Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 2211 del
26 aprile 1994 (all. 1), rappresentata e difesa, tanto unitamente
quanto disgiuntamente, in virtu' di procura speciale 2 maggio 1994,
rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario della
giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 17122; all. 2), dagli avvocati
professori Roland Riz e Sergio Panunzio, presso il qual'ultimo e'
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, ricorrente,
contro la presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
in relazione alla deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica 21 dicembre 1993 recante il "programma
triennale 1994-96 per la tutela ambientale" ed in particolare in
relazione all'art. 5.1.1. di tale deliberazione.
F A T T O
1. - La provincia autonoma di Bolzano e' titolare, in base allo
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige ed alle relative
norme d'attuazione, di competenze legislative ed amministrative di
tipo esclusivo in materia di urbanistica e piani regolatori, tutela
del paesaggio, usi civici, porti lacuali, miniere (comprese le acque
minerali e termali, cave e torbiere) caccia e pesca, alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna, viabilita',
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, comunicazioni
e trasporti di interesse provinciale (compresi la regolamentazione
tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia), assunzione diretta
di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di aziende speciali,
agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico ed
ittico, istituiti fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie
sperimentali, servizi antigrandine, bonifica, opere idrauliche della
terza, quarta e quinta categoria; addestramento e formazione
professionale; rispettivamente nn. 5, 6, 7, 11, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 21, 24 e 29 dell'art. 8 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670; nonche' di
competenza di tipo concorrente in materia di incremento della
produzione industriale; utilizzazione delle acque pubbliche, escluse
le grandi derivazioni a scopo idroelettrico; igiene e sanita' ivi
comprese l'assistenza sanitaria ed ospedaliera; art. 9, nn. 8, 9 e 10
ed art. 10 dello statuto di autonomia.
Lo statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670) attribuisce, altresi', alla provincia autonoma
di Bolzano l'autonomia finanziaria disciplinata dal titolo sesto
(finanze della regione e delle province) e in particolare dagli artt.
69 e segg. e 79. Il bilancio della provincia e' alimentato, oltre che
dalle entrate finanziarie proprie, anche dalla finanza derivata,
consistente nei trasferimenti di risorse da parte dello Stato,
necessari anch'essi alla provincia per provvedere agli interventi -
ordinari e speciali - nelle materie di propria competenza.
Al riguardo, la legge rinforzata 30 novembre 1989, n. 386 (Norme
per il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige
e delle province autonome di trento e di Bolzano con la riforma
tributaria), che a sensi dell'art. 104 dello statuto speciale e'
stata varata su "concorde richiesta del Governo, della regione e
delle due province di Trento e Bolzano", ha stabilito ed integrato la
disciplina statutaria relativa alla finanza provinciale.
In particolare l'art. 5 della legge n. 386/1989, dopo avere
stabilito al primo comma che "le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti", al secondo
comma espressamente aggiunge che "i finanziamenti recati da qualunque
altra disposizione di legge statale in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province".
Non solo: il successivo terzo comma dell'art. 5 aggiunge pure che
"per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al
secondo comma, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
Giova anche ricordare, al riguardo, che la disciplina stabilita
dall'art. 5 della legge n. 386/1989 e' stata pure richiamata e
confermata dalle ultime norme di attuazione dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (emanate a conclusione della vertenza
sull'attuazione del c.d. "Pacchetto").
Infatti, l'art. 12 primo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268,
recita testualmente che "le disposizioni in ordine alle procedure e
alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5, secondo e terzo comma,
della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento
alle leggi statali di intervento ivi previste, anche se le stesse non
sono espressamente richiamate".
2. - Con la deliberazione 21 dicembre 1993, pubblicata nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
dell'11 marzo 1994, concernente il programma triennale 1994-96 per la
tutela dell'ambiente il Comitato interministeriale per la
programmazione economica stabilisce il programma triennale per la
tutela ambientale, individuando le aree programmate e i settori di
intervento (con relative priorita') nonche' le risorse e la
ripartizione e i relativi interventi. Al capo V di tale programma il
Cipe dichiara che "le province autonome di Trento e Bolzano sono
escluse dal diritto di beneficiare le risorse finanziarie, dei
finanziamenti e dei contributi previsti da tale programma". Per
l'esattezza il punto 5.1.1. della deliberazione prevede quanto segue:
"5.1. Procedura per le azioni regionali - 5.1.1. Ambito di
applicazione. I riferimenti alle Regioni contenuti nella presente
sezione si intendono applicabili, in quanto compatibili, alle
autorita' di bacino di rilievo nazionale ed agli enti od organismi di
gestione delle aree protette di rilievo nazionale, per gli interventi
di competenza degli stessi. I riferimenti stessi non trovano
viceversa applicazione nei confronti delle province autonome di
Trento e Bolzano, in ottemperanza a quanto previsto dall'art. 4,
terzo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, il quale ha stabilito
che, nelle materie di competenza delle predette province, le
amministrazioni statali e gli enti dipendenti dallo Stato non possono
disporre spese ne' concedere direttamente o indirettamente
finanziamenti o contributi per attivita' nell'ambito del territorio
provinciale".
Tale deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica 21 dicembre 1993, recante il "programma
triennale 1994-96 per la tutela ambientale" e' lesiva delle
attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano, la quale solleva
conflitto di attribuzione impugnando la deliberazione per il seguente
motivo di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma di Bolzano di cui agli artt. 8, primo comma cifre 5, 6, 7,
11, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 24 e 29; 9, primo comma cifre 8, 9 e
10, 16, 69, 70, 71, 75, 76, 77, 78 e 79 dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e relative norme
di attuazione; violazione dell'art. 119, terzo comma, della
Costituzione; violazione dei principi relativi all'autonomia
finanziaria della provincia autonoma di Bolzano di cui al titolo
sesto dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. n.
670/1972), all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, all'art.
12 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, nonche' all'art. 4 del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266.
1. - Con l'impugnata deliberazione 21 dicembre 1993, concernente
il programma triennale 1994-96 per la tutela dell'ambiente,
pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della
repubblica dell'11 marzo 1994, il Comitato interministeriale per la
programmazione economica ha stabilito il programma triennale per la
tutela ambientale, individuando le aree programmate e i settori di
intervento (con relative priorita') nonche' le risorse e la
ripartizione e i relativi interventi.
Al capo V di tale programma il Cipe dichiara che "le province
autonome di Trento e Bolzano sono escluse dal diritto di beneficiare
le risorse finanziarie, dei finanziamenti e dei contributi" previsti
dal programma. Per l'esattezza il punto 5.1.1. della deliberazione
prevede, come detto sopra, che: "I riferimenti alle regioni contenuti
nella presente sezione si intendono applicabili, in quanto
compatibili, alle autorita' di bacino di rilievo nazionale ed agli
enti od organismi di gestione delle aree protette di rilievo
nazionale, per gli interventi di competenza degli stessi. I
riferimenti stessi non trovano viceversa applicazione nei confronti
delle province autonome di Trento e Bolzano, in ottemperanza a quanto
previsto dall'art. 4, terzo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266,
il quale ha stabilito che, nelle materie di competenza delle predette
province, le amministrazioni statali e gli enti dipendenti dallo
Stato non possono disporre spese ne' concedere direttamente o
indirettamente finanziamenti o contributi per attivita' nell'ambito
del territorio provinciale".
2. - L'impugnata deliberazione del Comitato interministeriale per
la programmazione economica e' gravemente lesiva delle attribuzioni
della provincia autonoma di Bolzano, la cui autonomia finanziaria
(titolo sesto dello statuto) ed il cui bilancio (art. 84 dello
statuto) sono alimentati, oltre che dalle entrate finanziarie
proprie, anche dalla finanza derivata, consistente nei trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, necessari anch'essi alla provincia
per provvedere agli interventi - ordinari e speciali - nella materia
di propria competenza.
L'esclusione dal diritto di beneficiare delle risorse finanziarie
operato dalla impugnata deliberazione del Cipe tocca competenze leg-
islative ed amministrative di tipo esclusivo che le province autonome
di Trento e Bolzano possiedono in materia di urbanistica e piani
regolatori, tutela del paesaggio, usi civici, porti lacuali, miniere
(comprese le acque minerali e termali, cave e torbiere) caccia e
pesca, alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della
fauna, viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale, comunicazioni e trasporti di interesse provinciale
(compresi la regolamentazione tecnica e l'esercizio degli impianti di
funivia), assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a
mezzo di aziende speciali, agricoltura, foreste e corpo forestale,
patrimonio zootecnico ed ittico, istituti fitopatologici, consorzi
agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi antigrandine,
bonifica, opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria;
addestramento e formazione professionale (art. 8, nn. 5, 6, 7, 11,
14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 24 e 29 dello statuto di auonomia)
nonche' varie competenze di tipo concorrente assegnate alle province
autonome di Trento e Bolzano in materia di incremento della
produzione industriale; utilizzazione delle acque pubbliche; igiene e
sanita' ivi comprese l'assistenza sanitaria ed ospedaliera (art. 9,
nn. 8, 9 e 10 ed art. 10 dello statuto di autonomia).
3. - E' noto altresi', che lo statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) attribuisce, alla
provincia autonoma di Bolzano l'autonomia finanziaria disciplinata
dal titolo sesto (finanze della regione e delle province artt. 69 e
segg.) e che l'art. 79 dello statuto prevede espressamente che
"l'artt. 119, terzo comma, della Costituzione si applica anche alle
province autonome di Trento e Bolzano" per cui il diritto di ottenere
dallo Stato "contributi speciali per provvedere a scopi determinati"
(art. 119 della Costituzione) e' costituzionalmente garantito.
4. - Oltre che nello statuto speciale di autonomia e nella
Costituzione, la garanzia che, al di la' delle entrate finanziarie
proprie, la provincia partecipera' anche alla finanza derivata (cioe'
a trasferimenti di risorse da parte dello Stato, necessari alla
provincia per provvedere agli interventi - ordinari e speciali -
nelle materie di propria competenza) e' stato ribadito dalla legge
rinforzata 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della
finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome
di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria), che a sensi
dell'art. 104 dello statuto speciale e' stata varata su "concorde
richiesta del Governo, della regione e delle due province di Trento e
Bolzano".
Quersta legge rinforzata che ha stabilito ed integrato la
disciplina statutaria relativa alla finanza provinciale prevede
espressamente che "le province autonome partecipano alla ripartizione
di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di
prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti", al secondo
comma espressamente aggiunge che "i finanziamenti recati da qualunque
altra disposizione di legge statale in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province".
Non solo: il successivo terzo comma dell'art. 5 aggiunge che "per
l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al secondo
comma, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse
leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
5. - Giova aggiungere che la disciplina stabilita dall'art. 5
della legge n. 386/1989 e' stata richiamata e confermata anche dalle
norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
varate a conclusione ed in attuazione del c.d. "Pacchetto".
Infatti, l'art. 12, primo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268,
recita testualmente che "le disposizioni in ordine alle procedure e
alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5, secondo e terzo comma,
della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento
alle leggi statali di intervento ivi previste, anche se le stesse non
sono espressamente richiamate".
6. - La deliberazione del Cipe 21 dicembre 1993 qui impugnata
dichiara nell'art. 5.1.1. di escludere le due province autonome di
Trento e Bolzano dall'ambito di applicazione del programma triennale
1994-96 per la tutela ambientale "in ottemperanza a quanto previsto
dall'art. 4, terzo comma, del d.lgs 266/1992.
Questa interpretazione data dalla deliberazione impugnata e'
palesemente errata e lisiva delle attribuzioni costituzionali e
dell'autonomia finanziaria della provincia ricorrente.
A prescidendere dal fatto che la norma dell'art. 4, ultimo comma,
del d.lgs. n. 266/1992 non puo' essere (e tantomeno puo' essere
interpretato) in contrasto con i principi che regolano l'autonomia
finanziaria delle due province autonome di Trento e Bolzano, il
significato della norma legislativa in questione - la quale non e'
contenuta nell'apposito decreto legislativo contenente le norme
d'attuazione in materia finanziaria (che come vedremo e' invece il n.
268 del 16 marzo 1992 - non e' gia' quello di escludere le province
autonome dai finanziamenti disposti a favore delle regioni dalle
leggi "di settore", nelle materie di competenza provinciale.
La ragione d'essere della disciplina contenuta nell'art. 4 (come
si ricava agevolmente anche dai lavori preparatori), ed anche nel suo
ultimo comma, e' piuttosto quella di impedire allo Stato ogni
intervento nelle materie di competenza propria delle Province, anche
attraverso l'esercizio attivo di poteri di intervento finanziario.
Con essa, in particolare, si e' inteso anche escludere che, nel
territorio provinciale, lo Stato potesse concedere finanziamenti a
soggetti terzi, nei cui confronti la competenza a concedere
finanziamenti e' invece delle province autonome; ma non si e' certo
inteso escludere che i finanziamenti potessero affluire alle province
in base a leggi di settore, perche' poi le province stesse li
utilizzassero per finanziare ed effettuare gli interventi di propria
competenza.
7. - Che sia questa la (sola) interpretazione corretta della
disposizione legislativa in questione, oltre che dalla ratio della
complessiva disciplina in cui essa si iscrive, e' del resto
confermato dal fatto stesso - gia' ricordato - che essa non e'
contenuta nel d.lgs. n. 268/1992 (in pari data) recante le ultime
norme di attuazione dello statuto del Trentino-Alto Adige
specificamente dedicate alla finanza regionale e provinciale (ed ai
rapporti finanziari con lo Stato): come, invece, sicuramente sarebbe
accaduto se realmente quella disposizione, avendo il significato che
la deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione
economica oggi vorrebbe attribuirsi, fosse stata diretta ad
introdurre una innovazione cosi' rilevante alla disciplina dei
rapporti finanziari fra Stato e province autonome (e cosi' gravemente
incisiva per le finanze di queste ultime).
8. - Non solo, vi e' poi anche un argomento testuale, che
impedisce l'accoglimento della tesi interpretativa del Governo in
ordine all'art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 266/1992 e, ad un
tempo, conferma l'esattezza della diversa interpretazione dinanzi
formulata.
L'ultimo comma dell'art. 4 del d.lgs. n. 266/1992, infatti, nello
stabilire il divieto di interventi dello Stato nelle materie di
competenza regionale o provinciale, recita preliminarmente: "Fermo
restando quanto disposto dallo statuto speciale e dalle relative
norme d'attuazione, nelle materie ..". Cio' significa, dunque, che
resta fermo anche quanto disposto dal secondo e terzo comma dell'art.
5 della legge n. 386/1989 in ordine alle assegnazioni alle province
autonome dei finanziamenti recati da leggi di settore. Ma appunto
cio' e' del tutto incompatibile con la tesi interpretativa che il
Cipe pretenderebbe di imporre, la quale - escludendo quelle
assegnazioni - postula l'abrogazione dello stesso art. 5, secondo
comma, della legge n. 386/1989.
Infine, l'esattezza di quanto sin qui sostenuto - ed in
particolare del fatto che l'art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n.
266/1992 non ha inteso affatto escludere la provincia
dall'assegnazione dei finanziamenti disposti a favore delle regioni
da leggi statali di settore nelle materie di propria competenza -
trova ulteriore e definitiva conferma nel gia' citato art. 12, primo
comma, del d.lgs. n. 268/1992, secondo cui "le disposizioni in ordine
alle procedure e alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5,
secondo e terzo comma, della legge 30 novembre 1989, n. 386, si
applicano con riferimento alle leggi statali di intervento ivi
previste, anche se le stessse non sono espressamente richiamate".
Dunque, l'assegnazione alla provincia ricorrente dei finanziamenti
disposti a favore delle regioni da leggi di settore, ed il
persistente vigore del secondo comma dell'art. 5 della legge n.
386/1989, non solo risultano confermati dalla testuale formulazione
dello stesso art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 266/1992, ma sono
addirittura espressamente sanciti dall'art. 12 del d.lgs. n.
268/1992. Quest'ultimo decreto (entrato in vigore lo stesso giorno
del coevo decreto n. 266/1992, ma successivo come numerazione), che
e' proprio quello dedicato alla disciplina dei rapporti finanziari
fra lo Stato e le procince autonome, ribadendo (e semmai ampliando)
l'applicabilita' dei commi secondo e terzo dell'art. 5 della legge n.
386/1989, al tempo stesso ribadisce la necessita' che alla provincia
vengano assegnati i finanziamenti disposti da leggi statali di
settore, e quindi impedisce qualsivoglia diversa interpretazione che
si volesse trarre (come appunto vorrebbe il Cipe) dall'art. 4, ultimo
comma, del d.lgs. n. 266/1992.
9. - Una volta accolta la premessa che l'art. 4 in esame e'
indubbiamente volta a tutelare l'ambito di autonomia delle province
autonome preservandola da interferenze statali, e' agevole concludere
che se questa e' la funzione della norma, essa non puo' certamente
essere interpretata nel senso della deliberazione impugnata.
Non si puo' non riconoscere, infatti, che se la disposizione in
esame avesse lo scopo di precludere - come afferma il Cipe - il
trasferimento di fondi alle province autonome, ed anzi di
interrompere definitivamente, a partire dalla sua entrata in vigore,
il trasferimento di risorse prima assegnate, essa, lungi
dall'assolvere alla funzione di preservare l'autonomia provinciale
(che pure pacificamente le si riconosce), produrrebbe l'effetto di
ridurla (nel suo aspetto finanziario), fino a pregiudicarla
gravemente.
Ove l'art. 4 avesse realmente la finalita' di precludere allo
Stato il trasferimento di risorse alle provincie autonome, tale
preclusione dovrebbe operare in via generale, con l'assurda
conclusione di una repentina e totale cessazione di erogazioni in
tutte le materie di competenza provinciale, con gli effetti negativi,
in termini di limitazione dell'autonomia finanziaria della provincia,
facilmente intuibili.
E' agevole ripetere, peraltro, che una simile interpretazione si
pone in aperto contrasto con quanto previsto dall'art. 5 della legge
n. 386/1989.
10. - Se quanto abbiamo osservato e' esatto (come riteniamo) deve
concludersi che l'unica interpretazione possibile dell'art. 4, terzo
comma, del d.lgs. n. 266/1992 e' nel senso che la norma, nell'intento
di tutelare l'ambito di autonomia e le attribuzioni della provincia,
abbia inteso precludere allo Stato l'erogazione di spese e la
concessione di finanziamenti - nelle materie di competenza
provinciale - in favore di soggetti terzi (pubblici o privati), che
operino nel territorio provinciale.
E' questa l'unica interpretazione compatibile con la finalita' di
preservare l'autonomia della provincia da interferenze statali.
Ed, infatti, nelle materie di sua competenza, la provincia e'
titolare della potesta' legislativa e delle funzioni amministrative.
In quelle materie, dunque, solo la provincia puo' legiferare (sia
pure nei limiti stabiliti dagli artt. 4 e 5 dello statuto) e
amministrare. In tali competenze rientra evidentemente anche il
potere di disciplinare e di adottare le scelte amministrative in
ordine alla ridistribuzione e all'impiego all'interno del territorio
provinciale, delle spese e dei finanziamenti erogati dallo Stato. Se
in quelle materie, allo Stato fosse riconosciuta la facolta' di
disporre ed erogare finanziamenti o di disporre interventi di spesa
in favore di soggetti che operano nell'ambito provinciale, si
realizzerebbe senz'altro una lesione delle competenze provinciali
sotto un duplice profilo: da una parte, infatti, lo Stato svolgerebbe
in concreto funzioni costituzionalmente assegnate alla provincia
(che, come si e' visto, e' l'unico soggetto competente a disciplinare
ed a operare scelte sull'impiego dei fondi); dall'altra esso di
ingerirebbe inevitabilmente nello svolgimento, nel territorio della
provincia, di attivita' (pubbliche o private) attinenti alle materie
di competenza provinciale, con cio' realizzando un'interferenza
nell'esercizio delle stesse.
Dunque la finalita' perseguita dall'art. 4, terzo comma, del
d.lgs. n. 266/1992 e' non gia' quella di precludere allo Stato il
trasferimento di risorse alle province autonome, ma quella di
preservare l'ambito della loro autonomia da ogni interferenza,
vincolando lo Stato ad astenersi dall'operare interventi di spesa
diretta nella provincia e dal destinare risorse in favore di altri
soggetti se non della provincia stessa, cui spettano poi le scelte
relative al loro impiego e alla loro ridistribuzione all'interno del
territorio provinciale. In altri termini, la norma in questione deve
essere interpretata nel senso, coerente con i principi dell'autonomia
finanziaria, che le risorse debbano essere destinate dallo Stato in
via esclusiva alle province, le quali sono competenti a decidere la
loro gestione e il loro impiego nei relativi settori.
11. - Tale interpretazione e' altresi' confortata da un ulteriore
elemento testuale.
A ben vedere, la circostanza che l'art. 4, terzo comma, del d.lgs.
n. 266/1992, rechi le espressioni "spese" "finanziamenti" e
"contributi", costituisce un ulteriore indice revelatore
dell'effettiva portata della norma.
Se la norma avesse inteso precludere i trasferimenti di risorse
alla province autonome, non avrebbe certamente adottato le
espressioni "disporre spese" e "concedere finanziamenti e
contributi", che non possono riferirsi alle province autonome di
Trento e Bolzano (rispetto alle quali il finanziamento statale si
esplica appunto attraverso lo strumento dei trasferimenti), ma
implicano un'erogazione in favore di specifici soggetti terzi.
E' dunque, questa tipologia di erogazioni finanziarie, e non certo
gli ordinari trasferimenti alle province, che la norma intende
precludere.
12. - L'interpretazione ora fornita, trova sicura conferma anche
nell'esame dei lavori preparatori al d.lgs n. 266/1992, e
precisamente nei verbali dei lavori della commissione paritetica di
cui all'art. 107 dello statuto di autonomia.
Sembra utile, in primo luogo, rilevare che della norma in
questione (originariamente prevista come art. 7 del decreto) erano
state predisposte tre diverse formulazioni, proposte,
rispettivamente, dai rappresentanti dello Stato e delle province
autonome di Bolzano e Trento.
Mentre le formulazioni originarie proposte da questi ultimi
risultano sostanzialmente coincidenti, quella proposta dal
rappresentante dello Stato in seno alla commissione se ne discosta
notevolmente.
Essa reca l'epigrafe "aiuti alle imprese" e dispone
l'inapplicabilita' nel territorio regionale delle norme statali che
prevedono la concessione, da parte dello Stato, di sovvenzioni,
agevolazioni creditizie e aiuti di qualsiasi specie in favore di
imprese (agricole e di altro genere).
La formulazione normativa ora illustrata, ancorche' molto diversa
sul piano testuale, dalla versione definitiva della norma,
rappresenta un'indicazione particolarmente eloquente del fondamento
con cui la disposizione in parola e' stata concepita, anche da parte
dei rappresentanti statali in seno alla commissione paritetica.
L'intento, cioe', non era quello di porre fine alla destinazione di
risorse statali alle province autonome (che lungi dal preservarne
l'autonomia, l'avrebbe gravemente minata) ma quello di evitare che lo
Stato potesse fare diretto impiego di risorse finanziarie sul
territorio provinciale, senza la "intermediazione" costituita
dall'esercizio delle proprie competenze da parte della provincia.
13. - Nella seduta del 13 febbraio 1991, la commissione paritetica
ha valutato le varie formulazioni proposte per l'art. 7 (oggi art. 4)
del decreto. All'esito della discussione e' stato accolto il testo
predisposto dal rappresentante della provincia autonoma di Bolzano
(prof. Riz), integrato con quello proposto dal rappresentante della
provincia di Trento (prof. Onida).
Il terzo comma del testo normativa cosi' approvato recitava:
"Salvo quanto previsto dallo statuto e dalle norme di attuazione, (lo
Stato) e gli enti dipendenti dallo Stato non possono disporre spese
dirette, ne' concedere - direttamente o indirettamente -
finanziamenti o contributi nella materie proprie della regione o
della provincia autonoma, per attivita' svolte nell'ambito del
territorio regionale e provinciale" (cosi' verbale n. 706 del 13
febbraio 1991).
Come e' agevole constatare, anche in questa formulazione della
norma, piu' articolata e piu' ampia di quella proposta dal
rappresentante statale, emerge, anche qui inequivocabilmente, come la
ratio della norma stessa fosse quella di inibire allo Stato l'impiego
di risorse sul territorio provinciale e di ribadire che l'unico
destinatario immediato delle risorse statali potesse essere solo la
provincia, cui spettava di definire l'impiego effettivo dei fondi.
E' chiarissima, in questo senso, l'espressione secondo cui "gli
enti dipendenti dallo Stato non possono disporre spese dirette, ne'
concedere (direttamente o indirettamente) finanziamenti e contributi
nelle materie di competenze proprie della regione o delle province
autonome".
14. - Nella successiva seduta del 27 febbraio 1991, il testo
normativo subiva una modificazione alquanto evidente sul piano
testuale, che tuttavia non modificava la sostanza e la ratio della
disposizione.
La nuova formulazione recitava: "lo Stato, la regione e le prov-
ince possono disporre spese e concedere finanziamenti o contributi
nei limiti conseguenti dall'applicazione del primo comma", il quale,
a sua volta, enunciava che gli enti predetti esercitavano le funzioni
amministrative ad essi attribuite dallo statuto, dalle norme di
attuazione e dalla legge (coi' verbale n. 707 del 27 febbraio 1991).
Anche tale formulazione rispecchiava la ratio normativa dianzi
illustrata, in quanto essa non precludeva affatto i trasferimenti di
risorse alla provincia, ma si limitava a ribadire che essi dovevano
avvenire nei limiti e in modo compatibile con le attribuzioni
assegnate dallo statuto e dalla legge.
Il testo definitivo della norma in questione (nel frattempo
divenuta art. 4 del decreto) e' stato approvato dalla commissione
paritetica nella seduta del 13 marzo 1991 (v. relativo verbale). Esso
e' molto vicino a quello approvato originariamente, dal quale si
differenzia per alcune variazioni letterali che non alterano,
tuttavia, il significato e la portata della norma.
Il testo originario, come si e' visto, e' chiarissimo nel senso di
non voler precludere il trasferimento di risorse alle province
autonome.
Esso costituisce un rilevante ausilio nella interpretazione della
norma definitiva, in quanto evidenzia la ratio originaria della
disposizione, che la norma definitiva non puo' certamente aver inteso
contraddire e tanto meno stravolgere totalmente, come implicherebbe
l'interpretazione data dalla deliberazione del Comitato
interministeriale per la programmazione economica.
A questo riguardo, e' appena il caso di osservare che se realmente
si fosse inteso far luogo a tale radicale modificazione del
significato normativo, cio' non sarabbe realmente avvenuto senza
alcun dibattito in seno alla commissione, dai cui verbali, invece,
non emerge alcuna discussione sul punto.
15. - L'esposizione che precede consente dunque di concludere che
la norma in esame e' stata concepita sin dall'origine (e dagli stessi
rappresentanti statali in seno alla commissione paritetica) come un
limite agli interventi diretti dello Stato e non certo come una
preclusione al trasferimento di risorse finanziarie alle province
autonome.
Essa e' dunque - giova ripeterlo - volta a preservare l'autonomia
provinciale dalle ingerenze statali che si verificherebbero se allo
Stato fossero consentiti interventi diretti (ovvero non mediati dal
trasferimento alla provincia) di spesa in favore di soggetti operanti
nell'ambito provinciale, ma non reca alcuna preclusione al
trasferimento di risorse alla provincia.
16. - Da quanto precede, emerge che la deliberazione del Comitato
interministeriale per la programmazione economica 21 dicembre 1993 si
fonda su un equivoco interpretativo che cade sulla portata dell'art.
4, terzo comma, del d.lgs. n. 266/1992.
Una volta chiarito il reale significato di tale norma, deve
necessariamente concludersi che la deliberazione in esame, escludendo
la provincia ricorrente dalla concessione delle risorse finanziarie
previste da tale programma, lede gravemente l'autonomia finanziaria
alla provincia stessa e l'ambito delle sue competenze costituzionali.
17. - In conclusione, la deliberazione del Comitato
interministeriale per la programmazione economica 21 dicembre 1993,
impugnata con il presente atto, si fonda su di una errata
interpretazione dell'art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 266/1992, e
- disponendo l'esclusione delle province autonome dai finanziamenti
previsti dal programma triennale 1994-96 per la tutela ambientale
all'art. 20 della legge n. 67/1988 - viola le attribuzioni
costituzionali e l'autonomia finanziaria della provincia ricorrente,
di cui alle norme gia' indicate.