Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con delibera della
giunta regionale n. V/39650 del 28 luglio 1933, rappresentata e
difesa dagli avv. prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca ed
elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in Roma, Largo della
Gancia 1, come da delega in calce al presente atto, contro il
presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 7, primo
comma, e 8- bis del d.l. 22 maggio 1993, n. 155, recante "misure
urgenti per la finanza pubblica" convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 243, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 169 del 21 luglio 1993.
1. - Com'e' noto, l'imposta locale sui redditi e' stata istituita
dal legislatore come tributo in favore delle regioni e degli enti
locali (art. 9 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599). Tuttavia ben presto
lo stesso legislatore, con norme avrebbero dovuto essere transitorie
ma di fatto sono divenute definitive, ha avocato allo Stato l'intero
gettito dell'imposta, fissandone l'aliquota (cfr da ultimo l'art. 3,
primo comma della legge n. 41/1986); in correlazione con tale misura
e' stata disposta la corresponsione, fra l'altro, alle regioni di una
entrata sostitutiva del gettito dell'Ilor, commisurata alle
riscossioni dell'ultimo anno di applicazione della disciplina
originaria, il 1977, e annualmente incrementata in relazione al tasso
programmato di inflazione.
Cio' e' avvenuto con disposizioni di efficacia annuale, a partire
dall'art. 19- bis del d.l. 29 dicembre 1977, n. 946, convertito in
legge 27 febbraio 1978, n. 43, che si riferiva all'anno 1978, per
proseguire poi con una ininterrotta catena di provvedimenti annuali:
cfr. l'art. 11, primo comma d.l. n. 702/1978 (conv. in legge n.
3/1979) per il 1979; l'art. 31, primo comma, del d.l. n. 153/1980
(conv. in legge n. 299/1980) per il 1980; l'art. 33, primo comma, del
d.l. n. 38 del 1981 (conv. in legge n. 153 del 1981) per il 1981;
l'art. 29 del d.l. n. 786/1981 (conv. in legge n. 51/1982) per il
1982; l'art. 28, quinto comma, del d.l. n. 55/1983 (conv. in legge
n. 131/1983) per il 1983; l'art. 8, sesto comma, della legge n.
730/1983 per il 1984; l'art. 4, sesto comma, della legge n. 887/1984
per il 1985; l'art. 5, sedicesimo comma, della legge n. 41/1986 per
il 1986; l'art. 4 del d.l. n. 357/1987, (conv. in legge n. 435/1987)
per il 1987. Con la legge 1 agosto 1988, n. 340 "somme da
corrispondere alle regioni e ad altri enti in dipendenza dei tributi
soppressi nonche' per l'acquisizione allo Stato del gettito Ilor.
Contributi straordinari alle Camere di commercio" la materia fu
disciplinata per il triennio 1988-1990, sempre attraverso
l'attribuzione alle regioni di una entrata sostitutiva, annualmente
incrementata (art. 6).
Successivamente si riprese la prassi dei provvedimenti annuali:
cfr. l'art. 11 del d.l. n. 6/1991 (conv. in legge n. 80/1991) per il
1991, e l'art. 12, terzo comma, del d.l. n. 8/1993 (conv. in legge
n. 68/1993) per il 1992.
Anche per il 1993 si e' operato allo stesso modo. La legge
finanziaria per il 1993 (legge 23 dicembre 1992, n. 500) ha previsto
nell'ambito del fondo speciale di parte corrente di cui alla tabella
A, alla voce "Ministero del tesoro", la somma occorrente per la
corresponsione di detta entrata sostitutiva. Nella relazione del
Governo al disegno di legge finanziaria, alla voce "Tabella A -
Ministero del tesoro" si legge infatti, fra l'altro, che
"l'accantonamento mira in particolare a consentire. . . di assicurare
ad aziende di soggiorno, regioni e camere di commercio un volume di
risorse sostitutive di tributi soppressi e del gettito Ilor pari a
quello dell'anno 1992".
A tale accantonamento, come tutti gli anni, avrebbe dovuto far
seguito un provvedimento che assegnasse l'entrata sostitutiva.
E infatti la regione ricorrente, nell'approvare il proprio
bilancio per il 1993, con legge regionale 14 giugno 1993, n. 19 ha
previsto una entrata di 91,5 miliardi relativa all'assegnazione
sostitutiva del gettito Ilor.
Viceversa, inopinatamente, nel d.l. 22 maggio 1993, n. 155
(recante "misure urgenti per la finanza pubblica" convertito, su
questo punto senza modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 243,
e' stato inserito un art. 7, primo comma, nel quale si stabilisce che
"per l'anno 1993 le quote dei fondi speciali di cui alle tabelle A e
B approvate con l'art. 2, secondo comma, della legge 23 dicembre
1992, n. 500, non utilizzate alla data di entrata in vigore del
presente decreto, costituiscono economie di bilancio" con alcune
esclusioni, fra cui, per quanto riguarda la voce Ministero del
tesoro, tabella A, il mantenimento di un importo di 160 miliardi
(sugli oltre 8.517 miliardi originariamente stanziati).
Disposizione, invero, singolare anche sotto il profilo tecnico,
poiche' si stabilisce che costituiscono "economie di bilancio" taluni
stanziamenti non utilizzati. . . . prima che sia decorsa buona parte
dell'esercizio finanziario cui gli stanziamenti stessi si
riferiscono: benche' le "economie di bilancio" corrispondono, com'e'
noto, agli importi di spesa stanziati e non utilizzati alla fine
dell'esercizio, ne' mantenibili nel conto dei residui.
La relazione governativa al disegno di legge di conversione del
d.l. n. 155/1993 (atti Camera, n. 2695, p. 2) spiega che con l'art.
7 "viene eliminato, tra l'altro, l'accantonamento precostituito in
sede di legge finanziaria per la corresponsione alle regioni di somme
in corresponsione di tributi soppressi".
Ne deriva la soppressione dell'assegnazione alla regione
dell'entrata sostitutiva del gettito Ilor: infatti il commissario di
governo, nel comunicare alla regione, con nota 8 giugno 1993, una
serie di "osservazioni" sulla legge regionale di approvazione del
bilancio 1993, al punto 2 ha affermato che "con riferimento allo
stato di previsione dell'entrata, deve essere eliminata l'entrata
iscritta al cap. 1.1 1468, per 91.5 miliardi, afferente
l'assegnazione sostitutiva del gettito Ilor, atteso che, ai sensi
dell'art. 7 del d.l. 22 maggio 1993, n. 155, le quote dei fondi
speciali dello Stato non utilizzati alla data dell'entrata in vigore
del decreto medesimo costituiscono economia di bilancio. Ne consegue
che devono essere ridotte, per pari ammontare, le entita' complessive
delle previsioni di spesa".
In sostanza, dunque, per effetto della disposizione impugnata
viene sottratta alla regione, dopo quindici anni, ad esercizio
avanzato e dopo l'approvazione del bilancio regionale, una entrata ad
essa spettante in quanto sostitutiva della quota regionale del
gettito Ilor riscosso nella Regione medesima.
Ora, e' ben vero che talora questa Corte ha ammesso la
legittimita' di misure legislative che riducevano in corso di
esercizio entrate della regione derivanti da trasferimenti statali.
Ma nella specie si e' fatto qualcosa di piu': si e' sottratta alla
regione, ad esercizio avanzato, una entrata la cui origine non e' un
trasferimento discrezionalmente stabilito dallo Stato e altrettanto
discrezionalmente modificabile, ma e' un'assegnazione sostitutiva di
un'entrata tributaria propria della regione, essendo l'Ilor, in base
alla legge istitutiva, un tributo imposto a favore della regione e
degli enti locali, e corrispondendo l'entrata stessa, all'origine,
all'importo dell'Ilor riscosso nel territorio regionale.
Lo Stato non puo', insomma, prima avocare a se' il gettito di un
tributo regionale, corrispondendo alla regione un'entrata sostitutiva
del gettito del medesimo, e poi. . . far scomparire anche l'entrata
sostitutiva, in nessun modo compensando lo squilibrio che si viene a
determinare nella finanza regionale.
Ne risulta violato l'art. 119 della Costituzione, che assicura
alle regioni, l'autonomia finanziaria, e ne risulta violato altresi'
l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, dal momento che si
sottrae alla regione un'entrata propria senza indicare come essa
debba far fronte all'onere relativo. L'obbligo di copertura, infatti
come e' ben noto, riguarda non solo le leggi che dispongono nuove
spese, sia pure a carico dei bilanci di altri enti pubblici, ma
altresi', quelle che determinano riduzioni di entrate, come e'
esplecitamente sancito, fra l'altro, dall'art. 27 della legge n.
468/1978, ai cui sensi "le leggi che comportano oneri, anche sotto
forma di minori entrate, a carico dei bilanci degli enti" del settore
pubblico allargato "debono contenere la previsione dell'onere stesso
nonche' l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai
relativi bilanci, annuali e pluriennali".
2. - Una vicenda analoga riguarda l'entrata sostitutiva della
imposta di soggiorno soppressa dal 1 gennaio 1989) prevista
dall'art. 10 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66 (conv. in legge 24 aprile
1989, n. 144), successivamente integrato dall'art. 11, quarto comma,
del d.l. n. 6 del 1991 (conv. in legge n. 80 del 1991) e dall'art.
12, diciottesimo comma, del d.l. n. 8/1993 (convertito nella legge
n. 68/1993): il quale, al secondo comma, attribuiva alla regione per
gli anni 1989, 1990, 1991 e 1992, perche' le utilizzassero per il
fabbisogno finanziario degli enti provinciali del turismo, delle
aziende di soggiorno o di quelle di promozione turistica "somme di
importo pari a quelle devolute a titolo di imposta di soggiorno per
l'anno 1988 agli enti beneficiari del gettito di tale imposta,
esclusi i comuni e le sezioni autonome per l'esercizio del credito
alberghiero e turistico.
Anche in questo caso l'accantonamento predisposto dalla legge
finanziaria del 1993 doveva servire, come espressamente enunciato
nella relazione governativa al disegno di legge, ad assicurare fra
l'altro alle regioni un volume di risorse "sostitutive di tributi
soppressi"; e anche in questo caso la eliminazione
dell'accantonamento attuata con l'art. 7 del d.l. n. 155/1993
comporta la mancata assegnazione alle regioni "di somme in
corrispondenza di tributi soppressi", come e' detto nella relazione
governativa al disegno di legge di conversione.
Pertanto, per la stessa ragione, gia' indicata a proposito
dell'entrata sostitutiva dell'Ilor, la disposizione in esame e'
illegittima anche con riguardo all'entrata sostitutiva dell'imposta
di soggiorno.
3. - La legge n. 243/1993, di conversione del d.l. n. 155/1993,
ha inserito nel d.l. un articolo 8- bis del seguente tenore: "Per
l'anno 1993 non si fa luogo alla corresponsione della quota variabile
del fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo,
quale determinata dall'art. 4, primo comma della legge 23 dicembre
1992, n. 500".
Il fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo,
istituito dall'art. 9 della legge n. 281/1970, e' costituito, ai
sensi dell'art. 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158 (che ha ripreso
sul punto una disciplina gia' prevista dall'art. 2 della legge 10
maggio 1976, n. 356), da una quota fissa pari a quella assegnata nel
1990, al netto delle assegnazioni su leggi di settore confluite nel
fondo, e da una "quota variabile, determinata con la legge
finanziaria su base triennale, comprensiva degli stanziamenti annuali
previsti dalle vigenti leggi di settore" (art. 3, primo comma, lett.
b).
Alla individuazione delle leggi di settore i cui stanziamenti
confluiscono in detta quota variabile provvede, sentita la conferenza
Stato-regioni, il Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 3,
secondo comma; la quota e' ripartita nell'ambito di comparti
funzionali individuali con decreto del Presidente del Consiglio,
sentita la Conferenza (art. 3, terzo comma); le regioni predispongono
programmi da finanziare con detta quota sulla base di indici e di
standards deliberati del Cipe (art. 3, quarto comma).
In effetti quota variabile del fondo e' stata determinata, per gli
anni 1991, 1992 e 1993, rispettivamente in 68, 137 e 210 miliardi,
dall'art. 12 della legge finanziaria per il 1991 (1. n. 405 del
1990); per il 1994 in 287 miliardi dall'art. 5 della legge
finanziaria per il 1992 (legge n. 415 del 1991), il quale per gli
anni 1992 e 1993 confermava le quote stabilite da detto art. 12 della
legge n. 415/1990; ed e' stata rideterminata in 137 miliardi annui
per il 1993, il 1994 e il 1985 dall'art. 4, primo comma, della legge
finanziaria per il 1993 (legge n. 500/1992).
Ora la disposizione dell'art. 8- bis del d.l. n. 155, inserita
dalla legge di conversione ad esercizio ormai giunto ad oltre meta'
del suo corso, stabilisce che per il 1993 "non si fa luogo alla
corresponsione della quota variabile" in discorso.
Ancora una volta dunque si sottrae alle regioni, ad esercizio
inoltrato, una entrata ad esse spettante per legge, e quantificata su
base triennale, da ultimo dalla legge finanziaria per l'esercizio
corrente: in tal modo impedendo alle regioni stesse una corretta
programmazione dei propri investimenti, e gravandole di un ulteriore
onere, sotto forma di minore entrata, senza indicare un alcun modo la
copertura: in violazione dunque, ancora una volta, dell'art. 119 e
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione anche in relazione
all'art. 27 della legge n. 468/1978.
Anche ammettendo che il legislatore statale possa ridurre
l'entita' dei trasferimenti finanziari a favore delle regioni, in
ragione di obiettivi della politica finanziaria statale (ma sempre
rispettando il limite di congruita' fra le funzioni attribuite alle
regioni e le risorse ad esse assegnate), non puo' certo considerarsi
legittima la totale soppressione, per un esercizio, di una entrata
per legge spettante alle regioni: che comporta una grave alterazione
dell'intera struttura della finanza regionale.
Per di piu' la disposizione in esame comporta la soppressione di
un fondo in cui, per legge, confluiscono gli staziamenti previsti da
leggi di settore, dalle quali discende a favore delle regioni un vero
e proprio diritto ad ottenere le relative risorse, e la cui
operativita' viene invece cosi' compromessa.
Tutto il contrario di quel principio di "autonomia finanziaria
fondata su certezza di risorse proprie e trasferite" (art. 54,
secondo comma, legge n. 142/1990, espressione di un principio valido
a fortiori per le regioni), che dovrebbe costituire il fondamento dei
rapporti finanziari fra lo Stato e gli enti autonomi territoriali,
primi fra tutti le regioni.