Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 5476 del
13 settembre 1993 rappresentata e difesa - in virtu' di procura
speciale del 14 settembre 1993 rogata dall'avv. Giovanni Salghetti
Drioli, vice segretario generale della giunta (rep. n. 16865) - dagli
avv.ti prof. Sergio Panunzio e Paolo Mercuri, e presso il loro studio
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione al
decreto del Ministro del tesoro, di concerto col Ministro della
sanita', 16 luglio 1993, recante "Modificazioni al decreto
ministeriale 5 dicembre 1991 in tema di procedure per la contrazione
di mutui, rimborso oneri relativi al programma di edilizia
sanitaria".
1. - La provincia autonoma di Bolzano e' titolare, in base allo
Statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige ed alle relative
norme d'attuazione, di competenze legislative ed amministrative di
tipo esclusivo sia in materia di "edilizia comunque sovvenzionata,
totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico ..",
sia di "lavori pubblici di interesse provinciale", che di "assistenza
e beneficenza pubblica" (rispettivamente, nn. 10, 17 e 25 dell'art. 8
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670); nonche' di competenza di tipo
concorrente in materia di "igiene e sanita', ivi compresa
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (artt. 9, n. 10, e 16 d.P.R.
n. 670/1972).
E' noto, altresi', che alla provincia autonoma di Bolzano le norme
costituzionali (artt. 69 e segg. e 79 dello statuto Trentino-Alto
Adige) attribuiscono anche autonomia finanziaria. Il bilancio della
provincia e' alimentato, oltre che dalle entrate finanziarie proprie,
anche dalla finanza derivata, consistente nei trasferimenti di
risorse da parte dello Stato, necessari anch'essi alla Provincia per
provvedere agli interventi - ordinari e speciali - nelle materie di
propria competenza. Al riguardo, anche in armonia con quanto
stabilito dall'art. 79 dello statuto del Trentino-Alto Adige (e
dall'art. 119, terzo comma, della Costituzione) la legge 30 novembre
1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle provincie autonome di Trento e di Bolzano
con la riforma tributaria) ha stabilito alcuni principi che integrano
la disciplina statutaria relativa alla finanza provinciale. In
particolare l'art. 5 della legge n. 386/1989, dopo avere stabilito al
primo comma che "le provincie autonome partecipano alla ripartizione
di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di
prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti", al secondo
comma espressamente aggiunge che "i finanziamenti recati da qualunque
altra disposizione di legge statale in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle provincie
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive provincie". Non solo: il successivo terzo comma dell'art.
5 aggiunge pure che "per l'assegnazione e l'erogazione dei
finanziamenti di cui al secondo comma, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
Giova anche ricordare, al riguardo, che la disciplina stabilita
dall'art. 5 della legge n. 386/1989 e' stata recentemente richiamata
e confermata dalle ultime norme di attuazione dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (emanate a conclusione della vertenza
sulla attuazione del c.d. "pacchetto"). Infatti l'art. 12, primo
comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recita
testualmente che "le disposizioni in ordine alle procedure e alla
destinazione dei fondi di cui all'art. 5, secondo e terzo comma,
della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento
alle leggi statali di intervento ivi previste, anche se le stesse non
sono espressamente richiamate".
2. - Cio' premesso, la legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge
finanziaria 1988), all'art. 20, aveva disciplinato un programma
pluriennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e
di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico e di
realizzazione di residenze per anziani e soggetti non
autosufficienti. La legge (art. 20, primo comma) stabilisce che al
finanziamento degli interventi si provvede mediante operazioni di
mutuo "che le regioni e le provincie autonome di Trento e Bolzano
sono autorizzate ad effettuare nei limiti del 95 per cento della
spesa ammissibile risultante dal progetto, con la Bei, con la cassa
depositi e prestiti e con gli istituti e aziende di credito all'uopo
abilitati, secondo modalita' e procedure da stabilirsi con decreto
del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro della sanita'".
A sua volta, come previsto dalla legge, il Ministro del tesoro, di
concerto con quello della sanita', ha disciplinato modalita' e proce-
dure per la concessione dei mutui, dapprima con d.m. 7 dicembre 1988,
poi con d.m. 5 dicembre 1991. Entrambi i decreti hanno sempre
previsto, conformemente alla legge, la possibilita' che i mutui in
questione fossero accordati anche alle provincie di Trento e Bolzano
(cfr. art. 1, primo comma, d.m. 7 dicembre 1988, e poi d.m. 5
dicembre 1991). Ne' avrebbe potuto essere diversamente, atteso che
quei mutui rientrano certamente nei finanziamenti di competenza della
provincia i quali - come si e' visto in precedenza - sono previsti e
regolati dal secondo comma dell'art. 5 della legge n. 386/1989. Essi,
dunque, integrano le risorse finanziarie che spettano alle provincie
autonome di Trento e Bolzano in base a quanto stabilito dallo statuto
speciale d'autonomia e dalle relative norme d'attuazione.
3. - Da ultimo l'amministrazione statale ha pero' modificato il
citato d.m. 5 dicembre 1991, disciplinante le procedure per la
contrazione dei mutui in questione, con il decreto del Ministro del
tesoro (di concerto con il Ministro della sanita') 16 luglio 1993,
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 22 luglio 1993, n. 170.
Nel preambolo di tale decreto si richiamano, fra l'altro, diverse
disposizioni legislative entrate in vigore successivamente al
precedente d.m. 5 dicembre 1991, fra cui l'art. 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, "con il quale e' stato
stabilito che nelle materie di competenza propria regionale o
provinciale le amministrazioni statali comprese quelle autonome e gli
enti dipendenti dallo Stato non possono disporre spese ne' concedere
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attivita' nell'ambito del territorio regionale o provinciale". Ed
inoltre - sempre nel preambolo - si ravvisa "l'opportunita' di
procedere in relazione alle modifiche introdotte dalle citate
disposizioni legislative e ministeriali nel comparto in parola, ad
una nuova stesura del testo del decreto ministeriale 5 dicembre 1991,
al fine di non creare problemi di ordine interpretativo agli enti ed
istituzioni creditizie".
Dopo di che il decreto del 16 luglio 1993 detta una nuova
disciplina delle procedure per la contrazione dei mutui che pero' (a
differenza dei due decreti ministeriali precedenti) non contempla -
assieme alle regioni - anche le provincie autonome di Trento e
Bolzano. Infatti, il primo comma dell'art. 1 del decreto in questione
cosi' recita testualmente: "I mutui di cui all'art. 20 della legge 11
marzo 1988, n. 67, destinati al finanziamento degli interventi in
materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico
del patrimonio sanitario pubblico nonche' alla realizzazione di
residenze per anziani e soggetti non autosufficienti, sono accordati
alle regioni e agli istituti di cui all'art. 4, quindicesimo comma,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412, oltre che dalla banca europea
per gli investimenti e dalla Cassa depositi e prestiti, dagli enti
creditizi nel rispetto delle norme legislative, regolamentari e
statuarie che ne regolano l'attivita'".
Se tale disciplina e' da intendersi (come sembra) nel senso che
essa esclude le provincie autonome dalla concessione dei mutui di cui
all'art. 20 della legge n. 67/1988, allora il d.m. 16 luglio 1993 e'
lesivo delle attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano, che lo
impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli artt. 9,
nn. 10, 17 e 25; 9, n. 10; 16 dello statuto speciale Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione;
nonche' dei principi relativi alla autonomia finanziaria provinciale
di cui agli artt. 69 e segg. e 79 dello statuto speciale e relative
norme d'attuazione (specie in relazione agli artt. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386; 4, ultimo comma, del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266; e 12, primo comma, decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268).
1. - Si e' gia' detto che la presente controversia potrebbe forse
essere superata mediante una interpretazione della formulazione del
decreto ministeriale impugnato che ricomprendesse nella locuzione
"regioni" anche le provincie autonome di Trento e Bolzano
(conformemente, del resto, ad un canone interpretativo piu' volte
enunziato da codesta ecc.ma Corte).
Tuttavia vi sono elementi che portano a ritenere che, in questo
caso, una siffatta interpretazione in bonam partem dell'atto
impugnato non corrisponda all'intendimento del Governo. In tal senso
inducono a ritenere sia l'espresso richiamo, contenuto nel preambolo
del decreto, al testo dell'ultimo comma dell'art. 4 del decreto
legislativo n. 266/1992; sia il modo in cui - in precedenti scambi di
note intercorse con rappresentanti delle provincie autonome - il
Governo aveva mostrato di volere interpretare quella disposizione
legislativa. Nel senso, cioe', che con essa i rapporti finanziari fra
lo Stato e le provincie autonome sarebbero stati conclusivamente
definiti in modo tale da escludere ormai qualsiasi finanziamento, con
onere totale o parziale a carico dello Stato, diretto al territorio
delle Provincie Autonome ed incidente nelle materie di loro
competenza.
Ma ove sia tale, appunto, la interpretazione dell'art. 4 del
decreto legislativo n. 266/199 sottesa alla formulazione del primo
comma dell'art. 1 del d.m. 16 luglio 1993, questo e' allora
palesememte lesivo delle attribuzioni costituzionali e dell'autonomia
finanziaria della provincia ricorrente.
2. - Il decreto ministeriale impugnato, escludendo la provincia
ricorrente dal finanziamento, mediante i mutui di cui all'art. 20
della legge n. 67/1988, degli interventi in materia di
ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del
patrimonio sanitario e di residenze per anziani e per soggetti non
autosufficienti, viola - come gia' detto - le attribuzioni
costituzionali di cui alle norme statutarie e d'attuazione indicate
in epigrafe.
Premesso che non e' stata mai modificata la formulazione del primo
comma dell'art. 20 della legge n. 67/1988, che espressamente
stabilisce che anche le provincie autonome possono beneficiare dei
mutui in questione, a quanto pare la loro esclusione ad opera del
decreto ministeriale impugnato dovrebbe dunque fondarsi - secondo il
Governo - in una loro esclusione che gia' in precedenza sarebbe stata
operata (abrogando tacitamente la legge n. 67/1988) dall'art. 4,
ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992. Tutto si
fonderebbe, dunque, su questa ipotesi interpretativa del Governo, che
peraltro e' palesemente infondata.
Il significato della norma legislativa in questione - la quale non
e' contenuta nell'apposito decreto legislativo contenente le norme
d'attuazione in materia finanziaria (che come vedremo e' invece il n.
268 del 16 marzo 1992) - non e' gia' quello di escludere le provincie
autonome dai finanziamenti disposti a favore delle regioni dalle
leggi "di settore", nelle materie di competenze provinciale.
La ragione d'essere della disciplina contenuta nell'art. 4 (come
si ricava agevolmente anche dai lavori preparatori), ed anche nel suo
ultimo comma, e' piuttosto quella di impedire allo Stato ogni
intervento nelle materie di competenza propria delle provincie, anche
attraverso l'esercizio attivo di poteri di intervento finanziario.
Con essa, in particolare, si e' inteso anche escludere che, nel
territorio provinciale, lo Stato potesse concedere finanziamenti
(anche attraverso operazioni di mutuo) a soggetti terzi, nei cui
confronti la competenza a concedere i finanziamenti e' invece delle
provincie autonome; ma non si e' certo inteso escludere che i
finanziamenti potessero affluire alle provincie in base a leggi di
settore, perche' poi le provincie stesse li utilizzassero per
finanziare ed effettuare gli interventi di propria competenza.
Che sia questa la (sola) interpretazione corretta della
disposizione legislativa in questione, oltre che dalla ratio dalla
complessiva disciplina in cui essa si iscrive, e' del resto
confermato dal fatto stesso - gia' ricordato - che essa non e'
contenuta nel decreto legislativo n. 268/1992 (in pari data) recante
le ultime norme di attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige
specificamente dedicate alla finanza regionale e provinciale (ed ai
rapporti finanziari con lo Stato): come invece sicuramente sarebbe
accaduto se realmente quella disposizione, avendo il significato che
il Governo oggi vorrebbe attribuirgli, fosse stata diretta ad
introdurre una innovazione cosi' rilevante alla disciplina dei
rapporti finanziari fra Stato e provincie autonome (e cosi'
gravemente incisiva per le finanze di queste ultime).
3. - Non solo, vi e' poi anche un argomento testuale, che
impedisce l'accoglimento della tesi interpretativa del Governo in
ordine all'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992
e, ad un tempo, conferma l'esattezza della diversa interpretazione
dianzi formulata.
L'ultimo comma dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266,
infatti, nello stabilire il divieto di interventi dello Stato nelle
materie di competenza regionale o provinciale, recita
preliminarmente: "Fermo restando quanto disposto dallo Statuto
speciale e dalle relative norme d'attuazione, nelle materie ..". Cio'
significa, dunque, che resta fermo anche quanto disposto dal secondo
e terzo comma dell'art. 5 della legge n. 386/1989 in ordine alle
assegnazioni alle provincie autonome dei finanziamenti recati da
leggi di settore. Ma appunto cio' e' del tutto incompatibile con la
tesi interpretativa che il Governo pretenderebbe di imporre, la quale
- escludendo quelle assegnazioni - postula l'abrogazione dello stesso
art. 5, secondo comma, della legge n. 386/1989.
Infine, l'esattezza di quanto sin qui sostenuto - ed in
particolare del fatto che l'art. 4, ultimo comma, del decreto
legislativo n. 266/1992 non ha inteso affatto escludere la Provincia
dalla assegnazione dei finanziamenti disposti a favore delle regioni
da leggi statali di settore nelle materie di propria competenza -
trova ulteriore e definitiva conferma nel gia' citato art. 12, primo
comma, del decreto legislativo n. 268/1992, secondo cui "Le
disposizioni in ordine alle procedure e alla destinazione dei fondi
di cui all'art. 5, secondo e terzo comma, della legge 30 novembre
1989, n. 386, si applicano con riferimento alle leggi statali di
intervento ivi previste, anche se le stesse non sono espressamente
richiamate". Dunque, l'assegnazione alla Provincia ricorrente dei
finanziamenti disposti a favore delle regioni da leggi di settore, ed
il persistente vigore del secondo comma dell'art. 5 della legge n.
386/1989, non solo risultano confermati dalla testuale formulazione
dello stesso art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n.
266/1992, ma sono addirittura espressamente sanciti dall'art. 12 del
decreto legislativo n. 268/1992. Quest'ultimo decreto (entrato in
vigore lo stesso giorno del coevo decreto n. 266/1992, ma successivo
come numerazione), che e' proprio quello dedicato alla disciplina dei
rapporti finanziari fra lo Stato e le province autonome, ribadendo (e
semmai ampliando) l'applicabilita' dei commi secondo e terzo
dell'art. 5 della legge n. 386/1989, al tempo stesso ribadisce la
necessita' che alla provincia vengano assegnati i finanziamenti
disposti da leggi statali di settore, e quindi impedisce qualsivoglia
diversa interpretazione che si volesse trarre (come appunto vorrebbe
il Governo) dall'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n.
266/1992.
4. - In conclusione, il d.m. 16 luglio 1993, impugnato con il
presente atto, si fonda su di una errata interpretazione dell'art. 4,
ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992, e - disponendo
l'esclusione delle province autonome dai finanziamenti di cui
all'art. 20 della legge n. 67/1988 - viola le attribuzioni
costituzionali e l'autonomia finanziaria della provincia ricorrente,
di cui alle norme gia' indicate.