ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorsi delle Province di Bolzano e Trento
notificati il 29 ed il 30 aprile 1992, depositati in Cancelleria il 7
ed il 18 maggio successivi, per conflitto di attribuzione sorto a
seguito del d.P.R. 20 gennaio 1992, recante "Approvazione del piano
nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per l'emittenza
televisiva", ed iscritti ai nn. 18 e 20 del registro conflitti 1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
di Bolzano, l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento e
l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
29 aprile 1992, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione al d.P.R. 20 gennaio 1992 (Approvazione del
piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per l'emittenza
televisiva) con riferimento agli artt. 8, primo comma, nn. 4, 5, 6,
17, 18 e 22; 14; e 16, primo comma, dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), alle relative
norme di attuazione nonche' al principio di leale cooperazione.
La ricorrente espone che con il decreto impugnato e' stato
approvato il piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per
le emittenti televisive disciplinato dalla legge 6 agosto 1990, n.
223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato),
dove, nella formulazione originaria dell'art. 3, comma 14, veniva
previsto il "parere" delle Regioni e delle Province autonome sullo
schema di piano nazionale predisposto dal Ministero delle poste e
delle telecomunicazioni. Al riguardo la ricorrente richiama la
sentenza di questa Corte n. 21 del 1991, con la quale e' stata
dichiarata l'incostituzionalita' del citato art. 3, comma 14, della
legge n. 223, nella parte in cui prevedeva il parere anziche'
"l'intesa, nei sensi espressi in motivazione, fra lo Stato e le Prov-
ince autonome di Bolzano e di Trento" relativamente alla
localizzazione degli impianti.
Ora, a giudizio della Provincia, nella definizione del piano delle
radiofrequenze approvato con il decreto impugnato non si sarebbe
tenuto conto delle disposizioni della legge n. 223, come risultanti
dalla sentenza n. 21 del 1991, sotto il profilo della mancata
realizzazione della prescritta procedura di intesa, con conseguente
violazione delle competenze provinciali interessate dalla
assegnazione delle radiofrequenze.
Infatti, il Ministero delle poste, dopo aver inviato alle Regioni
ed alle Province autonome lo schema di piano, si sarebbe limitato a
ricevere le osservazioni e le proposte della Provincia di Bolzano -
illustrate nel corso di una riunione presso il Ministero in data 18
ottobre 1991 - per poi dare immediatamente corso alla successiva fase
procedurale che ha portato alla emanazione del decreto, senza alcuna
trattativa volta alla ricerca dell'intesa e senza che delle
osservazioni e proposte della Provincia si tenesse alcun conto o
fosse altrimenti motivato il rigetto.
In tal modo - insiste la ricorrente - il piano nazionale sarebbe
stato approvato avendo soltanto "sentito" il parere provinciale, ma
senza realizzare il meccanismo proprio dell'intesa, che consiste in
una trattativa volta a comporre le divergenze o quantomeno a
verificare, entro un termine ragionevole, la sussistenza di un
disaccordo non superabile. L'intervento della Provincia, previsto
dalla legge e dalla sentenza n. 21 del 1991, sarebbe stata cosi'
illegittimamente declassato a mera funzione consultiva, in violazione
delle prerogative provinciali costituzionalmente tutelate.
2. - Anche la Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato
il 30 aprile 1992, ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione allo stesso d.P.R. 20 gennaio
1992, con riferimento agli artt. 8, nn. 5 e 6; e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, svolgendo argomenti in gran
parte identici a quelli formulati dalla Provincia di Bolzano.
In particolare, la ricorrente richiama il provvedimento della
Giunta provinciale n. 17283 del 13 dicembre 1991 che, nell'approvare
il parere sullo schema di piano inviato dal Ministero delle poste,
formulava l'espressa avvertenza che tale atto era destinato al
raggiungimento dell'intesa con lo Stato, necessaria ai sensi della
gia' ricordata sentenza n. 21 del 1991. La Provincia lamenta di non
aver ricevuto alcun riscontro al proprio parere da parte del
Ministero che, con nota del 28 febbraio 1992, si limitava a
comunicare la prossima pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del
d.P.R. 20 gennaio 1992.
A giudizio della ricorrente, la mancata attuazione della
necessaria procedura di intesa non potrebbe giustificarsi neppure
tenendo conto del fatto che il piano approvato - in quanto primo pi-
ano di assegnazione - e' stato formulato ai sensi delle disposizioni
transitorie di cui all'art. 34 della legge n. 223 del 1990. Infatti,
l'art. 34, pur introducendo un termine specifico ed alcune
particolarita' procedurali per il primo piano nazionale, non
consentirebbe alcuna deroga ai requisiti procedimentali richiesti
dall'art. 3 ed in particolare alla necessita' di ricercare l'intesa
con le Province autonome.
3. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per chiedere il rigetto dei ricorsi.
In una successiva memoria, depositata in prossimita' dell'udienza,
l'Avvocatura rileva che erroneamente le Province ricorrenti fanno
riferimento al procedimento di cui all'art. 3, commi dal 14 al 17,
della legge n. 223 per quanto concerne la predisposizione del primo
piano di assegnazione delle radiofrequenze per l'emittenza
televisiva, dal momento che, per tale piano, la procedura sarebbe
interamente regolata dalle disposizioni transitorie e derogatorie di
cui all'art. 34 della stessa legge. In virtu' di queste disposizioni
il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni, nella redazione
del primo piano, sarebbe vincolato ad effettuare la localizzazione
degli impianti con riferimento a quelli gia' esistenti e disciplinati
in via transitoria dall'art. 32 della medesima legge n. 223 e ad
acquisire soltanto il parere dell'apposita commissione nominata dal
Ministro.
Risulterebbero, pertanto, privi di fondamento i riferimenti sia
all'art. 3 della legge n. 223 che alla sentenza n. 21 del 1991, in
quanto nel caso di specie la procedura verrebbe ad essere interamente
regolata dalla diversa normativa disposta nell'art. 34.
4. - Anche le Province ricorrenti hanno presentato memorie,
insistendo per l'accoglimento dei ricorsi.
A loro giudizio, il richiamo agli impianti gia' esistenti,
disposto dalle norme transitorie per il primo piano di assegnazione,
costituendo solo un elemento di riferimento, non comporterebbe alcun
obbligo di recepimento automatico della situazione preesistente,
obbligo che, se posto, priverebbe il piano di ogni logica utilita'.
Non verrebbe meno, pertanto, neppure in relazione al primo piano di
assegnazione, la necessita' di una procedura di intesa con le Prov-
ince autonome in ordine alle possibili modifiche della localizzazione
degli impianti gia' esistenti.
Nel caso in cui, poi, si dovesse ritenere che l'art. 34 della
legge n. 223 del 1990 disciplini un procedimento a se' stante, non
integrabile con le disposizioni dell'art. 3, come risultanti a
seguito della sentenza n. 21 del 1991, ne conseguirebbe - secondo le
ricorrenti - l'illegittimita' costituzionale di detto art. 34 nella
parte in cui non prevede l'intesa con le Province autonome, per le
stesse ragioni che hanno indotto la Corte a ritenere illegittimo, in
parte qua, l'art. 3.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi in esame - proposti, rispettivamente, dalla
Provincia di Bolzano (n. 18/92) e dalla Provincia di Trento (n.
20/92) - muovono da premesse analoghe e sono diretti all'accoglimento
di domande identiche nella sostanza. I giudizi relativi vanno,
pertanto, riuniti per poter essere decisi mediante un'unica
pronuncia.
2. - Le Province di Bolzano e di Trento sollevano conflitto di
attribuzione nei confronti del d.P.R. 20 gennaio 1992 (Approvazione
del piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per
l'emittenza televisiva) al fine di sentir dichiarare che non spetta
allo Stato approvare il piano nazionale di assegnazione delle
radiofrequenze per l'emittenza televisiva senza aver promosso la pre-
via intesa con ciascuna delle due Province in ordine alla
localizzazione degli impianti nell'ambito del territorio provinciale:
e questo in relazione all'art. 3, comma 14, della legge 6 agosto
1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e
privato), cosi' come modificato a seguito della sentenza di questa
Corte n. 21 del 1991. Conseguentemente le ricorrenti chiedono
l'annullamento del piano approvato con il d.P.R. 20 gennaio 1992 per
la parte relativa alla localizzazione degli impianti nei territori di
loro spettanza.
3. - I ricorsi sono fondati.
Va innanzitutto ricordato che questa Corte, con la sent. n. 21 del
1991, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 14, della legge n. 223 del 1990, nella parte in cui prevedeva
il parere anziche' "l'intesa, nei sensi espressi in motivazione, fra
lo Stato e le Province autonome di Bolzano e di Trento" relativamente
alla localizzazione degli impianti di cui al settimo comma dello
stesso art. 3.
Tale pronuncia ha richiamato l'esigenza di riconoscere alle Prov-
ince autonome - in quanto titolari, ai sensi dell'art. 8 dello
Statuto speciale, di competenze esclusive nel governo del territorio
e nella tutela del paesaggio - "una partecipazione di maggior peso"
rispetto al semplice parere relativo alla localizzazione degli
impianti (di cui all'originaria formulazione dell'art. 3, comma 14)
e, di conseguenza, ha indicato come necessaria l'intesa tra Stato e
Province in ordine a tale localizzazione. Intesa che - ha precisato
la stessa sentenza - "di fronte ai preminenti interessi alla
sollecita approvazione e realizzazione del piano ed allo sfruttamento
ottimale delle radiofrequenze ... non puo' essere concepita in senso
"forte", e cioe' nel senso che il mancato raggiungimento di essa sia
di ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento, e quindi
al soddisfacimento degli interessi anzidetti", ma che, in ogni caso,
richiede che "la fase attinente al contatto con le autonomie si
articoli, per quel che concerne lo specifico punto della
localizzazione degli impianti, attraverso una trattativa che superi,
per la sua flessibilita' e bilateralita', il rigido schema della
sequenza non coordinata di atti unilaterali (invio dello schema di
piano da parte del Ministro, parere o equipollente silenzioso, ovvero
proposta da parte delle Province), e cosi' si presti ad una piu'
agevole espressione delle esigenze dell'autonomia e ad una piu'
informata e sensibile valutazione di esse da parte del Ministro".
Nelle due fattispecie che formano il presupposto dei ricorsi in
esame, tale procedimento - diretto a perseguire l'intesa o, quanto
meno, a constatare, attraverso una trattativa, l'impossibilita' di
raggiungerla - per quanto avviato, non si e', di fatto, compiuto, in
conseguenza del comportamento che gli organi del Ministero delle
poste e delle telecomunicazioni hanno tenuto nel corso dei contatti
intrapresi con le ricorrenti ai fini della redazione del piano.
Per quanto concerne la Provincia di Bolzano risulta, infatti,
dagli atti di causa che, dopo la riunione tenutasi il 18 ottobre 1991
tra i rappresentanti dell'amministrazione statale ed i rappresentanti
della Provincia - riunione nel corso della quale i rappresentanti
provinciali avevano avuto modo di formulare varie proposte, motivate
e documentate, di modifica della bozza di piano predisposta
dall'amministrazione statale - il Ministero non ha promosso contatti
ulteriori con la Provincia ne' ha controdedotto motivatamente alle
proposte alternative dalla stessa avanzate, limitandosi a sottoporre
ad approvazione, senza alcuna variazione, il piano secondo la bozza
originaria.
Analoga situazione si e' verificata nei confronti della Provincia
di Trento che, dopo la trasmissione dello schema di piano da parte
del Ministero delle poste, ha inviato allo stesso Ministero (con
lettera in data 18 dicembre 1991) il parere espresso dalla Giunta
provinciale con delibera n. 17283 del 13 dicembre 1991, dove si
proponevano numerose varianti allo schema ministeriale e dove si
precisava che lo stesso parere doveva intendersi destinato, per
quanto concerne la localizzazione degli impianti, "al raggiungimento
dell'intesa con lo Stato, intesa necessaria ai sensi della sentenza
della Corte costituzionale n. 21 del 1991". Ma, anche in questo caso,
non sopravveniva alcun riscontro da parte dello Stato ed il piano
veniva successivamente approvato senza variazioni rispetto allo
schema inizialmente trasmesso e senza alcuna motivazione in ordine
alla mancata considerazione delle proposte formulate dalla Provincia.
In ambedue i casi, pertanto, il procedimento richiesto al fine di
conseguire l'intesa - secondo quanto previsto dall'art. 3, comma 14,
della legge n. 223 del 1990, cosi' come modificato dalla sentenza
costituzionale n. 21 del 1991 - non e' stato completato: con una
conseguente lesione della sfera di autonomia spettante alle Province
autonome ai sensi dell'art. 8, nn. 5 e 6, dello Statuto speciale del
Trentino-Alto Adige.
4. - L'Avvocatura dello Stato - pur senza disconoscere che nei due
casi in esame non e' stata realizzata l'intesa tra Stato e Province
autonome di cui all'art. 3, comma 14, della legge n. 223 del 1990 -
considera erroneo il richiamo al procedimento regolato da tale
disposizione, dal momento che il procedimento di approvazione del
primo piano di assegnazione della radiofrequenza - quale e' quello in
contestazione - risulterebbe regolato in via esclusiva dalla
disciplina transitoria posta dall'art. 34, primo comma, della legge
n. 223 del 1990, dove non si prevede alcuna presenza delle Regioni e
delle Province autonome. Sempre ad avviso dell'Avvocatura, la mancata
previsione, nel procedimento di cui all'art. 34, primo comma, di
un'intesa con le Province autonome in ordine alla localizzazione
degli impianti troverebbe giustificazione sia nel fatto che il primo
piano di assegnazione delle radiofrequenze sarebbe tenuto a
ricalcare, senza margini di diversa scelta, la localizzazione degli
impianti censiti ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 6 dicembre
1984, n. 807 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 febbraio
1985, n. 10); sia nel fatto che, per il primo piano, risulta previsto
nella disciplina transitoria di cui all'art. 34 soltanto il parere di
un'apposita commissione nominata dal Ministro delle poste e delle
telecomunicazioni.
Tale prospettazione difensiva non puo' essere accolta.
Innanzitutto perche', anche per quanto concerne il primo piano di
assegnazione, le scelte relative alla localizzazione degli impianti -
pur dovendo considerare quelli gia' esistenti e censiti come
"elementi" per la definizione dello stesso piano - non possono
considerarsi vincolate, ma rispondenti a criteri di discrezionalita',
essendo in ogni caso consentito all'amministrazione statale di
apportare variazioni rispetto allo stato preesistente risultante dal
censimento; in secondo luogo perche' il parere dell'apposita
commissione di cui all'art. 34, investendo valutazioni connesse a
interessi attinenti al settore delle telecomunicazioni, non puo'
ritenersi idoneo a surrogare l'intesa con le Province autonome, la
cui necessita' va, invece, giustificata con riferimento alla
protezione di interessi diversi, di natura urbanistica e
paesaggistica.
L'intesa con le Province autonome in ordine alla localizzazione
degli impianti va, dunque, perseguita - nei termini indicati nella
sentenza n. 21 del 1991 - anche in sede di approvazione del primo pi-
ano di assegnazione delle radiofrequenze, dal momento che non
sussistono motivi idonei a giustificare, in questa ipotesi, una
compressione della sfera delle competenze esclusive provinciali ed
una deroga al procedimento ordinario di cui all'art. 3, nella parte
in cui impone come necessario l'intervento nel procedimento dei
soggetti di autonomia.