ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Abruzzo riapprovata il 18 giugno 1992 dal Consiglio regionale, avente
per oggetto: "Ricostituzione dei comuni di Arischia e Paganica",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato l'8 luglio 1992, depositato in cancelleria il 16
successivo ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1992 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
l'Avv. Gustavo Romanelli per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 8 luglio 1992 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale nei confronti della legge della Regione Abruzzo
riapprovata dal Consiglio regionale il 18 giugno 1992, recante
"Ricostituzione dei Comuni di Arischia e Paganica", per violazione
dell'art. 117 della Costituzione, in relazione agli artt. 1, primo
comma, e 11, primo comma secondo periodo, della legge 8 giugno 1990,
n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali). Con questa legge la
Regione Abruzzo ha disposto - ai sensi della legge 15 febbraio 1953,
n. 71 (Ricostituzione di Comuni soppressi in regime fascista) ed a
seguito dell'esito di referendum consultivi svoltisi tra le
popolazioni interessate il 10 giugno 1990 - la ricostituzione dei
Comuni di Arischia e Paganica, attualmente frazioni del Comune de
L'Aquila in conseguenza del declassamento operato durante il regime
fascista.
Secondo il ricorrente la legge impugnata, per il fatto di
prevedere la istituzione di due Comuni aventi ciascuno una
popolazione inferiore a 10.000 abitanti, avrebbe violato l'art. 117
della Costituzione (dove risulta prevista la competenza legislativa
concorrente delle Regioni ordinarie in tema di circoscrizioni
comunali) in relazione ai limiti di cui agli artt. 1, primo comma, e
11, primo comma secondo periodo, della legge n. 142 del 1990, dove si
fa divieto di istituire nuovi Comuni con popolazione inferiore ai
10.000 abitanti o la cui costituzione comporti come conseguenza che
altri Comuni scendano sotto tale limite.
Queste norme - a giudizio della Presidenza del Consiglio -
stabilirebbero, infatti, con il limite indicato, un nuovo principio
fondamentale in materia di ordinamento delle autonomie locali, non
superabile da disposizioni derogatorie ne' statali ne' regionali. In
particolare le stesse norme - integrate dall'art. 64, secondo comma,
della legge n. 142 del 1990 - avrebbero determinato un implicito
effetto abrogativo della legge 15 febbraio 1953, n. 71, che, in
correlazione ad un determinato periodo storico da ritenersi ormai
concluso, aveva previsto la possibilita' di ricostituire i Comuni che
erano stati forzosamente soppressi nel periodo fascista.
Illegittimamente, pertanto, la Regione avrebbe fatto riferimento ad
una normativa statale ormai abrogata o comunque superata, al fine di
aggirare il limite posto dalla nuova legge che ha definito i principi
fondamentali della materia.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Abruzzo deducendo che
le disposizioni della legge n. 142 del 1990, invocate dall'Avvocatura
dello Stato, non troverebbero applicazione nel caso di specie,
essendo esse riferite esclusivamente all'ipotesi della costituzione
ex novo di Comuni e non alla diversa fattispecie della ricostituzione
di Comuni gia' esistenti prima del 28 ottobre 1922 e successivamente
declassati in frazioni dal regime fascista.
Quest'ultima ipotesi continuerebbe, pertanto, ad essere regolata
dalla normativa speciale di cui alla legge n. 71 del 1953 e dalla
procedura in essa stabilita, che prevede la richiesta da parte di
almeno tre quinti degli elettori. Pertanto, ai sensi di tale
normativa, la Regione Abruzzo ha fatto precedere l'approvazione della
legge ora impugnata da referendum popolari consultivi, svoltisi in
data 10 giugno 1990, nei quali le popolazioni interessate si sono
pronunciate a grandissima maggioranza per la ricostituzione dei due
Comuni.
Ne' sarebbe sostenibile - secondo la Regione - la tesi avanzata
nel ricorso di una avvenuta abrogazione implicita della legge n. 71
del 1953 da parte della legge n. 142 del 1990 che, per il suo
carattere di norma generale ancorche' posteriore, non potrebbe
abrogare, se non espressamente, una preesistente norma speciale
riferita ad una fattispecie determinata. Cosi' come non avrebbe alcun
rilievo il richiamo, operato dal ricorrente, al decorso del tempo,
stante la mancanza di un termine finale per la vigenza della legge n.
71 del 1953.
3. - In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio ha
presentato una memoria, insistendo per l'accoglimento del ricorso. In
essa si afferma che la volonta' di abrogare la legge n. 71 del 1953
risulterebbe con chiarezza dall'art. 1, primo comma, della legge n.
142 del 1990, che qualifica la stessa legge come diretta a porre i
principi per l'intero ordinamento delle autonomie locali: una legge
siffatta, per la sua organicita', non tollererebbe la sopravvivenza
di norme contrastanti, sia pure "speciali", che vanificherebbero la
portata della riforma voluta dal legislatore. Pertanto, la legge n.
71 del 1953 dovrebbe necessariamente ritenersi compresa nella
generale formula di abrogazione di cui all'art. 64, secondo comma,
della legge n. 142.
4. - Anche la Regione Abruzzo ha presentato una memoria nella
quale, dopo aver richiamato le ragioni di opportunita' che
sorreggerebbero la decisione di ricostituire i due Comuni nonche' la
volonta' plebiscitaria in tal senso espressa dalle popolazioni
interessate, riafferma le motivazioni di diritto a sostegno della
richiesta di reiezione del ricorso, gia' espresse nell'atto di
costituzione in giudizio.
La Regione sottolinea anche che il procedimento di consultazione
popolare per la ricostituzione dei due Comuni e' stato espletato in
data antecedente a quella della entrata in vigore della legge n. 142
del 1990.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto di impugnativa da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri la legge della Regione Abruzzo approvata, in
seconda lettura, il 18 giugno 1992 e recante "Ricostituzione dei
Comuni di Arischia e Paganica".
Con tale legge la Regione ha disposto la ricostituzione dei Comuni
di Arischia e di Paganica, che furono soppressi durante il regime
fascista (R.D. 29 luglio 1927 n. 1564) e che costituiscono
attualmente due frazioni del Comune de L'Aquila. Tale statuizione -
secondo quanto precisato nell'art. 1 della stessa legge - viene
fondata, oltre che sull'esito dei referendum consultivi svoltisi
presso le popolazioni interessate il 10 giugno 1990, sull'articolo
unico della legge 15 febbraio 1953 n. 71, dove risulta sanzionata la
possibilita' di ricostituire i Comuni soppressi dopo il 28 ottobre
1922 "ancorche' la loro popolazione sia inferiore ai 3.000 abitanti,
quando la ricostituzione sia chiesta da almeno tre quinti degli
elettori".
Ad avviso del Presidente del Consiglio la legge in questione - dal
momento che le due frazioni elevate a Comuni non dispongono di una
popolazione superiore ai 10.000 abitanti - si porrebbe in contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, per aver disposto una disciplina
in tema di circoscrizioni comunali contrastante con un principio
fondamentale in tema di ordinamento dei Comuni quale quello indicato
nell'art. 11, secondo comma, della legge 8 giugno 1990 n. 142, dove
si stabilisce che "salvo i casi di fusione tra piu' Comuni, non
possono essere istituiti nuovi Comuni con popolazione inferiore a
10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che
altri Comuni scendano sotto tale limite".
Ne' contro tale norma potrebbe essere fatto valere - sempre ad
avviso del ricorrente - il richiamo, operato dalla Regione, al
carattere speciale della disciplina posta dalla legge n. 71 del 1953,
dal momento che tale disciplina - dettata in relazione ad una
particolare congiuntura storica ormai superata - si presenterebbe pur
sempre incompatibile con i principi enunciati dalla legge n. 142 del
1990 e, di conseguenza, sarebbe stata da quest'ultima tacitamente
abrogata.
2. - La questione e' fondata.
La legge 8 giugno 1990 n. 142 ha formulato la nuova disciplina
delle autonomie locali statuendo, ai sensi dell'art. 128 Cost., i
principi relativi all'ordinamento dei Comuni e delle Province, con la
conseguente determinazione delle funzioni agli stessi enti assegnate
(art. 1, primo comma). Al quadro dei nuovi principi organizzativi
delle autonomie locali va ricondotta anche la previsione di cui
all'art. 11, primo comma, della legge n. 142, dove - proprio al fine
di evitare la eccessiva "polverizzazione" delle circoscrizioni
comunali e delle relative rappresentanze - viene sanzionato il
divieto di istituire "nuovi Comuni con popolazione inferiore a 10.000
abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri
Comuni scendano sotto tale limite".
Tale disposizione, per il fatto di risultare espressa in una legge
che ha regolato in termini organici la materia delle autonomie
locali, non puo' non aver determinato l'abrogazione implicita di
tutte le norme anteriori incompatibili incluse nella stessa materia,
ivi comprese quelle enunciate in leggi di carattere speciale non
espressamente preservate dalla nuova normativa. Conseguenza, questa,
che puo' essere desunta sia dall'art. 15 delle disposizioni
preliminari al codice civile, con riferimento al fatto che la nuova
legge ha disciplinato l'intera materia nel cui ambito si veniva a
collocare anche la legge n. 71; sia dall'art. 64, secondo comma,
della legge n. 142, dove, con formula generale di chiusura, viene
prevista l'abrogazione, insieme con le disposizioni espressamente
elencate al primo comma, di "tutte le altre disposizioni
incompatibili" con la stessa legge.
Con riferimento a tale quadro normativo l'incompatibilita' - e la
conseguente abrogazione - va, pertanto, affermata anche nei confronti
della disciplina posta dalla legge 15 febbraio 1953 n. 71 con
riferimento ai Comuni soppressi in regime fascista, la cui
ricostituzione veniva dalla stessa legge svincolata dal limite minimo
dei 3.000 abitanti, gia' fissato, ai fini della costituzione di
borgate o frazioni di Comuni in Comuni distinti, dall'art. 33 del
R.D. 3 marzo 1934 n. 383.
Detta incompatibilita', suscettibile di condurre all'abrogazione
della norma anteriore, non puo' essere, d'altro canto, superata, per
quanto concerne la fattispecie in esame, ne' attraverso il richiamo
alla specialita' della normazione posta con la legge n. 71 del 1953,
dal momento che tale specialita' - anche per il fatto di risultare
fondata su un intento riparatorio connesso ad una particolare
congiuntura storica - non appare idonea a contrastare gli effetti
abrogativi conseguenti da una nuova disciplina organica della
materia; ne' attraverso la valorizzazione della distinzione
concettuale tra "ricostituzione" di Comuni soppressi durante il
fascismo, di cui alla legge n. 71 del 1953, e "istituzione" di nuovi
Comuni, di cui all'art. 11 della legge n. 142 del 1990, dal momento
che, rispetto allo stato delle cose assunto ad oggetto della nuova
disciplina di principio, anche l'ipotesi di "ricostituzione" di
Comuni soppressi fin dal lontano 1927 non puo' non ritenersi compresa
nella dizione generale adottata dallo stesso art. 11.
La conseguenza cui si perviene in ordine all'avvenuta abrogazione
della legge n. 71 del 1953 ad opera dell'art. 11 della legge n. 142
del 1990, risulta, d'altro canto, confermata dai lavori preparatori
relativi a quest'ultima norma. Da tali lavori si desume, infatti, che
un emendamento allo stesso art. 11 presentato dal sen. Franchi al
fine di escludere dal limite minimo dei 10.000 abitanti i Comuni di
cui alla legge 15 febbraio 1953 n. 71 veniva respinto sia dalla prima
Commissione del Senato, nella seduta del 1 aprile 1990, sia dalla
stesso Senato in aula, nella seduta del 18 aprile 1990: con una
chiara indicazione negativa in ordine alla sopravvivenza della
disciplina speciale a suo tempo dettata per i Comuni soppressi
durante il regime fascista.
La conclusione e', dunque, nel senso che la legge della Regione
Abruzzo che forma oggetto d'impugnativa ha assunto a proprio
presupposto una disciplina quale quella posta dalla legge n. 71 del
1953 oggi non piu' operante, mentre ha trascurato di considerare il
limite sanzionato dall'art. 11, primo comma, della legge n. 142 del
1990 come uno dei principi regolatori del nuovo ordinamento comunale.
Dal che la conseguente violazione dell'art. 117 Cost. denunciata nel
ricorso.