ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorsi delle Regioni Toscana, Umbria,
Emilia-Romagna e Lombardia notificati l'11, il 14 ed il 15 settembre
1992, depositati in Cancelleria il 17 settembre, il 1, il 2 ed il 5
ottobre 1992, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del 25 maggio 1992, n. 338 del ministero dell'agricoltura e
delle foreste concernente il "Regolamento recante norme per
l'applicazone delle disposizioni del regolamento Cee n. 2092 del 1991
del Consiglio del 24 giugno 1991 in materia di produzione agricola
con metodo biologico dei prodotti vegetali non trasformati", ed
iscritti ai nn. 34, 35, 36 e 37 del registro conflitti 1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Maurizio Pedetta e Alberto Predieri per la Regione Umbria,
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Valerio Onida per
la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana, con ricorso n. 34 del 1992, depositato il
17 settembre 1992, ha proposto conflitto di attribuzione contro il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo l'annullamento del
decreto 25 giugno 1992, n. 338, con cui il ministro per l'agricoltura
e le foreste ha emanato il "Regolamento recante norme per
l'applicazione delle disposizioni del regolamento Cee n. 2092 del
1991 del Consiglio del 24 giugno 1991, in materia di produzione
agricola con metodo biologico dei prodotti vegetali non trasformati",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 167 del 17
giugno 1992.
Secondo quanto deduce la regione, il decreto ministeriale
impugnato, dettando una disciplina applicativa del regolamento Cee ed
individuando il ministero quale soggetto competente a svolgere le
relative attivita', lederebbe le competenze attribuite alle regioni
in materia di agricoltura e foreste dal d.P.R. n. 616 del 1977, in
relazione agli art. 117 e 118 della Costituzione.
Il provvedimento e' stato emanato ritenendo che l'instaurazione di
un sistema di controlli, previsto dall'art. 9 del regolamento Cee,
rientri tra gli interventi di interesse nazionale ai sensi dell'art.
71, primo comma, lettera b) del d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto
volto alla regolazione del mercato. Sulla base di tale assunto,
infondato, lo Stato avrebbe emanato norme in un settore non
rientrante nella sua competenza.
2. - Lo stesso decreto del ministro per l'agricoltura e le foreste
e' stato impugnato altresi' dalla Regione Umbria, con ricorso n. 35
del 1992 depositato in data 1 ottobre 1992.
Ad avviso della ricorrente, il provvedimento, col pretesto di
"assicurare l'uniforme applicazione sul territorio nazionale delle
disposizioni del regolamento della Cee" (art. 12), detta in proposito
una disciplina di estremo dettaglio, completa ed esaustiva, senza mai
accennare a un qualsiasi pur minimo ruolo delle regioni e in pratica
ignorandone l'esistenza, come se nell'ordinamentoitaliano non
esistesse la l. n. 86 del 1989.
Tale legge, invece, ha modificato il precedente assetto di
rapporti, riconoscendo alle regioni competenze piu' incisive per
l'attuazione del diritto comunitario derivato.
Nel testo del regolamento impugnato si indica nella "Direzione
generale della produzione agricola" del ministero dell'agricoltura e
foreste il centro di riferimento, che presiede al sistema di
controlli considerato, e si provvede ad una ampia disciplina di
dettaglio per l'esercizio di tale attivita'.
Le regioni gia' da tempo si sono andate occupando di agricoltura
biologica. Cosi' la Regione Umbria con la legge regionale 28 dicembre
1990, n. 46 (precedente, dunque, il regolamento Cee n. 2092 del
1991), ha adottato una normativa organica in materia, definendo le
"produzioni biologiche" e la loro disciplina.
Con il d.m. 25 maggio 1992, n. 338 non solo si vanifica la
disciplina dettata dalla Regione Umbria, ma le si impedisce
illegittimamentedi esercitare le competenze ad essa spettanti in
materia di agricoltura e foreste in generale e con specifico riguardo
all'attuazione nel nostro ordinamento dei regolamenti della Comunita'
economica europea e del regolamento n. 2092 del 1991 in particolare.
Si osserva ancora che, in ordine all'attuazione dei regolamenti
comunitari relativi a materie di competenza regionale, ove questi
richiedano norme di attuazione e di adattamento all'ordinamento
interno, lo Stato ha una competenza del tutto residuale e
assolutamente eccezionale. Sono, invero, riservate alle regioni, a
norma dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, "le funzioni relative
all'applicazione dei regolamenti della Comunita' economica europea" e
la Corte costituzionale ha confermato in maniera inequivoca che "la
competenza ad attuare anche le necessarie misure normative richieste
per la concreta attuazione degli atti comunitari non puo' essere in
principio preclusa alle regioni e alle province autonome" (sent. n.
304 del 1987).
Ove fossero effettivamente ricorse esigenze di ordine unitario
nell'attuazione del regolamento Cee, queste avrebbero dovuto essere,
se mai, soddisfatte attraverso l'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento e, dunque, tramite atti adottati nel
rispetto dei limiti formali e sostanziali stabiliti dalla legge -
art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 - vale a dire con legge o
con atto avente forza di legge, ovvero con deliberazione del
Consiglio dei ministri (v. anche art. 2, lett. d) della legge n. 400
del 1988) su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il
ministro o i ministri competenti.
Ad avviso della Regione ricorrente, il decreto del ministro per
l'agricoltura e le foreste n. 338 del 1992 si palesa
costituzionalmente illegittimo e lesivo delle competenze regionali
per violazione degli artt. 5, 115, 117, 118, 119 e 3 della
Costituzione sotto il profilo della irragionevolezza.
3. - Il medesimo decreto del ministro per l'agricoltura e le
foreste e' stato impugnato anche dalla Regione Emilia-Romagna con
ricorso n. 36 del 1992, depositato il 2 ottobre 1992.
Esposti il contenuto e le caratteristiche dell'atto impugnato,
rileva la ricorrente regione che lo Stato avrebbe dovuto
semplicemente, con la "designazione" prevista dagli artt. 8, secondo
comma e 9, quarto comma, del regolamento comunitario, provvedere a
rendere nota e formalizzare in ambito comunitario la situazione di
diritto nazionale, sollecitando semmai le regioni a provvedere a
quanto di propria spettanza.
Viceversa, con l'impugnato decreto del 25 maggio 1992, n. 338, il
ministro per l'agricoltura e le foreste ha emanato un "regolamento" -
sprovvisto peraltro di ogni base giuridica - con il quale attribuisce
a se medesimo la qualifica di autorita' nazionale competente ad
esercitare il complesso delle funzioni amministrative previste dal
regolamento comunitario.
Ma tale decreto - ad avviso della Regione Emilia-Romagna - non
traendo origine da alcun atto legislativo, e' privo di base giuridica
ed illegittimamente lesivo delle attribuzioni costituzionali delle
regioni. Si contesta anche dalla Regione Emilia-Romagna
l'affermazione - contenuta nel preambolo del provvedimento - che il
sistema dei controlli sulle produzioni biologiche, voluto dal
regolamento comunitario, rientri "tra gli interventi di interesse
nazionale ai sensi dell'art. 71, primo comma, lett. h), del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, in quanto volto alla regolazione del mercato
agricolo". 4. - Il piu' volte richiamato decreto del ministro per
l'agricoltura e le foreste e' stato impugnato infine dalla Regione
Lombardia, con ricorso n. 37 del 1992 depositato il 5 ottobre 1992.
Si contesta, nel ricorso, il fondamento normativo (e quindi
costituzionale) del decreto impugnato alla stregua di considerazioni
gia' svolte dalle precedenti ricorrenti, anche in base alla
giurisprudenza della Corte, in tema di disciplina del mercato
agricolo.
In particolare, non varrebbe invocare l'esigenza di "adottare
disposizioni uniformi per l'applicazione nel territorio nazionale del
regolamento della Cee n. 2092 del 1991", poiche' le esigenze di
uniformita' sarebbero gia' interamente assolte dalle norme del
regolamento stesso. Si contesta in particolare la scelta di affidare
i controlli ad associazioni di produttori autorizzati dal ministero.
Il decreto impugnato sarebbe pertanto lesivo della competenza delle
regioni, e in particolare gli artt. 117 e 118 Cost. e gli artt. 66,
67, 71 e 77 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Si afferma inoltre la violazione del principio di cui all'art. 17,
primo comma, lett. b), della stessa legge n. 400 del 1988 (valido a
fortiori nei confronti dei regolamenti ministeriali), secondo cui i
regolamenti governativi di attuazione o integrazione delle leggi non
possono essere dettati nelle "materie riservate alla competenza
regionale".
5. - Con un unico atto del 5 aprile 1993, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito nei giudizi promossi con i
quattro conflitti di attribuzione, chiedendone il rigetto.
Ha dedotto che per definire l'ambito di incidenza dell'intervento
statale, e' necessario rifarsi proprio al regolamento Cee n. 2092 del
1991. A questo riguardo le regioni ricorrenti mostrano di voler
attribuire uno scopo assai limitato alla sfera del legislatore
comunitario. Il regolamento Cee su ricordato sarebbe stato adottato
soltanto a tutela dei consumatori, affinche' essi possano agevolmente
identificare i prodotti di "agricoltura biologica rispetto a quelli
di agricoltura "tradizionale". Viceversa, non sarebbe questa soltanto
la finalita' dell'intervento comunitario. Risulta, infatti, dai suoi
"considerando", che tale intervento e' stato adottato anche per
esigenze connesse alla politica relativa al mercato agricolo.
L'attivita' esplicata nel decreto impugnato realizza, quindi,
"interventi di interesse nazionale per la regolazione del mercato
agricolo", quali definiti dalla giurisprudenza della Corte. L'atto
impugnato rientrerebbe pertanto nella competenza statale, e tanto
basterebbe per ritenere l'infondatezza dei ricorsi.
Quanto al rilievo della Regione Umbria, secondo il quale, dopo
l'introduzione della legge comunitaria ad opera della legge n. 86 del
1989, l'attuazione per via regolamentare della normativa comunitaria,
nelle sue disposizioni non immediatamente applicabili, puo' esser
consentita soltanto nell'ambito della legge comunitaria di
riferimento e soltanto se prevista da tale legge comunitaria, osserva
l'Avvocatura che la tesi appare priva di giuridico fondamento, sia in
astratto che con riferimento al caso concreto.
Sarebbe indubbio, dunque, che il decreto impugnato rientri nella
competenza del ministro per l'agricoltura e le foreste, incidendo in
materia tuttora riservata allo Stato, ai sensi dell'art. 71, primo
comma, lett. b, del d.P.R. n. 616 del 1977; se cosi' non fosse,
rientrerebbe comunque nelle attribuzioni statali per le esigenze di
carattere unitario che mira a soddisfare e che sono indicate nel
regolamento Cee.
Considerato in diritto
1. - Sulla base di argomentazioni in parte coincidenti e in parte
diverse, le Regioni Toscana, Umbria, Emilia-Romagna e Lombardia hanno
proposto conflitto di attribuzione contro il Presidente del Consiglio
dei ministri per l'annullamento del decreto 25 maggio 1992, n. 338,
con cui il ministro per l'agricoltura e le foreste ha emanato il
"Regolamento recante norme per l'applicazione delle disposizioni del
regolamento Cee n. 2092 del 1991 del Consiglio del 24 giugno 1991, in
materia di produzione agricola con metodo biologico dei prodotti
vegetali non trasformati".
I giudizi possono essere riuniti per l'identita' dell'oggetto dei
ricorsi, che attiene allo stesso provvedimento.
Secondo le ricorrenti regioni, il ministro per l'agricoltura e le
foreste avrebbe violato gli artt. 117 e 118 della Costituzione e le
connesse disposizioni di legge ordinaria (in particolare, gli artt.
6, 7 e 66 - 78 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), invadendo
competenze riservate alle regioni stesse.
2. - Come risulta dallo stesso titolo e dall'art. 1, comma
secondo, del provvedimento, il decreto impugnato contiene una
disciplina di carattere generale diretta ad assicurare l'uniforme
applicazione sul territorio nazionale del regolamento emanato dalla
Cee in materia di produzione agricola con metodo biologico.
Le disposizioni attengono alla individuazione dell'autorita', alla
quale devono essere effettuate le notifiche (art. 2, in relazione
all'art. 8, par. 2, del regolamento della Cee), alle indicazioni di
conformita' dei prodotti (art. 3), alle comunicazioni di inizio
dell'attivita' produttiva (art. 4), alla organizzazione ed al
funzionamento del sistema dei controlli (artt. 5 - 10).
Si tratta di una disciplina di indubbio rilievo, diretta a
indirizzare e coordinare l'attuazione interna del regolamento Cee in
materia di agricoltura biologica, e quindi a salvaguardare, anche in
questo ambito, l'omogeneita' del regime giuridico vigente sul
territorio nazionale.
3. - Il provvedimento risulta peraltro emanato in violazione delle
norme che disciplinano la fonte e le modalita' di esercizio del
potere regolamentare del governo.
Non v'e' dubbio che negli anni piu' recenti, molto opportunamente,
si e' provveduto ad ampliare la possibilita' di ricorso a normative
emanate con provvedimenti di natura amministrativa. L'orientamento,
che e' di carattere generale, ha trovato specifiche previsioni anche
per quanto concerne il recepimento e l'attuazione delle norme
comunitarie.
Al tempo stesso, pero', la previsione di casi e modalita' di
esercizio del potere regolamentare ha avuto espressa e condizionante
disciplina.
Secondo il richiamo contenuto nel preambolo, il decreto 25 maggio
1992, n. 338, e' stato emanato a norma dell'art. 17, comma terzo,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, che consente di disporre con
regolamento nelle materie di competenza del ministro o di autorita'
sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca
tale potere.
Il riferimento alla legge di conferimento del potere non e'
peraltro indicato nel preambolo, ne' e' rinvenibile nella disciplina
dei rapporti tra normativa comunitaria e normativa nazionale.
L'art. 4 della legge 9 marzo 1989, n. 86 consente infatti di
attuare le direttive mediante regolamento; ma e' indispensabile -
come nella stessa norma si precisa - che cosi' disponga la legge
comunitaria.
Peraltro tale disposizione non e' contenuta ne' nella legge 29
dicembre 1990, n. 428 (legge comunitaria per il 1990), ne' nella
legge 19 febbraio 1992, n. 142 (legge comunitaria per il 1991).
In ogni caso, l'uso del potere regolamentare previsto dall'art. 4
cit. avrebbe comportato un procedimento diverso da quello seguito nel
caso di specie (soprattutto, deliberazione collegiale del Governo;
parere delle Commissioni permanenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica).
Assorbente e' comunque il rilievo inerente all'avvenuto esercizio
della potesta' regolamentare nella materia, senza quel supporto
legislativo che la Corte ha gia' indicato come indispensabile sia in
termini generali (sentenza n. 453 del 1991), sia con specifico
riferimento all'esercizio della potesta' da parte del singolo
ministro (sentenza n. 204 del 1991). Tale riferimento all'esercizio
della potesta' da parte del ministro sarebbe necessario, anche se si
ravvisi nello stesso regolamento comunitario (cfr. sent. n. 453 del
1991 cit.) la fonte legittimante l'esercizio del potere attuativo.
I ricorsi presentati dalle regioni Toscana, Umbria, Emilia-Romagna
e Lombardia devono dunque essere accolti e va conseguentemente
annullato il decreto del ministro per l'agricoltura e le foreste 25
maggio 1992, n. 338.