita' di
mero rilievo internazionale", insuscettibili, per la loro natura, di
incidere sulla politica estera dello Stato o di determinare forme di
responsabilita' a carico dello stesso. In questo caso l'assenso
potra' essere manifestato anche in forme implicite, una volta che la
Regione abbia dato tempestiva notizia delle iniziative in programma,
cosi' da non precludere la possibilita' per il Governo di opporre -
al dila' delle ordinarie forme di controllo sull'attivita'
amministrativa regionale di cui all'art. 125 Cost. - un esplicito
divieto nei confronti di quelle attivita' che fossero ritenute,
eventualmente, inconciliabili con l'indirizzo politico generale (cfr.
sent. 179 del 1987, par. 8).
Un meccanismo cosi' configurato comporta, peraltro, che la
richiesta di assenso da parte della Regione venga avanzata con
ragionevole anticipo rispetto alla data prevista per l'inizio
dell'attivita' "di mero rilievo internazionale", in modo da
consentire al Governo di operare una valutazione adeguata
dell'iniziativa e di manifestare utilmente, se del caso, il proprio
divieto. E questo induce a sottolineare l'opportunita' che un termine
per l'inoltro delle domande di assenso da parte delle Regioni possa
essere preventivamente fissato - pur con una elasticita' commisurata
alle singole ipotesi - da parte del legislatore o del Governo,
eventualmente mediante un atto di indirizzo e coordinamento
integrativo del d.P.C.M. dell'11 marzo 1980.
4. - Le considerazioni che precedono inducono ad accogliere la
domanda avanzata dalla Regione Umbria nei confronti della nota della
Presidenza del Consiglio del 4 gennaio 1992 e della lettera del
Commissario del Governo del 16 gennaio 1992, nella parte in cui tali
atti affermano la necessita' della "previa intesa" con il Governo
anche per le "attivita' di mero rilievo internazionale" delle
Regioni.
Va, invece, dichiarata cessata la materia del contendere in
relazione alle tre deliberazioni della Commissione di controllo
adottate in data 21 febbraio 1992, dal momento che le deliberazioni
nn. 1177 e 1178 sono state revocate dalla stessa Commissione in data
20 marzo 1992 (delib. nn. 1984 e 1985), mentre la deliberazione n.
1218 ha per oggetto un atto di controllo su una delibera della Giunta
regionale umbra (delib. n. 214 del 28 gennaio 1992) che non puo' piu'
produrre alcun effetto in quanto annullata di ufficio dalla stessa
Giunta (delib. n. 1950 del 16 marzo 1992).