Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale signora Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con
deliberazione della g.r. n. 34/898 del 6 aprile 1993, rappresentata e
difesa dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliata in Roma, largo della Gancia,
1, come da delega in calce al presente atto, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, terzo comma, e dell'art.
3, del d.l. 8 marzo 1993, n. 54, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 9 marzo 1993, n. 56, recante "disposizioni a tutela della
legittimita' dell'azione amministrativa".
Che un provvedimento come quello qui impugnato, contenente
disposizioni destinate comunque a non operare concretamente prima di
un anno (cfr. art. 1, quarto comma), ma che, per molti aspetti,
sconvolgono radicati principi e consolidati assetti di istituti
secolari, come la giurisdizione amministrativa e quella contabile,
abbia potuto essere dettato con un decreto-legge, e' un indice dello
stato di estrema degenarazione cui e' pervenuta la prassi della
decretazione d'urgenza nel nostro paese, sulla quale questa stessa
Corte ha gia' avuto modo di richiamare l'attenzione.
I contenuti, poi, del decreto-legge, appaiono in parte
indubbiamente opportuni - come la' dove tendono a realizzare un
decentramento della giurisdizione contabile (art. 1) e uno
snellimento dei giudizi pensionistici (art. 6), o a uniformare la
disciplina in tema di prescrizione dell'azione di responsabilita'
(art. 4) - ma in altra parte appaiono viceversa tali non solo da
sconvolgere l'assetto di delicati settori dell'ordinamento, ma da
porsi in contrasto anche con principi della Costituzione.
Cosi' e' a dirsi per il nuovo istituto della "azione a tutela
della legittimita' amministrativa", previsto dall'art. 3. Si
conferisce al procuratore regionale presso la Corte dei conti - cioe'
all'ufficio requirente costituito presso le neo-istituite sezioni
regionali della Corte - un potere di azione che non ha nulla a che
vedere con il ruolo requirente del Procuratore nell'ambito delle
funzioni giurisdizionali attribuite alla Corte dei conti, ma si
esplicherebbe davanti al giudice amministrativo.
Il giudizio amministrativo che ne conseguirebbe non avrebbe pero'
nulla dei caratteri tipici della giurisdizione amministrativa, per la
tutela degli interessi legittimi ed eventualmente dei diritti nei
confronti della pubblica amministrazione, come configurata negli
artt. 103 e 113 della Costituzione, bensi' vedrebbe un organo dello
Stato impugnare provvedimenti delle pubbliche amministrazioni
(statali o autonome, o intervenire in giudizio, "in vista
dell'interesse generale al buon andamento e all'imparzialita' di
esse", cioe' dello stesso interesse generale che istituzionalmente
deve essere perseguito dalla amministrazione, e "a tutela della
legittimita' dell'azione amministrativa", cioe' per lo stesso fine
per il quale sono previsti e organizzati i controlli interni ed
esterni sull'amministrazione.
Quello che cosi' verrebbe ad instaurarsi non sarebbe un vero
giudizio, poiche' sia l'"attore" (il procuratore regionale) sia la
"convenuta" (l'amministrazione che ha adottato il provvedimento
impugnato) perseguono istituzionalmente lo stesso interesse (non a
caso da sempre si ritiene inammissibile un'azione giurisdizionale
dell'amministrazione statale nei confronti degli atti di controllo
che la riguardano); e sarebbero del tutto assenti i comuni
presupposti dell'azione giudiziaria (legittimazione, interesse a
ricorrere).
Per di piu' assisteremo al fenomeno di un pubblico ministero
presso la Corte dei conti che impugna direttamente l'atto
amministrativo gia' assoggettato a riscontro da parte della stessa
Corte dei conti in veste di organo di controllo (cfr. infatti l'art.
3, quarto comma, che prevede l'impugnabilita' solo di atti gia'
efficaci ed esecutivi).
Ne' vi sarebbe un vero contraddittorio, poiche' il t.a.r. (e il
Consiglio di Stato) deciderebbero "in camera di consiglio" (art. 3,
terzo comma).
E ci si domanda come potrebbe essere presente in tale "giudizio"
l'amministrazione statale autrice dell'atto, posto che si dovrebbe
assistere al singolare fenomeno dello "Stato" (nella veste del
procuratore regionale) che agisce contro lo "Stato" (nella veste
dell'amministrazione) difeso da quell'avvocatura che
istituzionalmente assiste l'amministrazione e tutela in giudizio i
suoi interessi, e qui dovrebbe invece (in ipotesi) contraddire
l'iniziativa di un altro organo statale agente per la "tutela della
legittimita' dell'azione amministrativa"Ý
Giurisdizione amministrativa e giurisdizione contabile - istituti
ben distinti nella nostra consolidata tradizione legislativa e
costituzionale - si unirebbero in uno strano "matrimonio": davanti al
giudice amministrativo agirebbe un pubblico ministero costituito non
gia' presso lo stesso giudice, ma presso altro giudice (quello
contabile); e il pubblico ministero costituito presso gli organi di
giurisdizione contabile agirebbe del tutto al di fuori dell'ambito di
tale giurisdizione, e dello stesso interesse alla tutela della
finanza pubblica, dando impulso ad una sorta di azione officiosa
davanti ad altra giurisdizione (quella amministrativa), a tutela,
genericamente, della legittimita' dell'azione amministrativa.
Si potrebbe proseguire a lungo mettendo in rilievo le anomalie di
questa singolare escogitazione, uscita a sorpresa dal cilindro del
legislatore governativo. Ma in questa sede importa rilevare la palese
violazione della autonomia regionale, che discende dalla descritta
disciplina.
E' vero infatti che i singolari giudizio "Stato versus Stato", che
vengono qui configurati si hanno solo nel caso in cui ad essere
impugnato sia un atto di un'amministrazione statale. E' peraltro del
tutto improbabile che, se mai un siffatto sistema dovesse funzionare,
esso possa trovare applicazione nei riguardi degli atti delle
amministrazioni statali, gia' assoggettate al controllo preventivo
della stessa Corte dei conti. Esso verrebbe essenzialmente applicato
agli atti di amministrazione autonome (regionali o locali) che non
sono soggetti al controllo della Corte dei conti.
Ma proprio questa circostanza mette in evidenza che il nuovo
istituto, che formalmente disciplina un'azione giurisdizionale, si
configura in realta' come una nuova forma di controllo, diversa ed
ulteriore rispetto a quella demandata agli organi di controllo, e per
questo contrastante con le norme costituzionali.
Che si tratti, nella sostanza, di controllo, emerge da una
molteplicita' di elementi.
Le amministrazioni sono tenute a trasmettere al procuratore
regionale i propri atti (appartenenti alle ampie categorie elencate)
entro brevissimi termini decorrenti dal momento della loro efficacia
(art. 3, quarto comma). Il procuratore puo' altresi' disporre
d'ufficio l'acquisizione di atti e documenti presso
l'amministrazione, tenuta a trasmetterli entro un breve termine
(sesto comma). In proposito va richiamata la sentenza n. 104/1989 di
questa Corte, che ha affermato la illegittimita' di una richiesta
generale di atti della regione da parte del procuratore della Corte
dei conti, rilevando che si veniva cosi' a costituire "una vera e
propria attivita' di controllo": ora, l'art. 3 del d.l. n. 54/1993
configura proprio un generico obbligo di trasmissione di intere
categorie di atti al procuratore regionale.
Il procuratore "puo'" proporre ricorso (primo comma), ma, di
fatto, piu' che di una facolta' si tratterebbe necessariamente di un
obbligo, nell'ipotesi in cui egli ravvisi nell'atto elementi di
illegittimita'.
Il ricorso deve intervenire, per gli atti obbligatoriamente
trasmessi, entro sessanta giorni dalla trasmissione, o per gli altri
entro sessanta giorni da quando il procuratore ne abbia avuto
conoscenza (quinto comma).
La decisione interviene con rito semplificato, entro sessanta
giorni, anche in appello (terzo comma); e deve essere emessa - quando
il Procuratore intervenga in un giudizio gia' instaurato - anche se
il ricorso originariamente proposto dalla parte interessata sia
irricevibile, inammissibile o improcedibile, ovvero il ricorrente vi
rinunzi (ottavo comma).
E' del tutto evidente che la valutazione del Procuratore circa la
legittimita' dell'atto, e la conseguente eventuale impugnazione di
esso, si muovono esattamente sullo stesso piano sul quale si e'
esplicato il controllo preventivo di legittimita' sull'atto medesimo,
e a tutela della medesima "legittimita' dell'azione amministrativa".
Ora, questa Corte ha piu' volte affermato la inammissibilita' di
forme di controllo di legittimita' sugli atti amministrativi delle
regioni, diverse ed ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla
Costituzione all'art. 125. In particolare la sentenza n. 229/1989 ha
ribadito che la natura costituzionale dell'autonomia regionale
comporta che "i suoi contenuti ed i suoi confini" siano fissati "in
termini conclusivi" dalla Costituzione, onde ogni potere di
intervento dello Stato deve avere "un fondamento specifico nella
stessa disciplina costituzionale"; e che la disciplina del controllo
sugli atti delle regioni, recata dall'art. 125 della Costituzione,
"viene a presentarsi come tassativa e insuscettibile di estensione da
parte del legislatore ordinario, in quanto posta a garanzia di
un'autonomia compiutamente definita in sede costituzionale".
Sono dunque violati l'art. 125, nonche' gli artt. 5 e 115 della
Costituzione. E' violato l'art. 100, in quanto si estende di fatto il
controllo della Corte dei conti agli atti amministrativi delle
regioni.
E' violato anche l'art. 130, nella misura in cui la nuova forma di
controllo si sovrappone anche a quello spettante agli organi
regionali di controllo sugli atti degli enti locali.
E sono violati altresi' gli artt. 103 e 113 della stessa
Costituzione in forza dell'anomalo utilizzo che il decreto-legge fa
della giurisdizione amministrativa per un fine estraneo a quello
contemplato dalle norme costituzionali, nonche' al di fuori dei
comuni presupposti processuali (legittimazione, interesse al ricorso)
dando vita in sostanza, come si e' detto, ad una ulteriore forma di
controllo sugli atti amministrativi.
L'art. 1, terzo comma, del d.l. n. 54/1993 stabilisce che alle
sezioni regionali della Corte dei conti, istituite dal primo comma
del medesimo provvedimento, si applicano le disposizioni di cui alla
legge 8 ottobre 1984, n. 658, relativa all'istituzione in Cagliari di
una sezione giurisdizionale e delle sezioni riunite della Corte dei
conti. Tra le disposizioni di questa legge che vengono estese alle
sezioni regionali di nuova e generalizzata istituzione vi e' quella
contenuta all'art. 10, in base alla quale: "Le spese per il
funzionamento della sezione giurisdizionale e delle sezioni regionali
sono a carico dello Stato, salvo quelle relative ai locali e alla
loro manutenzione, che sono a carico della regione".
L'accollo alle regioni di questo onere finanziario, senza
prevedere alcuna forma di finanziamento e di ristoro, viola il
principio di autonomia finanziaria posto dall'art. 119 della
Costituzione, nonche' il principio della necessaria copertura delle
nuove spese di cui all'art. 81, quarto comma, della Costituzione
(cfr. anche l'art. 27 della legge n. 468/1978 e l'art. 2, sesto
comma, della legge n. 158/1990).