ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 28 novembre 1992, depositato in Cancelleria il 2
dicembre successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito
della nota del Commissario del Governo in data 1 ottobre 1992, prot.
n. 026372, indirizzata al Sindaco del Comune di Selva Val Gardena,
avente ad oggetto: "Applicazione della legge 18 gennaio 1992, n. 16",
ed iscritto al n. 41 del registro conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1993 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di
Bolzano e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
28 novembre 1992, ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in ordine alla nota del Commissario del Governo
per la Provincia di Bolzano dell'1 ottobre 1992 (prot. n. 026372),
indirizzata al Sindaco del Comune di Selva Val Gardena, avente ad
oggetto: "Applicazione della legge 18 gennaio 1992, n. 16".
La ricorrente premette che l'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale
per il Trentino Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
attribuisce alla Giunta provinciale i poteri di "vigilanza" e
"tutela" sulle amministrazioni comunali. Da cio', fra l'altro,
consegue che - anche ai sensi dell'art. 87 dello Statuto - non spetta
al Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano alcun potere
di controllo sulle amministrazioni comunali (almeno per quanto
riguarda le funzioni non delegate dallo Stato: cfr. art. 87, primo
comma, n. 2, dello Statuto); ed in particolare, ai sensi dell'art.
87, primo comma, n. 3, dello Statuto, non gli spettano i poteri di
controllo originariamente propri del prefetto, e proprio perche' i
poteri di controllo sui comuni sono attribuiti dallo stesso Statuto
alla Giunta provinciale.
Cio' premesso, la ricorrente rileva che con la nota impugnata si
invita il Sindaco del Comune di Selva Val Gardena a fare adottare dal
competente organo il provvedimento di revoca dalla carica
dell'assessore (e consigliere) comunale sig. Franz Costa - condannato
con sentenza definitiva per il reato di interesse privato in atti
d'ufficio -, ai sensi dell'art. 15, quarto comma, della legge 19
marzo 1990, n. 55, come sostituito dall'art. 1 della legge 18 gennaio
1992, n. 16.
Con la stessa nota il Commissario del Governo ha altresi' ritenuto
di fare presente al Comune che il provvedimento di revoca da emanarsi
non sarebbe soggetto al controllo di legittimita' della Giunta
provinciale di cui all'art. 57 del testo unico delle leggi regionali
sull'ordinamento dei comuni della Regione Trentino-Alto Adige
(d.P.R.G. 19 gennaio 1984, n. 6). A tenore della lett. l) di tale
articolo sono infatti sottoposti al controllo di legittimita'
provinciale "gli atti di convalida e di nomina degli organi delle
amministrazioni comunali, nonche' quelli di presa d'atto delle
dimissioni o che dispongono la decadenza, la revoca o la surrogazione
degli organi medesimi"; ma, secondo il Commissario del Governo, tale
disciplina - anche in base a quanto stabilito dall'art. 49 del
relativo regolamento d'esecuzione (d.P.R.G. 12 luglio 1984, n. 12) -
sarebbe applicabile solo al Consiglio comunale, alla Giunta comunale
ed al Sindaco, non anche agli atti relativi ai singoli consiglieri ed
assessori comunali.
Cio' posto, la ricorrente osserva quanto segue.
E' in primo luogo da contestare l'assunto da cui muove la
impugnata nota del Commissario del Governo: che cioe' la disciplina
dell'art. 15, primo e quarto comma, della legge n. 55 del 1990 (come
modificato dalla legge n. 16 del 1992) sia di per se' direttamente
applicabile alla Provincia autonoma ricorrente ed agli organi dei
comuni in essa esistenti. Com'e' noto, infatti, nella Regione
Trentino-Alto Adige, la disciplina dell'ordinamento dei comuni - ivi
compresa quella relativa all'elezione degli organi comunali, nonche'
alle cause di ineleggibilita' e di decadenza dei consiglieri ed
assessori comunali - appartiene alla competenza legislativa
(concorrente) della stessa Regione Trentino-Alto Adige, ai sensi
dell'art. 5, primo comma, dello Statuto speciale.
Si aggiunga che, di fatto, la Regione Trentino-Alto Adige ha
ampiamente esercitato la suddetta potesta' legislativa, fra l'altro
stabilendo una particolare disciplina delle cause di ineleggibilita'
e di decadenza dei consiglieri ed assessori comunali, contenuta nel
"Testo unico delle leggi regionali sulla composizione ed elezione
degli organi delle amministrazioni comunali" (d.P.R.G. 29 gennaio
1987, n. 3), nonche' nel gia' citato "Testo unico delle leggi
sull'ordinamento dei comuni".
In ordine, pertanto, alla citata legge n. 55 del 1990 (e nei
limiti in cui essa ponga "principi fondamentali della materia")
potra' porsi tutt'al piu' un problema di eventuale adeguamento della
disciplina legislativa regionale: che e' cosa ben diversa da cio' che
invece e' contenuto nella nota impugnata.
In secondo luogo, prosegue la ricorrente, anche qualora - in
denegata ipotesi - la disciplina della legge n. 55/1990 fosse
direttamente applicabile ai comuni trentini, egualmente la impugnata
nota del Commissario del Governo risulterebbe essere lesiva delle
attribuzioni costituzionali della Provincia ricorrente.
Infatti il Commissario del Governo, con quella nota, evidentemente
pretende di esercitare un potere di vigilanza e di tutela sul comune
di Selva Val Gardena. Ma si e' detto che nella Regione Trentino-Alto
Adige i poteri di controllo (di "vigilanza" e di "tutela") sulle
amministrazioni comunali e sui loro organi spettano esclusivamente
alle Giunte provinciali, secondo quanto stabilito dall'art. 54, n. 5,
dello Statuto speciale.
Pertanto, la surriferita determinazione della nota impugnata, con
la quale il Commissario invita il Comune di Selva a provvedere alla
revoca dell'assessore Franz Costa ("dandone immediata informazione a
questo ufficio") e' palesemente invasiva delle attribuzioni della
Provincia ricorrente. E' a questa, e solo a questa, che spetta - ove
ne sussistano i presupposti legali - di sollecitare il Comune a
dichiarare la decadenza dei consiglieri ed assessori (v. art. 21,
ultimo comma, d.P.R.G. 19 gennaio 1984, n. 6, citato).
Ne' si potrebbe ritenere che il Commissario abbia inteso
esercitare un potere sostitutivo, a causa dell'inerzia della
Provincia. Cio' e' da escludersi, sia perche' il Commissario non ha -
nel caso di specie - un tale potere; sia perche', se avesse comunque
inteso esercitare un potere siffatto, avrebbe dovuto - anche in
ossequio al principio di leale collaborazione - indirizzare la nota
alla Provincia autonoma, anziche' direttamente ed esclusivamente al
comune.
Sotto ogni aspetto, dunque, risultano lese le attribuzioni
provinciali di controllo sui comuni, stabilite dall'art. 54, n. 5,
dello Statuto. Corrispondentemente il Commissario ha esorbitato dalle
attribuzioni che per esso, in modo tassativo (perche' cio'
corrisponde alla esigenza di garantire l'autonomia provinciale), sono
stabilite dall'art. 87 dello Statuto. Attribuzioni fra le quali -
come si e' gia' detto in precedenza - non ve n'e' alcuna su cui possa
fondarsi la nota in questione.
Infine, prosegue la Provincia, la nota impugnata lede le suddette
attribuzioni provinciali anche sotto un ulteriore profilo, laddove
essa afferma che il richiesto provvedimento comunale di revoca (della
nomina ad assessore e della convalida della elezione a consigliere)
sarebbe sottratto al controllo di legittimita' da parte della
Provincia.
Il potere della Giunta provinciale di esercitare il controllo sugli
atti dei comuni e' fondato anch'esso sull'art. 54, n. 5, dello
Statuto. Si e' visto come in base all'art. 57, lett. l), del d.P.R.G.
n. 6/1984 siano soggetti a tale controllo provinciale tutti gli atti
di "convalida e di nomina degli organi delle amministrazioni
comunali", come pure quelli di "presa d'atto delle dimissioni" e
quelli che dispongono "la decadenza, la revoca e la surrogazione
degli organi medesimi".
E' chiaro che si tratta di tutti gli atti di questo tipo che
riguardino il consiglio comunale, la giunta ed il sindaco, come pure
(nel caso di organi collegiali: consiglio e giunta) degli atti che
riguardino i componenti dei medesimi.
Che sia cosi' e' dimostrato dal fatto stesso che la suddetta
disposizione fa riferimento anche alla ipotesi di "surrogazione degli
organi medesimi": infatti la surrogazione puo' aversi, evidentemente,
soltanto per i singoli consiglieri comunali; come pure e' comprovato
dal fatto che la suddetta disciplina diventerebbe palesemente assurda
se si dovesse interpretare nel senso che, in base ad essa, l'atto che
pronuncia la decadenza o la revoca del Sindaco (o dell'intera Giunta)
debba essere sottoposta al controllo di legittimita' della Giunta
provinciale, e non cosi', invece, l'atto, di identico contenuto, che
riguardi invece un assessore.
Le argomentazioni che, in senso contrario, vengono addotte dal
Commissario del Governo sono del tutto infondate. Esse si riducono,
infatti, ad un richiamo della norma contenuta nell'art. 49 del
regolamento di esecuzione (d.P.R.G. 12 luglio 1984, n. 12) del
suddetto Testo unico sull'ordinamento dei comuni. La quale norma
stabilisce che, ai fini della lett. l) dell'art. 57 del Testo unico,
sono organi dell'Amministrazione comunale quelli individuati
dall'art. 1 del citato Testo unico delle leggi regionali sulla
composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali
(d.P.R.G. n. 3/1987): cioe' il consiglio comunale, la giunta ed il
sindaco. Ma l'argomento risulta essere del tutto inconsistente sol
che si consideri: a) che trattandosi di una norma regolamentare di
esecuzione essa non puo' che avere valore ricognitivo e specificativo
di quanto gia' stabilito dal Testo unico (pena la sua
illegittimita'); b) che anche ai sensi dell'art. 49 del regolamento,
gli atti di cui all'art. 57, lett. l), sottoposti al controllo di
legittimita' sono quelli che riguardano il sindaco, la giunta, il
consiglio comunale, ed anche - evidentemente - i singoli componenti
di questi ultimi organi collegiali.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, il quale, riservandosi di illustrare le proprie ragioni in
una successiva memoria, conclude per il rigetto del ricorso,
richiamando comunque la sentenza di questa Corte n. 407/1992.
3. - Con memoria depositata nei termini, l'Avvocatura dello Stato
osserva quanto segue.
In ordine alla inapplicabilita' alla Provincia ricorrente della
disciplina posta dall'art. 15, primo e quarto comma della legge n. 55
del 1990, come modificato dalla legge n. 16/1992, il motivo e' privo
di fondamento: basta, in proposito, richiamare la recentissima
sentenza n. 407/1992 pronunziata da questa Corte su ricorso della
Provincia autonoma di Trento.
Quanto, poi, al preteso esercizio di un inesistente potere di
vigilanza e tutela sul Comune di Selva Val Gardena da parte del
Commissario del Governo e correlativa pretesa invasione di
attribuzioni della Provincia, anche questa censura e' infondata.
Come ha affermato questa Corte con la citata sentenza n. 407 del
1992, infatti, le attivita' in esame esulano dalla materia del
controllo sugli organi. Inoltre, il Commissario non intese, con la
lettera 1 ottobre 1992, attribuirsi alcun potere di vigilanza o
tutela: l'espressione "dandone immediata informazione a
quest'ufficio", contenuta nella lettera di invito, era esclusivamente
rivolta ad acquisire notizie sull'esito del procedimento di
competenza del Comune. E cio' al fine di promuovere l'azione di
decadenza dinanzi all'A.G.O. (art. 9/ bis d.P.R. n. 570/1960) nel
caso di eventuale inerzia del Consiglio comunale.
Secondo la giurisprudenza della Corte, del resto, la semplice
richiesta di informazioni non puo' considerarsi invasiva (sent. n.
465/91).
In ordine, infine, alla pretesa sottrazione della deliberazione di
revoca della convalida dell'elezione al controllo di legittimita'
delle province, si osserva che la censura e' innanzitutto
inammissibile, poiche' gli ultimi due commi della lettera in epigrafe
contengono univocamente la mera espressione di un parere giuridico
circa la non sottoposizione a controllo dei provvedimenti
dichiarativi in esame; parere che non puo', in quanto tale,
considerarsi invasivo della competenza provinciale.
Ad ogni modo il parere del Commissario appare ineccepibile nel suo
contenuto.
Ed invero le delibere comunali nella materia che qui interessa non
sono soggette al controllo dell'organo tutorio. L'art. 58 del testo
unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni limita il
potere di annullamento della giunta provinciale alle sole
"deliberazioni di cui all'articolo precedente", il quale stabilisce -
alla lett. l) - che il controllo di legittimita' sia esercitato solo
sugli "atti di convalida e di nomina degli organi delle
amministrazioni comunali, nonche' quelli di presa d'atto delle
dimissioni o che dispongono la decadenza, la revoca o la surrogazione
degli organi medesimi".
Non solo, ma l'art. 49 del Regolamento chiarisce in maniera
inequivocabile che "sono organi dell'amministrazione comunale ai fini
della lett. l) dell'art. 57 del testo unico, quelli individuati
dall'art. 1 del testo unico delle leggi regionali sulla composizione
ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali".
La richiamata norma - cui corrisponde attualmente l'art. 1
d.P.G.R. 21 gennaio 1987 n. 3/l, intitolato "Organi
dell'Amministrazione comunale" - stabilisce che "ogni Comune ha un
Consiglio, una Giunta ed un Sindaco".
La situazione normativa, per espressa precisazione del
legislatore, e' oltremodo chiara: solamente il Consiglio, la Giunta
ed il Sindaco debbono e possono considerarsi "organi
dell'amministrazione comunale" ai fini del controllo di legittimita'
previsto dal citato art. 57, lett. l).
Trattasi, evidentemente, di una definizione tassativa cui sono e
rimangono assolutamente estranei sia i singoli consiglieri sia i
singoli assessori.
4. - Anche la Provincia di Bolzano ha depositato memoria,
sviluppando le argomentazioni contenute nel ricorso ed insistendo per
il suo accoglimento.
Considerato in diritto
1. - La Provincia di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in ordine alla nota del
Commissario del Governo del 1 ottobre 1992, indirizzata al Sindaco
del Comune di Selva Val Gardena, avente ad oggetto: "Applicazione
della legge 18 gennaio 1992, n. 16".
La ricorrente contesta, innanzitutto, che la normativa dettata
dalla citata legge n. 16 del 1992 (recante "Norme in materia di
elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali") sia ad essa
direttamente applicabile, in quanto la disciplina dell'ordinamento
dei comuni - ivi compreso quindi tutto cio' che attiene alle cause di
ineleggibilita' e decadenza dei consiglieri od assessori comunali -
appartiene alla potesta' legislativa concorrente della Regione
Trentino-Alto Adige (art. 5 dello Statuto speciale), gia' del resto
ampiamente esercitata.
Nel caso, invece, in cui dovesse ritenersi che la menzionata legge
n. 16 del 1992 sia direttamente operante anche nei confronti dei
comuni del Trentino-Alto Adige, la Provincia lamenta che la nota
impugnata viola le competenze in materia di "vigilanza" e "tutela"
sulle amministrazioni comunali riservate alla giunta provinciale
dall'art. 54, n. 5 dello Statuto speciale (nonche', indirettamente,
dall'art. 87 dello Statuto stesso, che regola le attribuzioni del
Commissario del Governo), nelle parti in cui il Commissario medesimo:
a) invita il Sindaco del Comune di Selva Val Gardena "a voler
fare tempestivamente adottare dal competente organo il provvedimento
di cui al comma 4 dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990 come
modificato dall'art. 1 della legge n. 16 del 1992, dandone immediata
informazione a questo ufficio";
b) afferma che l'emanando provvedimento non e' soggetto al
controllo di legittimita' della giunta provinciale, ai sensi
dell'art. 57 del Testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento
dei comuni approvato con d.P.G.R. 19 gennaio 1984, n. 6.
2. - Seguendo l'ordine delle censure, va innanzitutto respinta
quella, radicale, che si fonda sull'assunto della inapplicabilita'
della legge 18 gennaio 1992, n. 16 nel territorio della ricorrente.
Basta, al riguardo, ribadire quanto gia' questa Corte ha affermato
nella sentenza n. 407/1992, e cioe' che le finalita' che con la
citata legge si sono intese perseguire sono la salvaguardia
dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera
determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche: cio' allo scopo di
fronteggiare una situazione di grave emergenza, che coinvolge
interessi ed esigenze dell'intera collettivita' nazionale connessi a
valori costituzionali di primario rilievo, con la conseguenza
dell'esistenza nella specie dei requisiti che legittimano
l'intervento legislativo dello Stato anche quando incida su materie
in linea di principio di competenza regionale o provinciale.
3. - Passando alle censure piu' specifiche, in ordine a quella
sopra indicata sub a) il ricorso deve essere rigettato.
Nella menzionata sentenza n. 407/1992, la Corte ha gia' rilevato
che l'art. 1 della legge n. 16 del 1992 ha introdotto un'ampia
disciplina in tema di eleggibilita' (e in genere di capacita' di
assumere e mantenere cariche di varia natura nelle regioni, nelle
province, nei comuni o in altri organismi di autonomia locale),
configurando, in particolare, delle nuove cause di ineleggibilita' in
relazione al fatto di aver subito condanne (o misure di prevenzione)
per determinati delitti di particolare gravita'. Si e' poi osservato
che la normativa in esame - che ha sostituito quasi integralmente
quella dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 - si inserisce
nel filone della cosiddetta legislazione antimafia e persegue
essenzialmente, come si e' ricordato al punto precedente, finalita'
ed interessi nazionali connessi a valori costituzionali di rilevanza
primaria, in quanto strettamente collegati alla difesa dell'ordine e
della sicurezza pubblica.
Cio' posto, deve ritenersi che, con la nota impugnata - nella
parte ora in esame -, il Commissario del Governo ha esercitato un
proprio potere di impulso e di vigilanza preventiva, che trova piena
giustificazione nella menzionata esigenza di tutelare un interesse
generale di sicura spettanza statale, qual'e', appunto, quello della
difesa dell'ordine pubblico.
Ne deriva, in conclusione, che non sussiste, nella fattispecie,
alcuna lesione delle specifiche competenze provinciali in materia di
vigilanza sulle amministrazioni comunali, competenze che, d'altra
parte, restano pienamente integre.
4. - Rimane da esaminare la censura relativa alla parte della nota
impugnata in cui il Commissario del Governo afferma che il
provvedimento da adottare da parte dell'organo comunale sarebbe
sottratto al controllo di legittimita' della giunta provinciale (cfr.
sopra al punto 1, lett. b).
In ordine a tale profilo di censura il Presidente del Consiglio
dei Ministri solleva un'eccezione di inammissibilita', per
inidoneita' dell'atto impugnato ad invadere le competenze
provinciali.
L'eccezione va accolta.
Invero, nella parte de qua la nota in esame, come osserva
l'Avvocatura dello Stato, non va al di la' della mera espressione di
un parere fondato sull'interpretazione della normativa regionale che
regola la materia: ne consegue che, per tale parte, la nota medesima,
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentt. nn.
771 e 775 del 1988, 473 del 1992), non e' idonea a dar luogo ad un
conflitto di attribuzioni.