Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi, 12, e' domiciliato, contro il presidente
della giunta della regione Liguria, per la dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, lett. e); 3, terzo
comma, e 4 della legge regionale, approvata il 16 settembre 1992 e
riapprovata il 22 dicembre 1992, recante "Nuove norme in materia di
emigrazione ed istituzione della Consulta regionale per
l'emigrazione", in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
nonche' all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ed alla legge 8
maggio 1985, n. 205 (artt. 1, 2 e 25).
1. - Al fine di promuovere le necessarie iniziative e gli
interventi volti alla piena integrazione sociale dei lavoratori
emigrati e delle loro famiglie, come pure le iniziative intese a
rinsaldare i rapporti con i lavoratori liguri emigrati e le loro
comunita' oltre che ad assicurare la conservazione e lo sviluppo
dell'identita' culturale della regione, il consiglio regionale della
Liguria ha approvato, nella seduta del 16 settembre 1992, il d.d.l.
n. 236 recante "Nuove norme in materia di emigrazione ed istituzione
della Consulta regionale per l'emigrazione".
Tra gli interventi regionali e' stata, cosi', prevista all'art. 2,
lett. e), l'assegnazione di "contributi a sostegno delle associazioni
piu' rappresentative costituitesi sia in Italia che all'estero per lo
svolgimento di attivita' a favore degli emigrati, dei frontalieri
(n.d.r.: ad ogni effetto della legge equiparati, dall'ultimo comma
dell'art. 1, ai lavoratori emigrati) e delle loro famiglie",
rimettendosi poi (art. 3, terzo comma) ad apposito programma da
approvarsi annualmente dal Consiglio regionale la determinazione
delle modalita' per l'assegnazione dei contributi stessi.
All'art. 4, e' stata quindi disciplinata la Consulta regionale
dell'emigrazione composta, complessivamente, di 37 membri (di cui 10
residenti all'estero) ai quali la stessa norma - decimo comma - ha
riconosciuto il diritto al rimborso delle spese previste dalla l.r. 3
gennaio 1978, n. 1.
La legge in tal modo approvata ha formato oggetto del
provvedimento di rinvio 16 ottobre 1992, avendo il Governo rilevato:
1) che le disposizioni di cui all'art. 2, lett. e), e quelle del
correlato art. 3, terzo comma, nel prevedere la concessione di
contributi a favore di associazioni di emigrati anche se costituite,
e operanti, all'estero indipendentemente dalla condizione che queste
abbiano - quanto meno - una sede nella Regione, interferissero con le
competenze statali in materia di cui al d.P.R. n. 18/1967 ed alla
legge n. 205/1985, potendo altresi' comportare duplicazione
d'interventi;
2) che la composizione pletorica della istituenda Consulta
regionale di cui all'art. 4, comportando anche rilevanti oneri di
rimborso spese, contrastasse col principio di buona amministrazione
stabilito all'art. 97 della Costituzione oltre che con l'attuale
indirizzo governativo di rigoroso contenimento della spesa pubblica.
2. - In data 28 dicembre 1992 e', peraltro, pervenuta al
commissario del Governo notizia dell'avvenuta riapprovazione - nella
seduta consiliare del 22 dicembre 1992 - del testo di legge con
un'unica, marginale modifica (di cui infra) che lascia - per ogni
aspetto piu' rilevante - del tutto disattesi i rilievi governativi:
ond'e' che il deducente Presidente del Consiglio dei Ministri, in
conformita' dell'apposita delibera di cui all'art. 31 legge 11 marzo
1953, n. 87, propone col presente atto ricorso per la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale delle norme come in epigrafe denunci-
ate, rassegnando all'uopo le seguenti considerazioni.
3. - Sull'art. 2, lett. e).
Come dianzi sottolineato, la norma - nel testo originariamente
approvato dal Consiglio regionale - ha formato oggetto di rilievo
sotto due profili, entrambi segnalati nel provvedimento di rinvio
come suscettibili di determinare invasione delle competenze statali
nel settore. Per un verso, infatti, la disposizione (con quella,
correlata e dipendente, del successivo art. 3, terzo comma) e' stata
indicata come di per se' contrastante con le competenze statali, per
la parte destinata a prevedere quali possibili beneficiarie dei
contributi regionali anche associazion costituite all'estero (per
l'esplicazione di attivita' in favore degli emigrati) senza altra
condizione; per altro verso, si e' "altresi'" - e piu' in particolare
- sottolineata come contrastante con le attribuzioni statali la
possibilita', conseguente dalla formulazione della norma, di una
duplicazione d'interventi.
Orbene, nel testo riapprovato della legge il succitato rilievo
governativo risulta in qualche modo accolto nella sola parte diretta
a segnalare la duplicazione degli interventi, essendosi nella nuova
formulazione della norma subordinata l'erogazione del contributo
regionale al non godimento di analoghi contributi dello Stato; non e'
stato - invece - in alcun modo recepito il motivo di rinvio nella
parte intesa a denunciare interferenza con le attribuzioni statali
nella prevista (e tuttora conservata possibilita' di) assegnazione -
oltre tutto al di fuori d'ogni intesa con il Governo - di contributi
regionali ad associazioni costituite all'estero, e qui operanti in
favore degli emigrati (liguri).
E' ora di tutta evidenza come i due profili del "rinvio" non
fossero esattamente sovrapponibili, ed andassero quindi considerati
(come in effetti erano) autonomi, dal momento che gia' la sola
assegnazione di contributi regionali ad associazioni con sede
all'estero si dimostra invasiva di compiti statali (indipendentemente
dal cumulo di quei contributi con altri erogati dallo Stato).
Al riguardo, giova osservare anzitutto che le attribuzioni
costituzionalmentegarantire alle regioni dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione sono naturaliter limitate all'ambito dei rispettivi
territori, appartenendo invece allo Stato tutto quanto esuli da
quell'ambito ed, in particolare, l'esercizio di funzioni che, pur
nella materia di competenza regionale, attengano ai rapporti
internazionali. In tal senso e' esplicito l'art. 4, primo comma, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, essendo appena il caso di rimarcare
che l'espressione da tale norma adottata ("funzioni attinenti ai
rapporti internazionali") non riguarda soltanto i rapporti tra
soggetti "sovrani" e dotati di personalita' giuridica di diritto
internazionale (secondo precisazione che sarebbe risultata finanche
superflua), estendendosi invece a comprendere ogni attivita'
destinata, comunque, a manifestare effetti nell'ordinamento giuridico
di Stati esteri. Se ne trae conferma dal
successivo comma (secondo) dello stesso art. 4 cit. che subordina a
previe intese con il Governo lo stesso svolgimento all'estero - da
parte delle regioni - anche di (sole) attivita' promozionali nelle
materie di competenza regionale.
In coerenza, poi, con tali principi fondamentali, la legge 8
maggio 1985, n. 205, ha attribuito, specificamente, ad organi dello
Stato - quali sono gli uffici consolari, all'uopo coadiuvati dagli
appositi comitati dell'emigrazione italiana - ogni azione di tutela
dei lavoratori emigrati e delle loro famiglie, anche "in vista di
favorire il loro migliore inserimento nelle societa' di accoglimento,
di mantenere i loro legami con la realta' politica e culturale
italiana e di migliorare la loro conoscenza della cultura e della
lingua italiana".
Essendo, dunque, quelli appena citati i parametri cui avere
riguardo, risulta chiaro come la disposizione denunciata si ponga in
contrasto con le funzioni di competenza statale, quali definite
all'art. 4 del d.P.R. n. 616/1977 (oltre che risultanti, come gia'
visto, dagli artt. 117 e 118 della Costituzione) e, in materia,
disciplinate dalla pure citata legge n. 205/1985 (artt. 1 e 2).
Nella definitiva formulazione della norma impugnata resta
consentita - ancorche' in assenza di contributi statali -
l'erogazione del contributo della regione alle associazioni
costituitesi all'estero, e qui - dunque - aventi la loro sede legale
di attivita'. Di conseguenza, e' incontestabile che la regione si
proponga - oltre tutto, senza una previa intesa col Governo e cosi'
in violazione anche del secondo comma dell'art. 4 del d.P.R. n.
616/1977 - di esercitare funzioni che, attraverso il coinvolgimento
di soggetti privi di stabile organizzazione nel territorio regionale
ed operanti all'estero (secondo le norme d'un altro ordinamento
giuridico), finiscono col connotarsi esse stesse di un carattere
ultraterritoriale toccando un ambito - attinente al "potere estero" -
che in via di principio e' precluso all'azione delle regioni (pur
nelle materie di loro competenza) e che, in concreto, nello specifico
settore dell'emigrazione qui in rilievo, e' positivamente riservato
alla competenza dello Stato che la esercita - secondo criteri ed
indirizzi unitari - attraverso gli uffici consolari e gli organismi a
questi coordinati (secondo la legge n. 205/1985).
Non puo', quindi, condividersi la contraria opinione sottesa, sul
punto, alla relazione illustrativa che accompagna la proposta di
riapprovazione - in parte qua - dell'identico testo normativo
rinviato dal Governo, dovendo appena osservarsi (benche'
superfluamente, attesa l'irrilevanza delle notazioni della gia'
citata relazione) che non consta di leggi di altre regioni che
prevedano un sostegno economico anche alle associazioni di emigrati
operanti all'estero (cfr. infatti, ad es., le diverse previsioni
dell'art. 2, lettere c), nonche' e) della l.r. Calabria 16 maggio
1981, n. 5; l'art. 13 della l.r. Abruzzo 15 maggio 1975, n. 43, come
modificato con l.r. n. 68/1979; gli artt. 8-14 del regolamento
d'attuazione della l.r. Sardegna 7 aprile 1968, n. 10).
Va da se', poi, che le considerazioni fin qui svolte si estendono
anche al terzo comma dell'art. 3 della riapprovata legge regionale.
4. - Sull'art. 4.
I rilievi del Governo riguardanti la pletorica composizione della
Consulta regionale dell'emigrazione, e motivati con richiamo all'art.
97 della Costituzione nonche' all'indirizzo di politica finanziaria
attualmente teso al contenimento rigoroso della spesa pubblica,
risultano disattesi dalla regione (che ha riapprovato senza modifiche
il testo rinviato dell'art. 4) in base alle seguenti considerazioni
(cfr. relaz. cit.): il numero complessivo (37) dei componenti della
Consulta e' stato ridotto di una unita' ed e', comunque, nettamente
inferiore a quello degli omologhi organi di altre regioni; l'onere
finanziario sarebbe, comunque, contenuto in ragione della previsione
di un'unica riunione annuale della Consulta e risulterebbe, percio',
assai modesto (sulla scorta dei dati consuntivi di spesa relativi
all'intero arco temporale di funzionamento - 1978/1992 - della
precedente Consulta).
Non sembra, pero', che le addotte considerazioni valgono a
sottrarre la norma alla formulata denuncia.
E' chiaro intanto, e con riguardo all'attuale indirizzo
governativo di contenimento della spesa pubblica, che nessun
significato potrebbe attribuirsi al (maggior) numero dei componenti
delle Consulte costituite, in altre regioni, in altri tempi: il
parametreo sul quale, nel provvedimento di rinvio, e' stata
richiamata l'attenzione della regione e' evidentemente relativo e
variabile nel tempo, dipendendo dalle situazioni generali della
pubblica finanza.
In ogni caso, appare lecito osservare che il principio di buona
amministrazione - che si impone in modo assoluto a sensi dell'art. 97
della Costituzione - implica, tra l'atro, una economica
configurazione dell'apparato amministrativo, alla quale deve
ispirarsi la produzione normativa ogni volta che la corretta
funzionalita' dell'organo non ne resti compromessa.
Trattandosi, ora, di assicurare una rappresentanza quanto piu'
completa degli interessi coinvolti nel fenomeno migratorio, non e'
privo di senso rilevare come, risultando estremamente contenuta
l'area d'una potenziale conflittualita' tra i diversi organismi e
categorie nella materia de qua, il rispetto del principio di cui
all'art. 97 della Costizione esigeva piu' accorta disamina della
omogeneita' od affinita' degli interessi rappresentati dai vari
membri della Consulta, con conseguente accorpamento in capo ad uno
stesso rappresentante delle posizioni d'interesse sostanzialmente
collimanti.
A tale criterio, viceversa, non risulta conformatasi la norma de
qua nelle previsioni di cui alle lettere d), e), f) (non
ravvisandosi, invero, una oggettiva differenziazione di interessi fra
i minori enti di autonomia locale considerati), come pure in quelle
di cui alle lettere h) ed m) (essendo in re ipsa che istituti di
patronato a carattere nazionale operanti in materia difficilmente
potrebbero ritenersi portatori d'interessi fra loro in contrasto; ed
essendo - per altro verso - evidente che gli "esperti" chiamati a
comporre l'Organo per l'apporto di conoscenze tecniche opportuno non
devono rappresentare interessi di parte, bensi' - appunto - istanze e
necessita' suggerite dalle regole disciplinanti la particolare
materia).
Non e' infine risolutiva, nel senso propugnato dalla regione, la
circostanza che "di norma" la Consulta debba riunirsi una volta
(sola) all'anno.