Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 3140 del
7 giugno 1993, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale
dell'8 giugno 1993 (rep. n. 16781) rogata dall'avv. Giovanni
Salghetti Drioli, vice segretario della giunta provinciale - dagli
avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo
di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
in relazione alla nota del commissario del Governo per la provincia
di Bolzano del 14 aprile 1993 (prot. n. 022255), con la quale si
invitano i comuni e gli altri enti locali a trasmettere al
commissariato del Governo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 15
del d.l. 13 maggio 1991, n. 152 (convertito in legge 12 luglio 1991,
n. 203), le deliberazioni di loro competenze relative alle materie di
cui all'art. 45, secondo comma, lett. a), della legge 8 giugno 1990,
n. 142.
F A T T O
1. - Come e' noto, in virtu' della speciale autonomia che e'
propria della regione Trentino-Alto Adige, assai particolare e' il
regime cui in tale regione sono sottoposti i comuni e gli altri enti
locali. Spetta infatti alla regione, in base all'art. 5 dello statuto
speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), la potesta' legislativa in
ordine allo "ordinamento" dei comuni, e di altri enti ed istituzioni
pubbliche locali; mentre invece spetta alle provincie autonome, in
base all'art. 54, n. 5, dello statuto, la potesta' di controllo sugli
organi e sugli atti dei comuni e degli altri enti locali, che viene
esercitata dalla giunta provinciale.
E' noto come in materia di ordinamento delle autonomie locali sia
recentemente intervenuta a livello nazionale la legge 8 giugno 1990,
n. 142, dettando in materia una disciplina per molti aspetti
innovativa. Essa, peraltro, vincola la legislazione della regione
Trentino-Alto Adige solo nei limiti stabiliti dal citato art. 5 dello
statuto: cioe' solo in quanto essa stabilisca veri e propri
"principi".
E del resto la stessa legge n. 142/1990, al secondo comma
dell'art. 1, stabilisce che le disposizioni in essa contenute "non si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste
dagli statuti e dalle relative norme di attuazione".
Pertanto, solo nei limiti ora richiamati, puo' ritenersi
applicabile anche nella regione Trentino-Alto Adige la disciplina
dettata nel capo XII della legge n. 142/1990 (artt. 41 e segg.)
relativa al controllo sugli atti dei comuni e degli altri enti
locali.
La disciplina in materia di controllo di legittimita' sugli atti
dei comuni ed enti locali stabilita dalla legge n. 142/1990 ha
successivamente subito talune integrazioni di dettaglio, su aspetti
particolari della materia. Fra queste giova qui ricordare
l'integrazione stabilita dall'art. 15 del d.l. 13 maggio 1991, n.
152 (convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203), che ha aggiunto un
comma 1- bis all'art. 16 della legge 19 marzo 1990, n. 55. Tale comma
stabilisce che il prefetto "puo' chiedere, per le province, per i
comuni e per gli enti indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno
1990, n. 142, che siano sottoposte al controllo preventivo di
legittimita' le deliberazioni relative alle materie di cui al secondo
comma, lett. a), dell'art. 45 della citata legge n. 142/1990, con le
modalita' e i termini previsti da quest'ultima disposizione. Le
predette deliberazioni sono comunicate al prefetto contestualmente
all'affissione all'albo".
Dunque, in base a tale disposizione, il prefetto puo' sottoporre
al controllo preventivo di legittimita' tutte le deliberazioni rela-
tive ad "acquisti, alienazioni, appalti ed in generale tutti i
contratti" (art. 45, secondo comma, lett. a), legge n. 142) adottate
non solo dalle province e dai comuni, ma anche dalle unita' sanitarie
locali, dai consorzi, dalle unioni di comuni e dalle comunita'
montane (art. 49 della legge n. 142).
2. - Con legge 4 gennaio 1993, n. 1, la regione Trentino-Alto
Adige ha stabilito il "Nuovo ordinamento dei comuni della regione
Trentino-Alto Adige", dando cosi' applicazione anche nel suo
territorio ai nuovi principi stabiliti a livello nazionale dalla
legge n. 142/1990. Gli artt. 51 e segg. della legge regionale
disciplinano il controllo preventivo di legittimita' sugli atti dei
comuni, ispirandosi in parte ai principi del titolo XII della legge
n. 142/1990. Solo in parte, perche' non tutti i principi stabiliti
dalla legge n. 142 sono compatibili con le attribuzioni della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e Bolzano
previste dallo statuto e dalle relative norme d'attuazione, e possono
quindi ritenersi applicabili nella regione stessa (come previsto
anche dal citato art. 1, secondo comma, della legge n. 142/1990).
In particolare la legge regionale n. 1/1993 non ha in alcun modo
recepito la disciplina che, ad integrazione di quella contenuta
nell'art. 45 della legge n. 142/1990, e' stata stabilita - come si e'
visto - dall'art. 16, comma 1- bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55.
Tale disciplina, infatti, non era di per se' applicabile nella
regione Trentino-Alto Adige, ne' era in alcun modo vincolante per il
legislatore regionale.
3. - Tutto cio' premesso, il commissario del Governo per la
provincia di Bolzano ha inviato a tutti i sindaci dei comuni della
provincia, come pure a tutti i presidenti delle unita' sanitarie
locali, delle comunita' di valle e degli altri enti locali, la nota
prot. n. 022255 del 14 aprile 1993 (pervenuta alla provincia per
conoscenza in data successiva), avente ad oggetto: "Art. 15 del d.l.
13 maggio 1991, n. 152, convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203".
Con tale nota il commissario del Governo, richiamata la disciplina
che l'art. 15 del d.l. n. 152/1991 ha introdotto come comma aggiunto
(1- bis) all'art. 16 della legge n. 55/1990, afferma che essa trova
applicazione anche nella provincia di Bolzano, e che pertanto gli
enti destinatari della nota in questione dovranno inviare al
commissariato del governo per la provincia di Bolzano, "al fine di
un'eventuale richiesta motivata di controllo da inoltrare alla
giunta", tutte le deliberazioni indicate dall'art. 45, secondo comma,
lett. a), della legge n. 142/1990: cioe', come si e' visto, quelle
relative ad acquisti, alienazioni, appalti, ed in genere tutti i
contratti degli enti suddetti.
Tale nota commissariale, peraltro, e' gravemente lesiva delle
attribuzioni costituzionali della provincia autonoma di Bolzano, onde
essa la impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
di cui agli artt. 16, primo comma; 54, primo comma, n. 5; 87, primo
comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670), e relative norme d'attuazione (fra cui spec.
art. 4 del d.-lgs. 16 marzo 1992, n. 266).
1.1. - La nota commissariale impugnata, procedendo da una inesatta
interpretazione dell'ambito di applicazione della disciplina
introdotta dall'art. 15 del d.l. n. 152/1991, determina una grave
lesione delle attribuzioni costituzionali della provincia ricorrente,
di cui alle norme sopra indicate.
Gia' si e' detto, infatti, come quella disciplina di per se non
fosse applicabile nella regione Trentino-Alto Adige, come e'
comprovato dal fatto che essa, ancorche' andasse ad integrare la
normativa sul controllo preventivo di legittimita' di cui all'art. 45
della legge n. 142/1990, non sia stata in alcun modo recepita dalla
legge regionale n. 1/1993, che ha dettato il nuovo ordinamento dei
comuni della regione Trentino-Alto Adige, in applicazione appunto dei
principi stabiliti dalla legge n. 142/1980.
Infatti quella disciplina introdotta dall'art. 15 del d.l. n.
152/1991 non solo non poteva considerarsi vincolante per la potesta'
legislativa concorrente della regione Trentino-Alto Adige in quanto
non costituisce una disciplina di principio ( ex art. 5 dello
statuto), ma anche perche', ancor prima, essa non e' applicabile alla
regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome. Cio' del
resto, si ricava anche testualmente da una considerazione sistematica
delle disposizioni contenute nel d.l. n. 152/1991. Infatti l'art. 15
in questione fa parte del capo ottavo del d.l., intitolato
"Disposizioni in materia di trasparenza e di buon andamento
dell'attivita' amministrativa", che contiene anche altre disposizioni
che attribuiscono al prefetto speciali poteri di vigilanza sulle
attivita' dei comuni e degli enti locali, oltre a quelle contenute
nell'art. 15 in questione. Fra queste, in particolare, vi sono quelle
stabilite dall'art. 14 (spec. commi 3-bis e segg.), che appunto
attribuisce ai prefetti (oltre che ai commissari del Governo) poteri
di vigilanza in ordine soprattutto all'espletamento delle gare
d'appalto ed all'esecuzione dei contratti di appalto. Orbene, in sede
di conversione in legge, il parlamento aggiunse all'art. 14 un comma
finale (3-octies) dove si dice espressamente che "Nella regione
Trentino-Alto Adige, alle finalita' del presente articolo provvedono
le provincie autonome di Trento e Bolzano nell'ambito della propria
organizzazione".
E' vero che, presa alla lettera, quest'ultima disposizione
riguarderebbe la disciplina dell'art. 14, e non anche quella del
successivo art. 15. Ma si tratta, evidentemente, di un difetto di
coordinazione del testo in sede di approvazione degli emendamenti al
disegno di legge di conversione. Difetto di coordinamento che,
peraltro, e' agevolmente superabile in base ad una interpretazione
sistematica e fondata sulla ratio legis: e' chiaro, infatti, che
quelle stesse ragioni (di rispetto delle attribuzioni costituzionali
delle provincie autonome) che hanno consigliato al legislatore di
escludere l'applicabilita' anche alla regione Trintino-Alto dige dei
poteri di vigilanza del prefetto sulla attivita' dei comuni e degli
altri enti locali, valgono in modo identico ad escludere
l'applicabilita' alla stessa regione Trentino-Alto Adige ed alle
provincie autonome anche della disciplina stabilita dal successivo
art. 15, che prevede anch'essa un potere di vigilanza del prefetto
sulla delibere dei comuni e degli altri enti locali in materie di
appalti (ed in tutti gli altri casi previsti dall'art. 45, secondo
comma, lett. a), della legge 142/1990).
Del resto, vi e' anche un ulteriore motivo di carattere testuale
che milita a favore della tesi della inapplicabilita' dell'art. 15
nella regione Trentino-Alto Adige indipendentemente dalla espressa
statuizione dell'ultimo comma dell'art. 14 (e che puo' spiegare il
fatto che il parlamento non abbia ritenuto necessario inserire una
analoga espressa statuizione anche nell'art. 15): il fatto cioe' che
l'art. 15 attribuisce il potere di sottoporre a controllo delle
delibere solo al prefetto (mentre invece l'art. 14 riferisce i
relativi poteri di vigilanza sia al prefetto che al commissario di
governo), ma come' noto nelle provincie autonome di Trento e Bolzano
il prefetto non esiste.
Ancora, concorre a fare ritenere la inapplicabilita', nella
regione Trentino-Alto Adige, dell'art. 15 del d.l. n. 152/1991 il
fatto che, ove invece inapplicabile, esso sarabbe certamente
incostituzionale. Posto infatti che il potere di vigilanza sui comuni
e sugli altri enti locali e' riservato - dall'art. 54, primo comma,
n. 5, dello statuto speciale Trentino-Alto Adige - alle provincie
autonome, e per esse alle rispettive giunte provinciali, lo Stato non
potrebbe - senza violare quella norma costituzionale - attribuire con
legge ordinaria al commissario del governo una funzione che sia
riconducibile a quel potere. La qual cosa del resto, come
recentemente ricordato da codesta eccellentissima Corte (sent. n.
228/1993), e' stata ribadita dall'art. 4 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266 (recante norme di attuazione dello statuto), dove
si dice appunto che "Nelle materie di competenza propria della
regione o delle provincie autonome la legge puo' attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli
interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo".
Ma non e' solo questo ora ricordato il motivo per cui, ove
ritenuta applicabile anche nella regione Trentino-Alto Adige la
disciplina introdotta dall'art. 15 d.l. n. 152/1991 risulterebbe
incostituzionale; e per il quale, dunque, si deve preferire una
interpretazione diversa di tale disciplina, che ne faccia invece
salva la costituzionalita'. Occorre anche considerare, infatti, che
nel caso delle regioni ad autonomia ordinaria la disciplina del
controllo preventivo di legittimita' sugli atti dei comuni e degli
altri enti locali, nonche' dell'organo che vi e' preposto (il
Comitato regionale di controllo) e' materia di competenza della legge
ordinaria dello stato ( ex art. 130, primo comma, della
Costituzione), onde l'art. 15 del d.l. n. 152/1991 poteva
validamente intervenire su di essa, non solo affidando particolari
compiti al prefetto, ma anche incidendo sulla disciplina dell'organo
di controllo e stabilendo dei casi ulteriori in cui esso deve
esercitare il controllo preventivo di legittimita' sugli atti dei
comuni e degli altri enti locali.
Del tutto diverso, invece, e' il caso della regione Trentino-Alto
Adige, perche' in essa - diversamente da cio' che avviene non solo
nelle regioni ad autonomia ordinaria, ma anche nelle altre regioni ad
autonomia speciale - il suddetto controllo preventivo di legittimita'
e' riservato da norme costituzionali (art. 54 dello statuto) alle
stesse giunte provinciali; cioe' agli organi costituzionali di
vertice delle provincie autonome.
Ma la disciplina delle funzioni delle giunte provinciali, e delle
modalita' di esercizio delle medesime, e' sottratta alla legge
ordinaria dello Stato. Essa puo' essere stabilita solo dallo statuto
e dalle relative norme d'attuazione; nonche', per aspetti
particolari, dalla legge provinciale o dalla legge della stessa
regione Trentino-Alto Adige. Ed un caso di quest'ultimo genere e'
proprio quello della disciplina delle funzioni di controllo delle
giunte provinciali sugli atti dei comuni: tale disciplina, infatti,
afferendo alla materia dell'"ordinamento dei comuni" ex art. 5 dello
statuto, e' di competenza appunto della legge regionale (cfr. infatti
artt. 51 e segg. legge reg. n. 1/1993, cit.).
In conclusione, dunque, lo Stato non e' competente a disporre, con
legge ordinaria, una disciplina che incida sulle funzioni proprie
delle giunte delle provincie autonome e sulle modalita' del loro
esercizio; tanto meno attribuendo al prefetto il potere di stabilire
se e quando determinati atti dei comuni o di altri enti locali
debbano essere sottosposti al controllo da parte delle giunte. Anche
per questo, per evitarne una altrimenti palese incostituzionalita',
si deve ritenere che anche la disciplina stabilita dall'art. 15 del
d.l. n. 152/1991 (analogalmente a quanto gia' stabilito
espressamente nell'art. 14) non sia di per se' applicabile nella
regione Trentino-Alto Adige e nei confronti della provincia autonoma
ricorrente.
Infine per gli stessi motivi di cui sopra, art. 15 del d.l. n.
152/1991 deve ritenersi applicabili nella regione Trentino-Alto Adige
perche' vi osta anche l'art. 87 dello statuto. Questo, infatti,
contine una elencazione tassativa delle funzioni del commissario del
Governo, consistenti: 1) nel "coordinare" lo svolgimento delle
attribuzioni dello Stato nella provincia e vigilare sull'ordinamento
dei rispettivi uffici; 2) nel "vigilare" sull'ersercizio da parte
delle provincie e degli altri enti pubblici locali delle funzioni ad
essi delegate dallo Stato; 3) nel compiere gli atti "gia' demandati"
al prefetto, in quanto non siano affidati dallo statuto o da altre
leggi ad organi della regione e delle provincie o ad altri organi
dello Stato. Ma e' evidente come il potere rivendicato dal
commissario del governo con la nota impugnata non rientri in nessuna
delle tre ipotesi stabilite dal primo comma dell'art. 87 dello
sutatuto: neppure nella terza, attesa che questa riguarda gli atti
"gia' demandati" al prefetto dalla disciplina previgente rispetto
allo statuto (ed anche perche' il potere attribuito al prefetto
dall'art. 15 afferisce a quel potere di "vigilanza" che l'art. 54
dello statuto riserva alla giunta provinciale).
1. 2. - Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta
chiaramente come la nota impugnata, del commissario del governo per
la provincia di Bolzano sia lesiva delle attribuzioni costituzionali
della provincia autonoma ricorrente.
Il commissario, infatti, pretende che i comuni e gli altri enti
destinatari della nota in questione gli trasmettano tutte le loro
deliberazioni relative a contratti, ed asserisce di avere il potere
di sottoporre tali deliberazioni al controllo preventivo di
legittimita' della giunta provinciale, la quale pertanto avrebbe a
sua volta il dovere di esercitare tale controllo su richiesta del
commissario. Si tratta di un potere, quello preteso dal commissario,
che - come si e' visto - in realta' non gli e' attibuito dall'art. 15
del d.l. n. 152/1991; cosi' come non lo prevede la legge regionale
n. 1993 (successiva, quindi, al d.l. del 1991), che disciplina i
casi ed i modi di esercizio del controllo preventivo di legittimita'
di ccompetenza della giunta provinciale. Un potere del tutto estraneo
alle funzioni che, in base all'esenco tassativo dell'art. 87 dello
statuto, sono proprie del commissario del governo della provincia di
Bolzano.
La nota impugnata pertanto, e' lesiva delle attribuzioni che -
come si e' gia' illustrato - sono riservate alla giunta provinciale
dall'art. 54 dello statuto speciale Trentino -Alto Adige ai poteri di
vigilanza e di controllo sugli atti dei comuni e degli altri enti
locali.
Il potere che il commissario, con la nota impugnata, pretende di
esercitare rientra infatti nei poteri di vigilanza riservati alla
giunta provinciale, nei quali, secondo l'insegnamento di codesta
eccellentissima Corte (da ultima setenza n. 228/1993), rientrando
anche i poteri ispettivi. Se, come dice l'art. 4, primo comma, del
citato decreto legislativo n. 266/1992, nelle materie di competenza
provinciale la legge non puo' attribuire ad organi statali funzioni
amministrative, "comprese quelle di vigilanza" diverse da quelle
spettanti allo Stato in base allo statuto od alle norme di
attuazione, meno che mai tali funzioni il commissario del governo se
le puo' attribuire con una circolare.
Ne', osserviamo da ultimo e per scrupolo difensivo, si potrebbe
sostenere che la nota commissariale impugnata non sia lesiva delle
attribuzioni provinciali e che il potere di vigilanza del commissario
non comprimerebbe quello spettante in base allo statuto alla giunta
provinciale, perche' il potere del commissario semplicemente si
aggiungerebbe al quello della giunta (cosi' come la conseguente
ipotesi di controllo preventivo di legittimita' effettuata dalla
giunta su richiesta del commissario si aggiungerebbe a quelle gia'
previste e disciplinate dagli artt. 51 e segg. della legge regionale
Trentino-Alto Adige n. 1/1993).
Un simile argomento non avrebbe infatti alcun fondamento, come
gia' rilevato da codesta eccellentissima Corte (sent. n. 228/1993) la
quale gia' in una precedente e per piu' aspetti analoga controversia
ha affermato che, in mancanza di una specifica ed espressa previsione
dello statuto e delle norme d'attuazione, e' lesivo delle competenze
provinciali ogni controllo di organi statali sugli atti e sugli
organi delle U.S.L. della provincia di Bolzano che sia "aggiuntivo"
rispetto a quello che lo statuto riserva alla provincia autonoma
ricorrente.