Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusa deliberazione della giunta n. 185 del 18 gennaio
1993, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 19
gennaio 1993, autenticata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli,
ufficiale rogante dell'amministrazione provinciale (repertorio n.
16650 - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e
presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
di incostituzionalita' dell'art. 8, primo comma, della legge 23
dicembre 1992, n. 498, recante "interventi urgenti in materia di
finanza pubblica".
F A T T O
1. - In base al titolo sesto (artt. 69 e segg.) dello statuto
speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 67, come
modificato ed integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386) ed alle
relative norme di attuazione, la provincia autonoma di Bolzano e'
dotata di autonomia finanziaria, per l'esercizio delle proprie
competenze di cui agli artt. 8, 9 e 16 dello statuto medesimo.
In particolare l'art. 9, n. 10, dello statuto attribuisce ad essa
competenze legislative (ed anche amministrative in base all'art. 16)
in materia di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria
ed ospedaliera"; ed al riguardo si ricorda che una norma d'attuazione
dello statuto - l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come
recentemente sostituito dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267)
- stabilisce che la provincia "deve garantire l'erogazione di
prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standards minimi previsti dalla normativa nazionale e
comunitaria".
Anche alla luce di tale principio, e del fatto che per la
provincia autonoma ricorrente gran parte delle risorse finanziarie e'
costituita da una finanza "derivata", e cioe' consistente nei
periodici trasferimenti di risorse da parte dello Stato, ben si
comprende, allora, come non solo la quantita', ma anche la
regolarita' e la affidabilita' delle previsioni di tali trasferimenti
sia essenziale per garantire alla provincia una effettiva autonomia
nell'esercizio delle proprie funzioni, il buon andamento
dell'amministrazione e dei servizi pubblici di propria competenza, la
programmabilita' della sua azione.
Com'e' noto, tali esigenze sono state piu' volte rilevate da
codesta ecc.ma Corte in relazione ai trasferimenti annuali
provenienti soprattutto dal Fondo sanitario nazionale a favore delle
regioni e province autonome. Infatti, gia' in passato varie sentenze
hanno sottolineato la necessita' (derivante dal rispetto dei valori
costituzionali) che gli interventi dello Stato, ivi compresi quelli
finanziari, siano improntati ad organicita' e stabilita'. In
particolare nella sentenza n. 307/1983 essa ha rilevato come "il
susseguirsi di anno in anno di provvedimenti a carattere contingente,
in deroga alla disciplina ordinaria renda quanto mai disorganico e
provvisorio il quadro attuale della finanza regionale); e poi nella
sentenza n. 245/1984 - a proposito delle disposizioni in materia
sanitaria contenute nella legge finanziaria 1984 - osservava come per
dare una disciplina organica e per assicurare efficienza al servizio
sanitario nazionale "non servono allo scopo le leggi finanziarie, ne'
gli altri provvedimenti di carattere urgente o comunque contingente:
la' dove sono in gioco funzioni e diritti costituzionalmente previsti
e garantiti, e' infatti indispensabile superare la prospettiva del
puro contenimento della spesa pubblica, per assicurare la certezza
del diritto ed il buon andamento delle pubbliche amministrazioni,
mediante discipline coerenti e destinate a durare nel tempo".
Vero e' che con la sentenza n. 381/1990 codesta ecc.ma Corte
dichiaro' non fondata la impugnazione del primo comma dell'art. 19
del d.l. n. 415/1989 (poi convertito in legge n. 38/1990), che aveva
ridotto alle sole regioni a statuto speciale ed alle province
autonome (secondo le aliquote percentuali differenziate) le
assegnazioni di parte corrente del Fondo sanitario nazionale. In
realta', con quella sentenza codesta ecc.ma Corte ribadi'
espressamente i suddetti principi enunciati nella sua precedente
giurisprudenza, e riconobbe che la disciplina impugnata determinava
un grave squilibrio nella finanza delle province autonome e delle
regioni ad autonomia speciale; ma ritenne tuttavia che, nel caso
particolare, valesse ad escludere la incostituzionalita' di quella
disciplina legislativa il carattere di "provvisorieta'" e di
"urgenza" che venne ad essa allora riconosciuto.
Una disciplina che - come allora fu detto da codesta ecc.ma Corte
- si giustificava in quanto "propedeutica" rispetto agli imminenti
"futuri aggiustamenti che verranno definitivamente apportati a
seguito di trattative del Governo con le singole regioni (o province)
ad autonomia differenziata e nell'ambito di una riconsiderazione
globale della materia, basata su piu' approfondite analisi del
rapporto tra i flussi finanziari esistenti fra lo Stato e le regioni
(e le province autonome) e le funzioni esercitate da queste ultime".
E la sentenza n. 381/1990 non manco' di precisare anche che gli
strumenti normativi appropriati per stabilire finalmente una
disciplina che realizzasse un equilibrio tra le risorse finanziarie
assegnate alle regioni (e alle province) ad autonomia differenziata e
i piu' complessi compiti assegnati alle medesime sono costituiti non
gia' da provvedimenti legislativi contingenti, episodici e
frammentari, ma invece "dalle norme di attuazione e dalle leggi
previste dagli statuti per la revisione delle proprie norme
finanziarie".
Vero e' che, ancora successivamente, l'art. 4, undicesimo comma,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ha ulteriormente ridotto, per
le sole regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
Bolzano, le percentuali di assegnazione di parte corrente del Fondo
sanitario; e che codesta ecc.ma Corte, ha nuovamente dichiarato
infondata, con la sentenza n. 356/1992, la relativa questione di
costituzionalita'. Ma anche in questa occasione codesta ecc.ma Corte
volle sottolineare ancora una volta il carattere eccezionale della
legge e della stessa pronuncia, con la quale non si intendeva
abbandonare i principi enunciati nella precedente giurisprudenza in
materia. Infatti anche la sentenza n. 356/1992 pone l'accento sul
carattere di "urgenza e provvisorieta'" delle misure contingenti
adottate dal legislatore, ancora "in attesa della definitiva legge di
riordino della materia - e quindi compatibili con le autonomie
regionali ancorche' recanti ulteriori compressioni di queste
(sentenza n. 505/1989) mediante la reiterazione di precedenti misure
(sentenza n. 307/1983) analoghe ed incidenti sulla stessa materia".
2. - E' noto che con la delega contenuta nell'art. 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421, si sia finalmente avviata a conclusione la
vicenda della riforma sanitaria.
Tale riforma, infatti, in virtu' di quella delega e' stata
approvata dal Consiglio dei Ministri il 23 dicembre u.s. ed e'
entrata in vigore con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
("Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421"). Era dunque lecito pensare, a
questo punto, che - considerata anche la nuova disciplina organica
del finanziamento del servizio sanitario stabilita nel titolo terzo
(artt. 11 e 13) del decreto legislativo di riforma - si potesse ormai
considerare definitivamente superata la fase dei provvedimenti
legislativi derogatori e contingenti, caratterizzati dalla urgenza e
provvisorieta', che - secondo le citate pronuncie di codesta ecc.ma
Corte - potevano ritenersi eccezionalmente consentiti "in attesa
della definitiva legge di riordino della materia".
Senonche', a smentire tali aspettative, sulla Gazzetta Ufficiale
n. 304 del 29 dicembre 1992, e' stata pubblicata la legge 23 dicembre
1992, n. 498, il cui art. 8, primo comma, cosi' recita: "Per le
regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e
Bolzano, le risorse provenienti dal Fondo sanitario nazionale o dalla
attribuzione dei contributi sanitari in attuazione dell'art. 1, primo
comma, lett. i), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, sono ridotte,
per l'anno 1993, rispettivamente del 42 per cento per la regione
Valle d'Aosta e per le province autonome di Trento e di Bolzano, del
19 per cento per la regione Friuli-Venezia Giulia, del 14,50 per
cento per la regione Sicilia e del 10,50 per cento per la regione
Sardegna. Per gli anni successivi restano confermate le aliquote di
riduzione di cui all'art. 1, undicesimo comma, della legge 30
dicembre 1991, n. 412".
Tale disciplina legislativa e' incostituzionale e gravemente
lesiva dell'autonomia della provincia ricorrente, onde questa la
impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione, da parte dell'art. 8, primo comma, della legge
impugnata, delle competenze provinciali di cui agli artt. 8 e 9 (in
particolare 9, n. 10); 16, primo comma, 69 e segg. (titolo sesto come
modificato ed integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, spec.
art. 5); 78; 104 e 107 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige e
delle relative norme d'attuazione (spec. d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267;
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, spec. art. 10); nonche' degli artt. 3,
81, 116 e 119 della Costituzione.
1. - Come si e' visto, il primo comma dell'art. 8 della legge
impugnata riduce ulteriormente, del 42 per cento, per il solo anno
1983 le risorse provenienti alla provincia ricorrente dal Fondo
sanitario nazionale (oltre a quelle provenienti dalla attribuzione
dei contributi sanitari ex art. 1, primo comma, lett. i), della legge
n. 421/1992, di cui si dira' piu' specificamente in seguito). Inoltre
(nel suo ultimo periodo) esso consolida per gli anni successivi le
aliquote di riduzione dei trasferimenti dal Fondo sanitario
nazionale, giu' stabilite (ma "provvisoriamente", come era stato
detto) dall'art. 4, undicesimo comma, della legge n. 412/1991.
Con tale disciplina, dunque, in primo luogo lo Stato (aggravando
la situazione gia' determinata dall'art. 19, del d.l. n. 415/1991)
ha ulteriormente ridotto alla provincia le risorse che ad essa sono
peraltro necessarie al fine di effettuare prestazioni di servizi e
correlative spese obbligatorie per la provincia stessa: prestazioni e
spese peraltro per lo piu' "rigide" nella loro entita' e, comunque,
in massima parte non dipendenti da autonome scelte della provincia,
ma piuttosto da determinazioni dello Stato (cfr. anche il citato art.
2, secondo comma, del d.P.R. n. 474/1975, come di recente modificato
dal d.lgs. n. 267/1992; ed art. 1 del d.lgs. n. 502/1992).
In altri termini, con tale disciplina si pone ancora di piu' a
carico della provincia la spesa sanitaria, senza che pero' la
provincia abbia tutti gli strumenti necessari (al di la' di quelli
previsti dal secondo comma dell'art. 13 del d.lgs. n. 502/1992) per
poterla autonomamente controllare o ridurre. Quindi, in sostanza, la
si costringe a coprire il deficit delle unita' sanitarie locali (come
previsto dal primo comma del citato art. 13) risultante dai tagli nei
trasferimenti del Fondo sanitario (ed anche - come gia' detto - dei
contributi sanitari) o ricorrendo all'indebitamento, oppure
destinando a tali spese le risorse finanziarie proprie che debbono
quindi essere distolte dai loro impieghi: cosi' riducendo altri tipi
di interventi provinciali, ostacolando l'esercizio delle normali
funzioni della provincia, impedendole una razionale programmazione
degli interventi, sconvolgendo le stesse previsioni di bilancio.
Come codesta ecc.ma Corte ha rilevato in precedenti sentenze, la
garanzia della autonomia delle regioni (e delle province autonome)
"comporta che non possono essere addossati al bilancio regionale (o
provinciale) gli oneri derivanti da decisioni non imputabili alla
regione stessa (o alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono
dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali
dei cittadini, la cui cura e' affidata alla Costituzione soltanto in
parte - e non certo quella essenziale - alla regione" (sentenza n.
452/1989).
Naturalmente, per la provincia ricorrente tutto cio' non significa
che lo Stato non possa o non debba intervenire - ove necessario - in
questa materia, per esigenze di risanamento della spesa pubblica. Ma
e' chiaro che l'onere di eventuali interventi non puo' essere
caricato solo nelle regioni a statuto speciale e sulle province
autonome; e tali interventi debbono essere stabiliti secondo le pro-
cedure richieste dal rispetto delle autonomie speciali (sentenza n.
381/1990).
Cio' premesso, e' allora evidente come la disciplina legislativa
impugnata violi, innanzitutto, il principio costituzionale
dell'autonomia finanziaria della provincia, specie in materia di
sanita' (art. 9, n. 10, 16 e titolo sesto dello statuto, nonche' art.
119 della Costituzione), ma anche nelle altre materie di competenza
propria. Cio' in quanto tale disciplina scarica sul bilancio della
provincia delle spese obbligatorie, ma di cui essa ha solo in parte
il governo, e che quindi essa puo' sostenere solo indebitandosi o
stornando proprie risorse finanziarie destinate ad altri settori
(cosi' riducendo la sua capacita' di spesa e di intervento anche in
materie di propria competenza diverse dalla sanita').
Al riguardo la provincia ricorrente ritiene non piu' possibile
considerare ancora una volta costituzionalmente giustificabile una
siffatta disciplina come quella della legge n. 498/1992 oggi
impugnata - che reitera ed aggrava le compressioni all'autonomia
provinciale giu' poste in essere in precedenza dalle disposizioni
legislative gia' richiamate - riconoscendo anche ad essa quel
carattere di provvisorieta' (oltre che di urgenza) che valse a
salvare da una pronuncia di incostituzionalita' altrimenti
inevitabile le citate disposizioni dell'art. 19, primo comma, del
d.l. n. 415/1989, e poi dell'art. 4, undicesimo comma, della legge
n. 412/1991. Cio' non e' piu' possibile perche' la legge oggi
impugnata e' appunto coeva alla riforma della disciplina in materia
sanitaria stabilita dal d.lgs. n. 502/1992 (che in particolare
contiene anche la disciplina del finanziamento della spesa sanitaria:
artt. 11 e segg.); ed e' inoltre successiva alla nuova disciplina
organica delle finanze provinciali stabilita con il d.lgs. 16 marzo
1992, n. 268 (recante le ultime "Norme di attuazione dello statuto
speciale Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale", norme emanate a seguito della trattativa per il
completamento delle misure previste nel c.d. "pacchetto").
Anzi, in relazione a cio', non solo le misure contenute nella
impugnata disciplina della legge n. 498/1992 non hanno nulla di
provvisorio, perche' esse (diversamente da quelle considerate da
codesta ecc.ma Corte nelle sentenze nn. 381/1990 e 356/1992) non sono
certo state adottate "in attesa della definitiva legge di riordino
della materia"; ma si deve piuttosto evidenziare un ulteriore profilo
di incostituzionalita' di tale disciplina.
Come infatti si e' visto, l'ultimo periodo del primo comma
dell'art. 8 "consolida" anche per il futuro quelle aliquote di
riduzione che erano state disposte dall'undicesimo comma dell'art. 4
della legge n. 412/1991: cioe' quelle misure la cui
incostituzionalita' venne negata da codesta ecc.ma Corte proprio
sulla base di una loro presunta "provvisorieta'". Ma la norma oggi
introdotta dall'impugnato primo comma dell'art. 8 della legge n.
498/1992 smentisce, appunto, quella supposta provvisorieta'.
Di conseguenza, la conferma a tempo indeterminato (a partire dal
1994), disposta dal primo comma dell'art. 8, della riduzione delle
aliquote gia' disposta dalla legge n. 412/1991 e' di per se'
incostituzionale, indipendentemente dalla ulteriore riduzione del 42
per cento disposta, per il solo anno 1993, nel precedente periodo
dello stesso primo comma dell'art. 8.
2. - Per i motivi illustrati in precedenza, la disciplina
stabilita dal, primo comma (primo periodo) dell'art. 8 della legge n.
498/1992 e' incostituzionale anche nella parte in cui riduce nella
misura del 42 per cento (oltre alle risorse provenienti dal Fondo
sanitario nazionale) pure le risorse provenienti dalla attribuzione
alla provincia ricorrente dei contributi sanitari di cui all'art. 1,
primo comma, lett. i), della legge n. 421/1992.
Com'e' noto, i suddetti contributi sono stati ulteriormente
disciplinati dall'art. 11 del recente d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502
(spec. commi da 9 a 13). In base alla disciplina stabilita dalla
legge n. 421/1991, e poi dal successivo
d.lgs. n. 502/1992, a partire dal 1½ gennaio 1993 tutti i
contributi relativi agli iscritti al servizio sanitario domiciliato
nella provincia di Bolzano sono attribuiti alla provincia stessa
(analogamente a quanto e' disposto per tutte le ragioni). La
integralita' del trasferimento dei contributi alla provincia
ricorrente (ed a tutte le regioni) e' essenziale ai fini della nuova
disciplina del finanziamento del servizio sanitario stabilita da
ultimo con la riforma, poiche' e' innanzitutto con tali contributi
che tutte le regioni e le province autonome debbono far fronte alle
spese del servizio.
Pertanto, la riduzione dei contributi sanitari per l'anno 1983
(oltretutto in una misura cosi' ingente), disposta dalla legge
impugnata a carico delle sole regioni a statuto speciale e delle
province autonome, costituisce una gravissima lesione dell'autonomia
finanziaria della provincia ricorrente. La relativa disciplina e'
dunque incostituzionale per gli stessi motivi gia' esaminati in
relazione alla analoga riduzione della quota del Fondo sanitario.
3. - Sotto un ulteriore profilo la disciplina legislativa
impugnata (specie quella che riduce percentualmente la quota del
Fondo sanitario nazionale) e' incostituzionale per violazione, in
particolare, delle norme degli artt. 78, 104 e 107 dello statuto del
Trentino-Alto Adige, 5, primo comma, della legge n. 386/1989, 10 e 12
del d.lgs. n. 268/1992.
Infatti, con gli artt. 10, quarto comma, lett. d), e 12, primo
comma, del d.lgs. n. 268/1992 (contenente le ultime norme
d'attuazione dello statuto del Trentino-Alto Adige in materia
finanziaria) si e' stabilito che per la ripartizione del Fondo
sanitario nazionale si applica la disciplina dell'art. 5 della legge
n. 386/1989 (legge "rinfozata" ex art. 104 dello statuto del
Trentino-Alto Adige). Ne deriva che la provincia ricorrente partecipa
in condizione di parita' con le altre regioni alla ripartizione del
Fondo sanitario; e che degli stanziamenti statali relativi al Fondo
non si tiene conto ai fini della determinazione annuale della "quota
variabile" di cui all'art. 78 dello statuto del Trentino-Alto Adige
solo in quanto la quota del Fondo (a parita' di condizioni con le
altre regioni) sia trasferita alla provincia.
Deriva da cio', fra l'altro, che eventuali difficolta' finanziarie
dello Stato per l'anno in corso, tali da richiedere tagli ai
trasferimenti finanziari dello Stato alla provincia, come pure
eventuali esigenze di carattere perequativo e di riequilibrio dei
flussi finanziari, avrebbero dovuto effettuarsi, semmai, nella sede
appropriata, costituita appunto dalla procedura di determinazione
della "quota variabile" ex art. 78 dello statuto; ovvero, mediante
una modifica della vigente disciplina delle finanze provinciali
stabilita dallo statuto e dalle relative norme di attuazione,
mediante la speciale procedura prevista dagli artt. 104 e 107 dello
statuto.
4. - Un ultimo profilo di incostituzionalita' della disciplina
legislativa impugnata discende dalla violazione degli artt. 3 e 116
della Costituzione. Essa, infatti, discrimina la provincia
ricorrente, in modo del tutto irrazionale ed ingiustificato, nei
confronti delle regioni ad autonomia ordinaria, che non subiscono
riduzioni di assegnazioni di quote del Fondo sanitario, ne' di
attribuzioni dei contributi sanitari. Si tratta, invero, di una
discriminazione in peius la quale, oltre che inammissibile in se', e'
in contrasto con le ragioni della specialita' dell'autonomia della
provincia ricorrente, sancita in primo luogo dall'art. 116 della
Costituzione.
Del resto, quella ora evidenziata e' una discriminazione che non
potrebbe neppure essere giustificata da finalita' di perequazione
finanziaria (come quelle richiamate da codesta ecc.ma Corte nelle
sentenze nn. 381/1990 e 356/1992).
Soprattutto va al riguardo sottolineato che oggi, una volta
entrata in vigore la nuova disciplina organica della finanza
provinciale (d.lgs. n. 268/1992), e la riforma del Servizio sanitario
nazionale anche nei suoi aspetti finanziari (d.lgs. n. 502/1992),
esigenze come quelle richiamate possono essere perseguite, per quanto
riguarda la provincia autonoma ricorrente, solo mediante gli
strumenti appropriati e costituzionalmente corretti: cioe', come si
e' gia' detto, in sede di determinazione della "quota variabile" ex
art. 79 dello statuto del Trentino-Alto Adige, od eventualmente
mediante la modifica delle norme statutarie o d'attuazione. Non
anche, come invece si pretenderebbe con la disciplina legislativa
impugnata, mediante la decurtazione occasionale di risorse
finanziarie che sono invece di regola destinate - come anche quelle
del Fondo sanitario (cfr. art. 5, primo comma, della legge n.
386/1989) - ad assicurare, a parita' di livelli e standards di
prestazioni su tutto il territorio nazionale, una parita' di
trattamento fra regioni a statuto ordinario e regioni (e province) ad
autonomia differenziata.
Sotto quest'ultimo profilo, particolarmente evidente e' la
incostituzionalita' della riduzione per l'anno 1983 anche della
attribuzione dei contributi sanitari di cui all'art. 1, primo comma,
lett. i), della legge n. 421/1992. Contributi, questi, che
costituiscono la risorsa primaria e fondamentale per il finanziamento
del servizio sanitario (cfr. artt. 11-13 del d.lgs. n. 502/1992), e
che proprio in quanto tale non puo' comunque mai essere lo strumento
di eventuali manovre perequative dello Stato.