IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 699/1990
proposto da Fontana Osvaldo e Valente Tullio, rappresentati e difesi
dall'avv. Cesidio Gualtieri, elettivamente domiciliati presso lo stu-
dio del difensore, in L'Aquila, alla via Paganica n. 66, contro il
Comando generale del corpo della guardia di finanza, in persona del
suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avvocatura
distrettuale dello Stato di L'Aquila presso cui e' domiciliato ex
lege, per l'annullamento dei provvedimenti negativi impliciti
rispettivamente formati dagli attuali concludenti con domande 2
aprile 1990 e successive diffide 18 giugno 1990, tendenti ad ottenere
l'inquadramento in superiore grado; nonche' dei dinieghi espliciti
successivamente comunicati agli interessati in data 26 agosto 1990;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 20 maggio 1992 il consigliere
relatore dott. Giuseppe Carinci e uditi, altresi', l'avv. Cesidio
Gualtieri, per i ricorrenti e l'avvocato dello Stato Angelo
Piccirillo, per l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FA T T O
I ricorrenti sono ambedue appuntati scelti di u.p.g. appartenenti
al Corpo della guardia di finanza, in servizio a L'Aquila: il Fontana
presso il locale comando di compagnia e il Valente presso la sezione
di p.g. della procura della Repubblica.
A suo tempo gli stessi, dal 1965 il Fontana e dal 1968 il Valente,
sono risultati idonei per il conferimento del grado di
vicebrigadiere, pur non essendo stati nominati nel grado per carenza
di posti.
In ragione di cio' hanno presentato separate istanze al Comando
generale del corpo di appartenenza per ottenere il conferimento del
grado superiore, in applicazione della normativa relativa al nuovo
ordinamento sull'amministrazione della pubblica sicurezza,
disciplinato con d.P.R. 24 aprile 1982, n. 336.
Decorsi invano i termini, hanno notificato atto di diffida,
formando il silenzio-rifiuto in data 19 luglio 1990.
Successivamente, e precisamente in data 3 agosto 1990, il Comando
generale ha respinto formalmente le due istanze, ritenendole prive di
fondamento giudirico. Le determinazioni sono state portate a
conoscenza degli interessati rispettivamente in data 26 e 27 agosto
1990.
Sia i provvedimenti negativi impliciti che le determinazioni
esplicite di diniego sono stati ritenuti illegittimi dal Fontana e
dal Valente i quali hanno provveduto a impugnarli presso questo
tribunale.
Nel gravame hanno dedotto vizi di violazione di legge per mancata
applicazione dell'art. 36, X, n. 3, della legge 1º aprile 1981, n.
121, in rapporto all'art. 16, primo comma, della stessa; violazione
dell'art. 16 del d.P.R. n. 336/1982.
Sostengono i ricorrenti che essi, in quanto appartenenti al Corpo
della guardia di finanza, debbono ritenersi compresi nelle "forze di
polizia", cosi' come definite dall'art. 16 della indicata legge n.
121/1981, e che debba, di conseguenza, essere loro riconosciuto il
grado di vicebrigadiere, atteso che rivestono il grado di appuntato e
sono risultati idonei, anteriormente all'entrata in vigore della
normativa in riferimento, nel concorso per il conferimento di detto
grado.
Ne' potrebbe esservi di ostacolo l'appartenenza al Corpo della
guardia di finanza, in quanto il nuovo ordinamento contempla
globalmente e indiscriminatamente le forze di pubblica sicurezza. Il
beneficio, peraltro, non potrebbe essere inibito dalle disposizioni
degli ordinamenti di appartenenza, con i quali anzi il relativo
diritto va armonizzato, nel senso che alla seconda qualifica del
ruolo dei sovrintendenti di cui alla legge n. 121/1981, non puo' che
corrispondere il grado di brigadiere nell'ordinamento del loro corpo.
I provvedimenti negativi espliciti - continuano i ricorrenti -
sono comunque viziati da eccesso di potere per difetto di
motivazione, in quanto si limitano soltanto, riguardo alle istanze
avanzate, alla mera affermazione di difetto di fondamento giuridico.
In via tuzioristica gli stessi osservano che la indicata
disposizione legislativa, ove non dovesse ravvisarsi applicabile
anche agli inquadrati nel Corpo della guardia di finanza, sarebbe
certamente in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione per
la evidente discriminazione tra gli appartenenti a forze di polizia.
In tale ipotesi chiedono che di essa vada sollevata eccezione di
illegittimita' costituzionale.
Si e' costituita in giudizio l'amministrazione intimata la quale
ha ritenuto il ricorso del tutto infondato e ne ha chiesto il rigetto
con vittoria di spese.
Sostiene la difesa della resistente che la nomina a vice
brigadiere della guardia di finanza e' disciplinata da una precisa
normativa in relazione alle specifiche esigenze ordinamentali del
corpo e la richiesta estensione del beneficio previsto dalla legge n.
121/1981 confligge con i principi ermeneutici di determinazione del
significato della legge, atteso anche l'indicazione normativa che si
riscontra nell'art. 3 della stessa disposizione dov'e' indicato che
"l'amministrazione della pubblica sicurezza e' civile ed ha un
ordinamento speciale".
Tenuto conto della peculiarita' delle discipline dettate, non
esiste allo stato attuale l'omogeneita' della disciplina giuridica ed
economica rappresentata dai ricorrenti, attesa anche la diversa
organizzazione della Polizia di Stato, dovuta a specifiche e concrete
esigenze di funzionalita' del nuovo ordinamento, circostanza che
toglie ogni comparazione con il personale del Corpo della guardia di
finanza, che ha continuato a essere distribuito su un numero
inferiore di ruoli.
Nemmeno sussiste il ritenuto difetto di motivazione.
Inconsistente si rivela infine - conclude la difesa
dell'amministrazione - anche l'eccepita illegittimita' costituzionale
della norma, non sussistendo alcuna violazione dei principi di buon
andamento e di imparzialita' dell'amministrazione.
Con memoria del 27 aprile 1991 la difesa dei ricorrenti ha
provveduto a illustrare i motivi dedotti, sottolineando, in
particolare, che la rivendicazione posta con ricorso deriva dal
contenuto dell'art. 16 della legge n. 121/1981, che, riferendosi a
tutte le "forze di polizia", tra cui non puo' essere compresa la
guardia di finanza, indica che il trattamento economico fra tutti gli
appartenenti deve necessariamente essere omogeneo, anche se resta
fermo lo specifico ordinamento di appartenenza.
Anche l'evoluzione interpretativo-applicativa dei principi citati,
riconosciuta in giurisprudenza, e l'elaborazione normativa
successivamente intervenuta, stanno a dimostrare la necessita'
obiettiva di riallineamento nei livelli retributivi del personale di
polizia.
All'udienza del 20 maggio 1992, sentiti i difensori delle parti,
il ricorso e' stato assegnato in decisione.
D I R I T T O
Come indicato in narrativa, i ricorrenti contestano la mancata
applicazione nei loro confronti delle disposizioni di cui all'art.
36, X, n. 3, della legge 1º aprile 1981, n. 121, in rapporto all'art.
16, primo comma, della stessa legge, avendo l'amministrazione di
appartenenza negato, con le determinazioni del 3 agosto 1990, il loro
inquadramento nel grado di vicebrigadiere, mentre essi sostengono di
averne diritto, rivestendo il grado di "appuntato scelto" ed essendo
in possesso dell'idoneita' al grado superiore.
Cio' sull'assunto che il nuovo ordinamento introdotto con la legge
invocata contempla globalmente le forze di polizia, di cui loro fanno
parte in virtu' dell'art. 16 citato, in quanto appartenenti al Corpo
della guardia di finanza.
In tal senso hanno ritenuto illegittime le determinazioni
dell'amministrazione che tale beneficio hanno disconosciuto e le
hanno impugnate chiedendone l'annullamento.
Il collegio e' del parere che alla stregua della normativa
indicata il ricorso non potrebbe trovare accoglimento.
Invero, come sostiene la difesa dell'amministrazione, la
distribuzione dei sottufficiali e degli appuntati nel Corpo della
guardia di finanza e' ordinato secondo esigenze proprie in relazione
a concrete e specifiche ragioni organizzative e di funzionalita'
dettate dal proprio ordinamento.
Tale ordinamento, in particolare, ha ripartito il personale delle
categorie sottordinate in due distinti ruoli: quello dei finanzieri e
appuntati e quello dei sottufficiali. Nel silenzio della legge,
pertanto, non sembra potersi ritenere che il passaggio da un ruolo
all'altro, in che si concretizza in effetti la richiesta dei
ricorrenti, possa automaticamente estendersi alla loro posizione,
sulla base della disciplina dettata specificamente per il personale
appartenente alla pubblica sicurezza, diversamente organizzato.
Mancano, in definitiva, nell'ordinamento, quelle disposizioni di
legge che esplicitamente stabiliscano l'estensione al caso degli
appuntati della guardia di finanza, nel caso ricorrano le condizioni
poste dall'art. 36, X, n. 3 della legge n. 121/1981, l'inquadramento
al grado superiore di vice brigadiere.
Assume allora rilevanza la questione di costituzionalita' della
disciplina suddetta, eccepita sia pure in via tuzioristica dai
ricorrenti.
Il collegio non ignora la complessa problematica insorta attorno
alla legge 1º aprile 1981, n. 121, concernente il nuovo ordinamento
dato all'amministrazione della pubblica sicurezza, e la cospicua
giurisprudenza che su di essa si e' formata.
Le questioni insorte hanno avuto a riferimento, nella maggior
parte dei casi, l'art. 43 della legge, con verifica della
possibilita' di estensione della normativa da essa dettata alle altre
forze che concorrono globalmente alla tutela dell'ordine e della
sicurezza pubblica, cosi' come indicate nel precedente art. 16, in
cui e' stato esplicitamente previsto che oltre alla polizia di Stato,
sono "forze di polizia", l'Arma dei carabinieri, il Corpo della
guardia di finanza, e, salve le relative attribuzioni e le normative
dei vigenti regolamenti, il Corpo degli agenti di custodia e il Corpo
forestale dello Stato.
In argomento la giurisprudenza ha riconosciuto in maniera
pressoche' unanime, in ragione della omogeneita' delle funzioni
svolte da tutte le forze di polizia, in particolare per gli
appartenenti all'Arma dei carabinieri e al Corpo della guardia di
finanza, il diritto al trattamento economico previsto per il
personale della polizia di Stato (Corte costituzionale n. 277 del
3-12 giugno 1991; Corte dei conti, sezione contr. Stato, n. 43 del 23
luglio 1990; t.a.r. Lazio, sezione I-bis, n. 1614 dell'11 novembre
1989).
Il caso che si presenta oggi in esame rivela profili particolari,
ma egualmente si inserisce nell'ambito della su esposta problematica.
Come si e' visto, la rivendicazione posta dagli interessati
concerne il diritto alla nomina nel grado superiore di brigadiere, in
relazione alle previsioni dell'art. 36, X, n. 3, della citata legge
n. 121.
In poche parole i ricorrenti intendono sostenere che, poiche'
l'art. 16 della legge 1º aprile 1981, n. 121, contempla, nelle forze
di polizia, anche il Corpo della guardia di finanza, e poiche'
quanti, nell'ambito delle forze di polizia, alla data di entrata in
vigore della citata legge rivestivano il grado di appuntato ed erano
risultati idonei a concorsi per il conferimento del superiore grado
di vicebrigadiere di p.s. dovevano essere inquadrati nella seconda
qualifica del grado di sovrintendenti, analogo beneficio doveva
essere riconosciuto anche a tutti gli appuntati idonei, come loro, al
grado superiore, comunque facenti parte delle forze di polizia.
In relazione alla questione posta e alle considerazioni gia'
svolte, non puo' essere passata sotto silenzio la omogeneita' di
posizioni e funzioni del personale appartenente alla guardia di
finanza, rispetto ai dipendenti di pari posizione della polizia di
Stato, onde non appare manifestamente infondata la dedotta eccezione
di illegittimita' costituzionale, in riferimento alla indicata
disposizione legislativa li' dove questa non prevede per i soggetti
che, come i ricorrenti, sono in possesso dei relativi requisiti, la
stessa possibilita' di inquadramento stabilita per i dipendenti che
appartengono all'amministrazione della pubblica sicurezza.
Sulla omogeneita' di funzioni delle forze di polizia, pur nella
diversita' dei rispettivi ordinamenti, la stessa Corte costituzionale
ha avuto modo gia' di pronunciarsi per quanto concerne il personale
appartenente all'Arma dei carabinieri (sentenza n. 277 del 3-12
giugno 1991) e non appare che il Corpo della guardia di finanza si
ponga, per tale profilo, in una posizione diversa.
Cio' tanto piu' che la possibilita' di passaggio dell'appuntato al
grado superiore di brigadiere, una volta conseguita la relativa
idoneita', apparteneva secondo l'ordinamento previgente, anche al
Corpo della guardia di finanza e lo stabilire un trattamento
differenziato per i due casi appare realizzare concretamente una
ingiustificata discriminazione.
Circa, poi, la possibilita' di riconoscimento di posizioni
giuridiche di pari livello, anche se in riferimento al servizio
pregresso, si e' pronunciato anche il Consiglio di Stato, rimettendo,
per un problema che si presenta analogo a quello in esame, la
relativa questione all'esame della Corte costituzionale (Cons. St.,
sezione IV, ord. n. 212 del 27 marzo 1991).
Su questa, l'eccellentissima Corte si e' gia' pronunciata con la
citata sentenza n. 277 del 3-12 giugno 1991 dichiarando
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 43, diciassettesimo comma,
e nota in calce alla medesima legge 1º aprile 1981, n. 121.
Di conseguenza la stessa sezione del Consiglio di Stato ha
affermato, con sentenza n. 986 del 25 novembre 1991, che a seguito
della caducazione della regola generale contenuta nel citato art. 43,
va riconosciuta l'equiparazione tra i vari gradi dei sottufficiali
dei carabinieri e le varie qualifiche del ruolo degli ispettori della
Polizia di Stato, il che rafforza la tesi che si prospetta.
Ancora a sostegno di quanto su esposto va aggiunta l'osservazione
sull'evoluzione interpretativa-applicativa sviluppatasi in materia
(tuttavia non utile e risolvere in modo definitivo il caso in questa
sede) in relazione alla successiva elaborazione normativa riguardante
il trattamento giuridico ed economico delle diverse categorie di
appartenenti alle forze di polizia.
Meritano particolare considerazione, anche secondo quanto
osservato dalla difesa dei ricorrenti, le ultime disposizioni legis-
lative, come l'art. 16 del d.-l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito
con modificazioni nella legge 23 gennaio 1991, n. 21, che ha disposto
espressamente l'adeguamento della rispondenza dei livelli retributivi
con le funzioni attribuite alle qualifiche e ai gradi per il
personale delle forze di polizia di cui all'art. 16 della legge 1º
aprile 1981, n. 121; nonche', per quanto piu' particolarmente
interessa il caso in esame, la legge 15 dicembre 1990, n. 395,
relativa al Corpo della polizia penitenziaria (pure compreso
nell'art. 16 della legge n. 121), il cui art. 14, lett. c), punto 3),
ha espressamente previsto il beneficio dello scorrimento al grado
superiore del personale risultato idoneo, con cio' confermando il
principio della piena omogeneizzazione che e' alla base della pretesa
avanzata dai ricorrenti.
In concreto, cioe', sembra al collegio che gli artt. 16 e 36 della
legge n. 121/1981 si pongano in contrasto, condividendo in cio'
quanto osservato nel ricorso, con l'art. 3 della Costituzione,
apparendo ingiustificato il diverso trattamento riservato ai
dipendenti di pari posizione appartenente al Corpo della guardia di
finanza rispetto a quello della Polizia di Stato, e con il successivo
art. 97, venendo gli stessi articoli a concretizzare una violazione
del principio di imparzialita' della pubblica amministrazione.
Non sussistono dubbi, per altro verso, che la questione sia
rilevante, atteso che in riferimento alla sua soluzione ne resta
influenzato concretamente il presente giudizio, per gli effetti che
si riflettono nei confronti dei provvedimenti impugnati.
Questo Collegio e' pertanto del parere di sollevare, la questione
di legittimita' costituzionale nei limiti e nei sensi su indicati, e
di disporre la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
previ gli adempimenti di rito, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, con contestuale sospensione del presente giudizio
sino all'esito di quello incidentale di legittimita' costituzionale.